CC BY
216
Д.А. ТРОФИМОВ,
*
адъюнкт кафедры организации деятельности органов внутренних дел
центра командно-штабных учений (Академия управления МВД России)
D.A. TROPHIMOV, Adjunct** at the Department of Management of Bodies and Units
of the Ministry of Internal Affairs of Center for Command Games (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.81
К вопросу о цели и задачах управлений на транспорте МВд россии по федеральным округам как субъектов управления органами внутренних дел на транспорте
management of transport bodies and units of the ministry of internal affairs of russia by the ministry's transport branches for Federal Districts: Goal and pursuits
В статье анализируются задачи, стоящие перед управлениями на транспорте МВД России по федеральным округам, предпринята попытка сформулировать цель их деятельности.
Органы внутренних дел на транспорте, цель, задачи, органы управления, организация деятельности.
The article contains an analysis of the current pursuits of the Transport Branches of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the federal districts. The author offers a clear formulation of the overall goal of their work.
Transport bodies and units of the Ministry of Internal Affairs, goal, pursuits, management bodies, management.
Наличие четко определенных цели и задач — это не только необходимый атрибут любой организованной структуры, но и основополагающие компоненты механизма управления, в прямой зависимости от которых находятся функции и структура любой социальной системы [14].
Цели, поставленные перед государственным органом, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Однако в отечественной нормативной практике данное требование не всегда соблюдается: описание целей и управленческих функций подменено описа-
нием задач, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган [8].
Что касается правоохранительной сферы, то в повседневной работе практические задачи также очень часто выдают за цели. Следует помнить, что цели носят нормативный характер, отражая необходимый уровень социальной безопасности личности, общества, государства от преступности во всех сферах жизнедеятельности. Задачи же, решаемые в правоохранительной сфере, есть не что иное, как конкретные способы достижения стратегических целей [6].
6З
Ранее - заместитель начальника Сызранского линейного отдела ** Formerly - Deputy Head of the Syzran Section of the Transport Branch МВД России на транспорте Управления на транспорте МВД России ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia for the Volga Federal District. по Приволжскому федеральному округу.
64
Цель деятельности органов внутренних дел (далее — ОВД) в целом и отдельных территориальных органов МВД России нормативно не закреплена. Нет по этому поводу и единой точки зрения ученых. Обобщая подходы к определению цели деятельности органов внутренних дел, несостоятельными можно назвать как точки зрения о том, что целью деятельности ОВД является полное искоренение преступности, так и мнения, согласно которым целью должно быть установление контроля над развитием преступности, его стабилизация на некоем социально приемлемом уровне [9].
Вместе с тем нельзя забывать о том, что вопросами защиты граждан, общества и государства от преступлений и правонарушений в той или иной мере занимается большое число субъектов как являющихся правоохранительными органами (органы прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета России), так и не относящихся к таковым (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления) [2].
В этой связи представляется справедливым мнение профессора Б.Я. Гаврилова, согласно которому удержание преступности на социально терпимом уровне — это цель уголовного судопроизводства в целом, а не отдельно взятого правоохранительного органа [10].
Заслуживает внимания точка зрения профессора А.С. Овчинского, который отмечает, что основополагающие цели должны состоять не в борьбе с преступностью, не в противодействии ей и даже не в таком входящем в моду в последнее время термине, как «контроль над преступностью». Основные усилия должны быть сосредоточены на создании системы защищенности интересов граждан, общества и государства. При этом на первый план выходит не количество совершаемых преступлений или процент их раскрываемости, а уверенность человека в том, что он всегда сможет получить помощь от сотрудников ОВД, а обидчик понесет наказание, и ущерб от преступной деятельности будет компенсирован [13].
Таким образом, представляется возможным сформулировать цель деятельности органов внутренних дел как удовлетворение потребности граждан, общества и государства в защите от угроз правам, свободам и интересам, в их восстановлении в случае нарушения в пределах своих полномочий.
Переходя к вопросам деятельности органов внутренних дел на транспорте (далее — ОВДТ), необходимо отметить, что основными субъектами управления являются Главное управление на транспорте МВД России (далее — ГУТ МВД России) и управления на транспорте МВД России по федеральным округам (далее — УТ МВД России по ФО). При этом необходимо учитывать, что ГУТ МВД России является органом преиму-
щественно стратегического управления, а УТ МВД России по ФО являются органами оперативного управления. Основной объем правоохранительных функций выполняют линейные управления (отделы) (далее — ЛУ (ЛО)) МВД России на транспорте, находящиеся в подчинении соответствующих УТ МВД России по ФО. В этой связи заслуживает внимания научная позиция, согласно которой выделяются две стороны цели деятельности ОВД.
Так, профессор А.П. Ипакян предлагает различать два аспекта целей, условно обозначаемых как традиционный (предметный) и функциональный. Традиционный выражается в получении некоего законченного продукта (результата) в виде, например, раскрытого или выявленного преступления, завершенного расследования по уголовному делу, зарегистрированного заявления и т. п. Под функциональным аспектом цели и результата ее достижения рассматривается направленность содержания правоохранительной деятельности, ее определенные свойства и качества, которые должны соответствовать предъявляемым требованиям и объективному назначению. Необходимость существования такого подхода заключается в том, что он обязывает рассматривать оба аспекта в органической связи и относиться к предметному результату как к естественному следствию функционального [12].
В свою очередь А.В. Жаглин выделяет внешне- и внутрисистемную направленность цели деятельности ОВД. Первый из ее аспектов должен реализоваться в оптимизированном правопорядке, второй — в эффективно функционирующей системе органов внутренних дел [11].
Представляется, что именно УТ МВД России по ФО должны обеспечивать эффективное функционирование линейных подразделений, соответствие их деятельности определенным качествам и свойствам, оцениваемым через систему показателей, т. е. отвечать за реализацию функционального, или внутрисистемного, аспекта цели деятельности ОВДТ, а предметный, или внешний, аспект должны реализовывать ЛУ (ЛО) МВД России на транспорте, которые выполняют основной объем правоохранительных функций ОВДТ.
В этой связи целью деятельности УТ МВД России по ФО прежде всего должно выступать достижение состояния эффективности функционирования подчиненных ОВДТ. Сюда входит как приведение основных направлений их деятельности в соответствие предъявляемым к ним требованиям и качествам, так и поддержание их в необходимом состоянии при достижении требуемых критериев функционирования.
Анализируя задачи УТ МВД России по ФО, необходимо отметить, что они определены в статусных документах — Положениях [5]. Всего для этих территориальных органов МВД России сформулировано четыре задачи.
1. Обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на объектах транспорта.
2. Управление подчиненными ОВДТ.
3. Осуществление в пределах полномочий социальной и правовой защиты сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников управления, подчиненных ОВДТ, социальной защиты членов семей указанных сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников, а также граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел.
4. Организационно-методическое обеспечение деятельности подчиненных ОВДТ.
Рассматривая указанные задачи, обращаем внимание на тот факт, что три из четырех отражают задачи МВД России в целом [4], конкретизированные применительно к объектам транспортного комплекса и подчиненным ОВДТ. Помимо этого возникают вопросы, связанные с содержанием задач УТ МВД России по ФО.
Так, первая из них дублирует предназначение полиции в целом [1]. Предназначение (миссию) можно определить как философски сформулированное утверждение смысла существования организации в окружающей ее среде, определяющее ее целевые ориентиры, базовые ценности, а также сферу, возможности и способы деятельности [11]. Определение же предназначения полиции в качестве одной из задач УТ МВД России по ФО, по нашему мнению, нарушает логику целеполагания и определения задач, которые необходимо решить для достижения цели.
Вторая задача УТ МВД России по ФО сформулирована как «управление подчиненными органами внутренних дел на транспорте». В науке управление рассматривается как целенаправленное воздействие субъектов на управляемые объекты, причем это не какое-то единовременное действие, а серия непрерывных взаимосвязанных процедур. Процесс управления является постоянно осуществляемой работой, направленной на обеспечение согласованности функционирования всех звеньев системы управления, на успешное выполнение стоящих перед ними задач [7]. В этой связи представляется, что управление подчиненными ОВДТ определять в качестве задачи не корректно.
В качестве третьей задачи УТ МВД России по ФО определено «осуществление в пределах полномочий социальной и правовой защиты сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников управления, подчиненных ОВДТ, социальной защиты
членов семей указанных сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников, а также граждан, уволенных со службы в ОВД».
До 1 марта 2011 г. в Положении об МВД России [3] имелась схожая норма, но она относилась к категории полномочий, что представляется более верным, нежели действующее ее определение в качестве задачи.
Четвертая задача УТ МВД России по ФО сформулирована как «организационно-методическое обеспечение деятельности подчиненных ОВДТ». Аналогичные задачи также стоят перед некоторыми подразделениями центрального аппарата МВД России, в связи с чем возникает вопрос о разграничении компетенции в решении указанной задачи.
Кроме того, если сравнить задачи УТ МВД России по ФО с задачами территориальных органов на региональном уровне [4], то обнаруживается, что три задачи из четырех у данных территориальных органов по содержательному наполнению полностью совпадают. Разница лишь в том, что у последних отсутствует задача по организационно-методическому обеспечению деятельности подчиненных органов внутренних дел.
С одной стороны, это можно объяснить унификацией нормативно-правовой базы и задач для территориальных органов МВД России различного уровня; с другой стороны, такой подход не учитывает специфику их правоохранительной деятельности. Говоря о специфике деятельности УТ МВД России по ФО, необходимо, прежде всего, обратиться к вопросам обеспечения безопасности на транспорте. В настоящее время обеспечение в пределах своих полномочий межведомственного взаимодействия по вопросам транспортной безопасности в качестве одной из задач возложено на ГУТ МВД России. Вместе с тем с учетом положения УТ МВД России по ФО в структуре ОВДТ обеспечение взаимодействия с субъектами транспортной инфраструктуры в вопросах реализации мер транспортной безопасности «на местах» могли бы осуществлять именно эти территориальные органы МВД России.
В ходе проведенного опроса руководителей территориальных органов МВД России и слушателей Академии управления МВД России1 задавался вопрос о том, какие направления дея-
1 Опрос проводился в период с декабря 2015 г. по май 2016 г. В опросе приняли участие 302 руководителя различного уровня ОВДТ (УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу, УТ МВД России по Северо-Западному федеральному округу, УТ МВД России по Сибирскому федеральному округу, Забайкальское ЛУ МВД России на транспорте) и 106 руководителей различного уровня иных территориальных органов МВД России (не относящихся к ОВДТ) и слушателей факультета подготовки руководителей (начальников) территориальных органов Академии управления МВД России, в т. ч. 16 руководителей категории федерального кадрового резерва.
65
66
тельности являются приоритетными для территориальных органов МВД России на железнодорожном транспорте. Среди 9 вариантов ответа предлагались как направления, определенные Федеральным законом «О полиции» [1] в качестве основных, так и не являющиеся таковыми. По результатам опроса 22,2 % (второй по популярности вариант ответа) руководителей ОВДТ и 17,9 % (третий по популярности вариант ответа) руководителей иных территориальных органов (не относящихся к ОВДТ) и слушателей Академии управления МВД России выбрали ответ «участие в реализации мер по обеспечению транспортной безопасности».
Таким образом, одна из задач УТ МВД России по ФО может быть сформулирована как «организация в пределах компетенции мероприятий по обеспечению транспортной безопасности».
С учетом изложенного, задачи управлений на транспорте МВД России по федеральным округам, решение которых позволит достичь цели, целесообразно сформулировать нижеследующим образом.
Список литературы:
1. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. 1). Ст. 3851.
3. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 (ред. от 31.01.2011) // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149 (утратил силу).
4. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.
5. Об утверждении Положения об Управлении на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу: приказ МВД России от 1 июля 2011 г. № 783 // СТРАС «Юрист».
6. Андреев H.A., Коробов В.Б. Стратегический анализ в правоохранительной сфере: учеб. пособ. М., 2012.
7. Анюров Ф.Ф. Организация управления органами внутренних дел: учебник / под общ. ред. Кононова А.М., Захватова И.Ю. М., 2012.
1. Организация в пределах компетенции:
1.1. Предупреждения, выявления и пресечения преступлений и правонарушений на объектах транспорта, находящихся в оперативном обслуживании.
1.2. Раскрытия и предварительного расследования преступлений в соответствии с подследственностью.
1.3. Мероприятий по обеспечению транспортной безопасности.
2. Обеспечение деятельности подчиненных ОВДТ.
Определение цели и правильная постановка задач — это не сугубо теоретический вопрос. Неопределенность в том, что и каким образом должен делать государственный орган, не позволяет говорить о таком важном качестве деятельности аппаратов управления, как целенаправленность. Это, в свою очередь, ставит под сомнение обоснованность принимаемых управленческих решений, рациональность использования ресурсов, а также снижает эффективность деятельности государственного органа в целом.
8.
государственного
9
10.
Атаманчук Г.В. Теория управления. М., 2014.
Бавсун И.Г. Значение цели в системе управления органами внутренних дел // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 1. Гаврилов Б.Я. Уголовно-процессуальное законодательство России: соответствует ли оно научной мысли и реалиям правоприменения? // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 3.
11. Жаглин А.В. Миссия и цели органов внутренних дел: теоретико-правовые аспекты // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: сб. матер. Межд. науч.-практ. конф. (Воронеж, 27 июня 2013 г.). Воронеж, 2013. Ч. 1.
Ипакян А.П. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме их реформирования // Труды Академии управления МВД России. 2007. № 4. Овчинский А.С. Проблемы эффективности борьбы с преступностью в России // Государство и право. 2003. № 10. . Ульянов А.Д., Жаглин А.В. Содержание механизма управления в органах внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 2.
E-mail: dm.trofimov@bk.ra
12.
13.
14
