CC BY
8К ВОПРОСУ О ЦЕНООБРАЗОВАНИИ НА ПРИРОДНЫЙ ГАЗ ОА ТЕРРИТОРИИ
Заместитель Председателя ФЭК России ЖИЛИН О. Ф.,
Эксперт ФЭК России, проф., д.т.н. ХУЗМИЕВИ.К,
РОССИИ
Одним из секторов рынка, который должен регулироваться государством, является рынок электроэнергии и природного газа. Это специфический сектор, на котором действуют поставщики-естественные монополисты и их потребители. Необходимо отметить, и это подтверждается многолетним опытом стран с рыночной экономикой, что антимонопольное регулирование субъектов рынка, поставляющих однотипные товары и услуги, коренным образом отличается от идеологии и методов государственного регулирования естественных монополий. В первом случае контроль направлен против монополизма, на его разрушение с тем расчетом, чтоб в условиях конкуренции потребители получили товары и услуги по минимальным ценам. При этом те компании, которые не выдерживают конкурентной борьбы, уходят с рынка. В случае же, когда они захватывают большую часть рынка и начинают безосновательно монопольно повышать цены, надзорный орган принимает принудительные меры воздействия по ликвидации монополизма.
Регулирование естественных монополий происходит иначе. Исходя из принципа минимизации затрат, процесс установления тарифов и услуг является комплексным коллективным процессом, куда привлекаются все заинтересованные стороны. Это сложная социально-экономическая задача. При этом происходит не расчленение и уничтожение монополий, а создание им условий рентабельной работы для надежной поставки на потребительский
рынок энергоресурсов по минимальной цене с учетом их развития, энергосбережения и создания, там, где это возможно, элементов конкуренции. Государственному регулированию подлежат компании, вне зависимости от форм собственности на федеральном и региональном уровнях, поставляющие на рынок электрическую энергию и природный газ. При этом орган регулирования должен быть свободен от воздействий политической конъюнктуры, не входить в кабинет министров и быть идеологически и финансово независимым. Можно привести в качестве примера Государственный Банк России и его подразделения в регионах.
Система регулирования должна действовать строго в соответствии с единой государственной политикой России в области энергоснабжения и быть свободной от «телефонного права». Необходимо укрепить вертикаль регулирования, чтобы вся цепочка - от получения энергоресурсов до их потребления -была прозрачна и управляема. Регулирование -сложный процесс, при котором необходимо учитывать интересы как потребителя, так и поставщиков ресурсов, обеспечивая свободный доступ потребителей к услугам естественных монополистов. Единственным ограничением свободного доступа к сети и выбора поставщика являются технические ограничения, которые определяет служба Госэнергонадзора. Этот рыночный механизм должен быть абсолютно свободным от какого-либо диктата естественных монополистов - владельцев распределительных сетей на всех уровнях. Иначе
70
зачастую в регионах возникают конфликтные ситуации, при которых естественные монополисты, защищая свои права, делают попытки ущемить потребителей.
Экономически обоснованное принятие тарифов на энергоносители часто входит в противоречие с политическими целями властных элит на местах. Попытки представителей администраций различных уровней, антимонопольного министерства на местах влиять на принятие решения и брать на себя ответственность при определении тарифов на услуги энергоснабжающих организаций являются незаконными. Ярким примером такого рода действий является энергетический кризис в Приморском крае, спровоцированный изначально грубыми перекосами в тарифах для организаций, финансируемых из федерального и местного бюджетов, причем решение принималось Администрацией края, а не профессиональной РЭК.
Как следует из Законов РФ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и «О естественных монополиях», Государственное регулирование происходит на двух уровнях: Федеральном и региональном. Федеральный орган исполнительной власти - Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации - осуществляет государственное регулирование тарифов по вопросам, отнесенным в соответствии с российским законодательством к ее полномочиям. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - региональные энергетические комиссии осуществляют государственное регулирование тарифов по вопросам, отнесенным в соответствии с российским законодательством к их полномочиям. Федеральная и региональные энергетические комиссии в своей деятельности руководствуются законодательством Российской Федерации, работают на единой нормативно-методической основе и независимы в своих решениях в пределах своих полномочий. Федеральная энергетическая комиссия состоит из работающих на постоянной основе членов правления и председателя, назначаемого на должность Президентом Российской Федерации, а также аппарата комиссии. Члены региональных энергетических комиссий и их председатели назначаются на должности в порядке, определяемом соответствующим субъектом. Председатели региональных комиссий назначаются на должность и освобождаются от должности по согласованию с
Федеральной энергетической комиссией. Региональные энергетические комиссии действуют в соответствии с положением о региональных энергетических комиссиях, утверждаемым органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с Федеральной энергетической комиссией на основании типового положения, утвержденного Правительством Российской Федерации.
Конструктивное сотрудничество с администрацией, обеспечение профессионализма и независимости РЭК, которые должны действовать во всех регионах РФ, являются важным фактором успешной деятельности региональных энергетических комиссий в рамках их полномочий для соблюдения баланса интересов всех заинтересованных сторон. Органы исполнительной власти - энергетические комиссии -наделяются следующими полномочиями:
* установление обязательных для субъектов естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса тарифов на их услуги на федеральном и региональных рынках энергоносителей;
разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовых актов в сфере государственного регулирования тарифов;
* формирование и ведение реестров субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль;
* рассмотрение проектов целевых программ развития энергетических отраслей, предложений по финансированию и размещению объектов энергетики;
* участие в формировании балансов электрической энергии;
* принимать в соответствии со своей компетенцией решения по фактам нарушения Федеральных законов по естественным монополиям в сфере топливно-энергетического комплекса и направлять обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений и устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договора изменений, о перечислении в бюджет прибыли, полученной в результате нарушений нормативных актов;
* направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об изменении принятых ими
71
актов, не соответствующих Федеральному законодательству по естественным монополиям;
* принимать решения о наложении штрафов и предупреждений субъектам естественных монополий, их руководителям, а также должностным лицам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных Федеральным законодательством;
* проверять хозяйственную деятельность внергоснабжающих организаций, для которых тарифы устанавливаются энергетическими комиссиями;
* разрешать разногласия, которые могут возникнуть между поставщиками и потребителями энергетических ресурсов;
* обращаться в суд с иском и участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением Федерального законодательства о естественных монополиях;
* осуществлять иные полномочия, установленные Федеральным законодательством.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 года № 960 было утверждено Положение о Федеральной Энергетической Комиссии и определены ее основные сферы деятельности:
-государственное регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе в соответствии с действующим законодательством;
-достижение баланса экономических интересов потребителей и производителей энергоресурсов, обеспечтающего доступность к их продукции и услугам;
-формирование конкурентной среды в сфере деятельности поставщиков электроэнергии и природного газа с целью снижения общественно необходимых затрат на их продукцию и услуги;
-создание условий для повышения эффективности использования энергоресурсов и энергосбережения;
-государственный контроль за деятельностью естественных монополий, которая может ущемить права потребителей.
В соответствии с российскими нормативно-правовыми актами ценообразование относится к федеральному уровню, на котором формируется тарифная политика государства через нормативно-правовое обеспечение процесса регулирования в субъектах Федерации. Общая структура регулирования построена на методическом руководстве и координации действий всей системы регулирования Федеральной комиссией,
делегировавшей часть своих полномочий региональным комиссиям посредством соглашений на основе единого правового и нормативного поля. ФЭК в порядке контроля осуществляет регистрацию всех постановлений региональных комиссий и является арбитром в случаях возникновения разногласий между субъектами региональных рынков энергоносителей, осуществляя квазисудебные процедуры при рассмотрении дел. ФЭК, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет законодательно прописанные полномочия, отделенные от полномочий Российского Правительства. Аналогичным образом должны действовать региональные органы исполнительной власти - РЭКи, которые являются независимыми от региональных органов власти в рамках своих законодательно установленных полномочий. Цель такого разделения полномочий при независимом принятии решения по тарифам на энергоносители - экономически обоснованная ценовая политика в сфере естественных монополий вне зависимости от политических, зачастую популистских, лозунгов различных партий и общественных организаций. Игнорирование этих принципов принятия решения в области регулирования рынка энергоносителей и неисполнение российских нормативно-правовых актов может привести к непредсказуемым последствиям, о чем свидетельствуют многочисленные примеры из новейшей истории России. В этом плане конструктивно мнение Кутового Г.П.: «Жизнь в постсоветское время научила нас многому: и хорошему, и плохому. Но самым фундаментальным достижением последних лет является стремление россиян жить по законам своего государства. Особенно важно жить и работать по законам в области энергообеспечения всех потребителей энергии, каковыми являются абсолютно все, как физические, так и юридические лица, в нашей родной, но очень холодной по климату России» (Вестник ФЭК России,№3,1999, стр.20).
В регионах, в соответствии с законом, должны действовать региональные энергетические комиссии, полномочия которых определены статей 12 закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Первая Региональная энергетическая комиссия на профессиональной основе в России была создана в Республике Северная Осетия-Алания в октябре 1995 года, которая одна из первых с января 2000 года ликвидировала перекрестное
субсидирование в электроэнергетике.
В СССР регулирование тарифов на электроэнергию осуществлялось централизованно Государственным комитетом СССР по ценам путем издания прейскурантов за номером 09-01 «Тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую энергосистемами и электростанциями СССР» соответствующего года. До принятия прейскуранта Госплан СССР совместно с заинтересованными ведомствами проводил изучение ситуации в регионах и энергосистемах. Принятые цены были обязательны для всех поставщиков и производителей. Централизованно определялись объемы капитального строительства и средства на содержание энергосистем. С переходом к рыночной экономике такой способ определения цен, естественно, оказался непригодным. Первые попытки были предприняты в конце 1990 года во «Временном положении о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», которое вводилось с 1 января 1991 года. В документе впервые было предложено при исполнительных органах регионов создание энергетических комиссий на общественных началах с участием в них представителей местных властей, энергоснабжающих организаций и основных потребителей.
С января 1992 года было введено в действие новое положение, в котором были заложены основы существующего поныне во многих регионах перекрестного субсидирования. В 1993 году было выпущено очередное положение, однако оно не исключило многих недостатков предыдущего. Стало понятно, что система регулирования энергетических естественных монополий нуждается в корректировке. В 1995 году Государственной Думой были приняты законы « О Государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и «О естественных монополиях», которые заложили основы современной системы регулирования в России. Постановлением Российской Федерации. Правительство РФ своим постановлением 30. 12. 99г. №999 утвердило новое примерное положение о региональных энергетических комиссиях. Однако председателями региональных комиссий в нарушение существующих норм в некоторых субъектах Федерации остаются представители местных администраций. Это связано с тем, что местные политические элиты не желают выпустить из-под своего влияния процесс установки тарифов на электрическую энергию и природный газ.
В результате такого положения дел до сих пор не ликвидировано противоречащее правам потребителей перекрестное субсидирование, установлены экономически не обоснованные тарифы, происходит прямое администрирование. Создание Федеральных округов должно поправить положение и привести процесс регулирования естественными монополиями- компаниями общего пользования в единое нормативно-правовое русло, что позволит создать в России общее регулирующее поле. Этому также будет способствовать организация окружных структур Федеральной Энергетической Комиссии.
Необходимо отметить, что не все проблемы, связанные с процессом регулирования, решены:
* не во всех субъектах РФ созданы региональные энергетические комиссии на профессиональной основе, независимые в рамках своих законодательных полномочий;
* во многих регионах не ликвидировано перекрестное субсидирование, поэтому не все тарифы являются экономически обоснованными;
* до сих пор применяются затратные методики определения тарифов;
* не созданы условия конкуренции на уровне производителя и поставщика энергоресурсов, что позволит снизить цены;
* не созданы условия свободного рыночного доступа потребителей к источникам энергии;
* не разработаны механизмы формирования инвестиционных ресурсов за счет тарифов;
* не внедрены в субъектах регулирования современные прозрачные системы бухгалтерского учета;
* нормативно-методическая база требует доработки и расширения;
* отсутствует экономически обоснованная энергосберегающая тарифная политика;
* отсутствует иерархическая вертикаль взаимодействия Федеральной комиссии с региональными, консолидирующая действия всех комиссий.
Создание Межрегиональной Ассоциации Региональных Энергетических Комиссий (МАРЭК), как общественного объединения региональных энергетических комиссий, стало адекватной реакцией на существующее положение регулирующих органов в регионах. МАРЭК проводит большую работу по обобщению опыта работы, организует «круглые столы» и конференции по важным вопросам регулирования, ведет большую разъяснительную
73
работу, издает специализированный журнал «Регионы и Федерация». Это открытая трибуна всех заинтересованных сторон для обсуждения насущных проблем регулирования естественных монополий. Однако МАРЭК необходимо усилить работу на региональном уровне совместно с ФЭК по скорейшему завершению создания единой системы регулирования на всей территории Российской Федерации.
Можно считать, что в России за короткий период в основном создана система Государственного регулирования естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса, которая может стать базой для создания единого государственного центра регулирования всех естественных монополий - Федеральной Комиссии Российской Федерации по регулированию естественных монополий (ФРК РФ).
Отметим, что естественные монополии в разных сферах экономики регулируются различными ведомствами. Одни устанавливают цены в своих ведомствах, например, каботаж Министерством транспорта, тарифы на железнодорожные перевозки МАП РФ и МПС РФ, другие, например, локальные монополии в коммунально-бытовой сфере муниципальными властями. Однако стоимость услуг всех естественных монополий напрямую связана с ценами на энергоносители, которые регулируются системой энергетических комиссий. В этой связи было бы продуктивным создать единый центр регулирования естественными монополиями всех видов в рамках общего правового и методического поля, для сдерживания роста цен на их услуги и тем самым снизить уровень инфляции в стране, взяв за основу созданную за последние годы и достаточно успешно работающую систему энергетических комиссий. Необходимо отметить, что прозрачная, комиссионная идеология принятия решения при регулировании существенно отличается от ведомственного лоббирования. Здесь отсутствуют отраслевые подходы и главным являются интересы потребителей, конечно, с учетом обеспечения естественным монополистам условий для прибыльного функционирования. При этом в интересах всего общества и экономики осуществляется контроль целевого использования платежей потребителей за их услуги.
Единая вертикально интегрированная Федеральная комиссия по регулированию естественных монополий (ФКР РФ) со своими подразделениями в Федеральных округах и регионах
России может обеспечивать эффективное регулирование всех естественных монополий в интересах экономики России в целом на одной правовой и научно-методической основе, взаимодействуя со всеми заинтересованными ведомствами и органами власти всех уровней. Финансирование Федеральной комиссии, ее органов на местах должно осуществляться из Федерального бюджета на компенсационной основе за счет цен и тарифов на услуги естественных монополий на федеральном уровне. Региональные органы должны получать финансирование через ФКР РФ, ежегодно согласовывая свои сметы и численность в ФКР РФ. Для повышения независимости при принятии решений и борьбы с коррупцией оплата труда членов комиссий должна находиться на уровне оплаты труда у работников субъектов регулирования. Члены комиссий, государственные служащие федерального уровня, должны иметь неприкосновенность и быть в течение определенного времени несменяемыми, ибо работа, которой они будут заниматься, напоминает судебную процедуру. Здесь нужен большой жизненный опыт и высокий уровень профессиональной подготовки. Аттестация сотрудников региональных подразделений осуществляется Аттестационной комиссией ФКР РФ и обязательна перед каждым сроком замещения должности члена комиссии. Члены ФКР РФ аттестуются на уровне органа власти, назначающего на должность.
Таким образом, создание ФКР РФ позволит образовать хорошо организованную, эффективно действующую единую систему регулирования всех видов естественных монополий на федеральном, региональном и локальных уровнях. Она будет осуществлять свою деятельность на основе гласных, коллегиальных процедур, способных защитить интересы потребителей и обеспечить естественным монополистам условия рентабельной работы в соответствии с целями всего народного хозяйства. Общие правовые и научно-методические принципы ускорят принятие решений по ценам и тарифам естественных монополий на условиях, свободных от лоббирования интересов отдельных ведомств и отраслей. Такие подходы будут способствовать разработке и реализации на практике общих принципов реструктуризации естественных монополий разных типов и будут способствовать экономическому росту России.
