CC BY
27УДК 340 А.Е. Епифанов
К вопросу о сущности и правовой природе государственного контроля и надзора
Волгоградский государственный университет; amuslim@mail.ru
В статье представлен комплексный теоретико-правовой анализ социальной сущности и правовой природы государственного контроля и надзора в контексте решения задач развития понятийного аппарата теории государства и права. С учетом многообразия различных подходов к определению самого понятия «государственный контроль и надзор» в работе представлена самостоятельно сформированная научная позиция в отношении проблематики роли государственного контроля и надзора в условиях формирования правовой государственности в России.
Ключевые слова: социальный контроль, функция управления, государственное управление, государственный контроль, государственный надзор, гарантии законности, контрольно-надзорная деятельность, правовая форма государственной деятельности.
Характерной чертой контрольно-надзорной деятельности государственных органов является ее непосредственная связь с сущностью и социальным назначением государства, ее направленностью на решение задач в интересах достижения государственных целей, которые видоизменяются в процессе становления и развития государства. В контрольно-надзорной деятельности государства его сущность находит свое конкретное выражение.
Представляется, что в период формирования правовой государственности в России комплексный анализ вопросов контроля и надзора, практики их осуществления актуализируется и приобретает повышенный научный и, что особенно важно, практический интерес в контексте проводимой в стране политико-правовой реформы, характеризуя собой одно из направлений государственной политики.
В рамках перспективных правовых преобразований, исходя из заявленных государственных задач, предстоит предпринять ряд изменений законодательства в целях повышения эффективности механизмов контрольно-надзорной деятельности для укрепления правопорядка и соблюдения законности. И хотя в последние годы появился ряд работ, посвященных контрольно-надзорной деятельности [1-2], по-прежнему имеются объективная необходимость и основания для продолжения теоретического исследования в целях выработки практических рекомендаций по ее оптимизации.
В юридической литературе не раз предпринимались попытки решить вопросы определения социальной сущности и юридической природы контрольно-надзорной деятельности. В ходе исследований было отмечено, что понятие «контроль» происходит из старофранцузского языка, от слова, обозначающего встречную вторичную запись с целью проверки первой [3, с. 430; 4, с. 221]. При этом понимание контроля (фр. controle) и сегодня согласуется с этимологией слова: оно означает наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки и обеспечения правильности тех или иных действий в различных областях деятельности подконтрольного объекта [5, с. 330].
Одновременно с этим А.М. Тарасов пишет, что это слово заимствовано из английского языка. Этот вывод он аргументирует, ссылаясь на Оксфордский английский словарь, в котором контроль имеет три значения: проверять или контролировать; требовать отчета; сдерживать и направлять свободные действия [6, с. 51]. Действительно, слово control в англоговорящих странах имеет более широкую смысловую нагрузку. Кроме первоначального значения «проверка и верификация», термин «контроль» упот-
ребляется в смысле «осуществлять власть, руководить, приказывать» (exercise authority, direct, command) [7, с. 8].
Вместе с тем американский словарь, кроме термина контроль, использует и термин контролировать, который включает несколько значений: а) осуществлять административное или доминирующее влияние; б) сдерживать, ограничивать; в) проверять, проводя параллельный эксперимент или сравнивая с другими стандартами [8, с. 303].
Если обратиться к Толковому словарю В. Даля, можно отметить, что контроль определяется как «учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой отчетов» [9, с. 401]. Кроме того, в словаре С.И. Ожегова можно найти, что «контроль - проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т. д.» [10, с. 268].
Вместе с тем Большая советская энциклопедия указывает: «контроль (франц. controle от contrerole - список, ведущийся в двух экземплярах) - проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений» [11, с. 70], т. е. поддерживает точку зрения, что контроль имеет французское происхождение.
Современный словарь русского языка содержит смешанное понимание контроля: а) наблюдение с целью проверки, проверка; б) учреждение, проверяющее чью-либо деятельность; в) контролеры [12, с. 94].
Однако обыденное понимание контроля как проверки и наблюдения за процессом функционирования того или иного объекта в целях обнаружения и устранения отступлений от определенных нормативов не позволяет в полном объеме раскрыть его сущность [13, с. 240]. С точки зрения Л.П. Елизарьева, социальная ценность контроля не ограничивается сбором данных. Его цель - выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от заданного режима, причин этих отклонений и главное - определение путей преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы [14, с. 60].
В научной литературе понятие контроля и контрольной деятельности неоднозначно. В философской, социологической и юридической литературе отдельные авторы понимают под социальным контролем систему процессов в различных социальных системах (обществе, группе, организации и т. п.), в рамках которых обеспечивается соблюдение определенных «образцов» функционирования. Кроме того, данные системы позволяют соблюдать ограничения в поведении социальных групп, при нарушении которых возможно наступление отрицательных последствий для функционирования социума. Иные рассматривают контроль как механизм, которым общество и его структурные элементы могут обеспечить соблюдение установленных ограничений, при нарушении которых наносится ущерб социальной системе и ее функционированию. Третья группа авторов полагает, что контроль представляет собой целостную систему социальных регуляторов (норм права, морали, традиций, обычаев, религиозных норм). Кроме того, специалистами в области социального управления указывается на то, что контроль - совокупность мер проверки и наблюдения за процессом функционирования различных объектов в целях устранения их отклонения от заданных стандартов.
Можно отметить, что значительное внимание анализируемому вопросу уделил Ю.И. Гревцов, с точки зрения которого социальный контроль нередко понимается односторонне, поскольку этот термин многими ассоциируется с применением принуждения, силы. По мнению автора, основным предназначением социального контроля является воздействие на индивидов в интересах воспроизведения последними социального поведения [15].
Специалисты в области социологии в большинстве под содержательной частью понятия контроль подразумевают деятельность, направленную на реагирование на от-
клоняющееся поведение различных представителей социальных групп в целях упорядочения жизни общества и обеспечения общественного порядка.
Практически аналогичный подход содержится и в энциклопедическом социологическом словаре: «Контроль социальный - способ саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного (в том числе правового) регулирования. Стабилизирующая функция системы социального контроля заключается в воспроизводстве господствующего типа общественных отношений, социальных (групповых, классовых, государственных) структур» [16, с. 285].
Если учитывать точку зрения С.И. Курганова и А.И. Кравченко, социальный контроль - особый механизм социальной регуляции поведения людей и поддержания общественного порядка [17, с. 117]. Аналогичную характеристику социальному контролю дают В.В. Трошихин и В.Н. Шилов: «Это способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядоченное функционирование ее компонентов» [18, с. 102].
Поскольку социология изучает общие закономерности развития общества, представляет интерес социальное управление, в рамках которого осуществляется функция государственного управления и соответственно государственного контроля. Под социальным управлением понимается воздействие на общность людей с целью упорядочения общества, его совершенствования и развития для достижения стоящих перед людьми задач [19, с. 140], а контроль является «одной из важнейших функций социального управления» [20, с. 30]. Социальное управление всегда присутствует (необходимо) в общественных отношениях, там, где есть совместная деятельность социальных образований и отдельных граждан.
Возможным представляется поддержать научную позицию В.М. Горшенева и И.Б Шахова, полагавших, что «как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта» [21, с. 23]. Следовательно, можно сделать вывод, что в рамках управления контроль выступает неотъемлемой частью. Согласно мнению авторов, «природа контроля особо зримо обнаруживается в его основных проявлениях как функции различных институтов системы управления общественными процессами» [21, с. 23].
В.Е. Чиркин считает: «Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. С этих позиций в какой-то мере даже тяготение планет мироздания можно рассматривать как взаимное многостороннее управление, когда субъекты одновременно выступают как объекты» [22, с. 7].
Исходя из изложенного можно сделать вывод, что общая теория управления рассматривает контроль как неотъемлемую функцию и как одну из главных стадий процесса управления, в ходе, которой возможно эффективное выяснение результатов выполняемых операций, а также проведение проверки их соответствия установленным критериям. На основе полученных результатов могут быть приняты меры по корректировке и стабилизации, а главное, по повышению эффективности всей системы управления.
А.И. Сушинский считает контроль деятельностью, сущность которой состоит в совершении действий субъектов управления, основанных на волевых началах, относительно установления, изменения или заданного состояния общественных отношений [23, с. 16].
В.П. Беляев утверждает, что сущность деятельности по осуществлению контроля состоит в том, что органы и лица, уполномоченные осуществлять контроль, используют организационно-правовые способы и средства, установленные в их компетенции, для выяснения соответствия деятельности контролируемых объектов поставленным перед ними задачам, закрепленным в нормативно-правовых предписаниях; проводят анализ результатов воздействия управляющих субъектов на управляемые объекты, отклонение от установленных параметров и ее степень; а также рассматривают возможность принятия мер по их недопущению и привлечению виновных к различным видам ответственности [24, с. 74].
Обобщая вышеизложенные точки зрения можно полагать, что под сущностью контроля следует рассматривать деятельность государства в лице его органов и членов гражданского общества, направленную:
- на осуществление наблюдения, выявления, анализа полученной информации о происходящих процессах, которые имеют государственно-правовое значение;
- на установление отклонений и нарушений социальных норм (в первую очередь правовых) и целей;
- на предъявление требований и представление предложений по устранению или корректировке норм и целей управления.
Литература
1. Адыев А.А. Контрольно-надзорная функция современного Российского государства: политико-правовое исследование: дис. ... канд. юр. наук. - Казань, 2007.
2. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юр. наук. - М., 2010.
3. Новейший словарь иностранных слов и выражений. - М., 2001.
4. Философский энциклопедический словарь. - М., 1997.
5. Словарь иностранных слов. - М.: Альта-Принт, 2008.
6. Тарасов А.М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика. - 2001. - № 12.
7. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. - М., 2002.
8. Американский словарь. Наследие. - 3-е изд. - Бостон-Нью-Йорк, 1997.
9. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. - М., 1979.
10. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - 18-е изд. - М., 1972.
11. Большая советская энциклопедия. - 3-е изд. - Т. 13. - М., 1973.
12. Словарь русского языка: в 4 т. - Т. 2. - М., 1983.
13. Афанасьев В.Г. Научные основы управления обществом. Опыт системного исследования. - М., 1973.
14. Елизарьев Л.П. Контроль как позитивная категория // Конституционное законодательство и государственное управление в условиях совершенствования общества. -Томск, 1988.
15. Гревцов Ю.И. Социология. - СПб., 2003.
16. Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред. Г.В. Осипова. -М., 1995.
17. Курганов С.И., Кравченко А.И. Социология для юристов. - М., 2000.
18. Трошихин В.В., Шилов В.Н. Социология и политология. - Белгород, 2002.
19. Закомолдина Т.О. Современное понимание государственного управления как особого вида социального управления // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Вып. 26. - Тольятти, 2002.
20. Щербаков В.Ф. Противодействие преступности в сфере экономики при осуществлении исполнительными органами государственной власти контрольных функций // Российский следователь. - 2004. - № 4.
21. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М., 1987.
22. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2002.
23. Сушинский А.И. Теоретико-методологические основы контроля в сфере публичной власти: автореф. дис. ... д. юр. наук. - Киев, 2003.
24. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики; дис. ... д. юр. наук. - Саратов, 2006.
Поступила в редакцию 7 октября 2013 г.
UDK 340
Content and legal nature of state control and supervision
A.E. Epifanov Volgograd State University; amuslim@mail.ru
This article presents a comprehensive theoretical analysis of social content and legal nature of state control and supervision in the context of solving the problems of the conceptual theory of law. With due regard to various approaches to the definition of the term "state control and supervision", an independent scientifically grounded opinion is provided about the role of state control and supervision against the background of Russian legal statehood development.
Keywords: social control, function of public administration, state management, state control, legitimacy guarantees, compliance and enforcement, legal form of state activity.
Received October 7, 2013
