CC BY
88DOI 10.47576/2712-7516_2022_3_1_27 УДК 336
К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И ИСТОЧНИКАХ ПОКРЫТИЯ ЕГО ДЕФИЦИТА
Карякин Сергей Васильевич,
аспирант, Уральский институт управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Екатеринбург, Россия, e-mail: sergey1q@mail.ru
Разумовская Елена Александровна,
доктор экономических наук, профессор, Институт экономики и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Екатеринбург, Россия, e-mail: rasumovskaya.pochta@gmail.com
Статья носит обзорный характер и посвящена вопросам структурирования бюджета субъектов Российской Федерации в аспекте источников финансирования дефицита, которые составляют основной исследовательский интерес многих отечественных ученых. Ориентация роли государства на обеспечение социальных гарантий в обществе и равной доступности граждан к социальным благам определяет увеличение расходов по широкому спектру направлений. Дискуссии вокруг степени автономности региональных бюджетов в связи со статусом доноров и реципиентов носят традиционно популистский характер и не рассматриваются авторами в связи с их ненаучностью и в некоторой степени провокационностью. Поскольку функционал субъекта определяется в значительной степени теми финансовыми ресурсами, которые аккумулируются в его собственном бюджете и территориальных внебюджетных фондах, то авторы считают целесообразным исследовать аспекты, сопряженные с оптимизацией использования бюджетных средств в регионе.
Ключевые слова: бюджеты региона; бюджеты территорий; дефицит бюджета; финансирование дефицита.
UDC 336
TO THE QUESTION OF THE STRUCTURE OF THE REGIONAL BUDGET AND THE SOURCES OF COVERING ITS DEFICIT
Karyakin Sergey Vasilievich,
postgraduate student, Ural Institute of Management, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Yekaterinburg, Russia, e-mail: sergey1q@mail.ru
Razumovskaya Elena Alexandrovna,
Doctor of Economics, Professor, Institute of Economics and Management, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Yekaterinburg, Russia, e-mail: rasumovskaya.pochta@ gmail.com
The article is of a review nature and is devoted to the issues of structuring the budget of the constituent entities of the Russian Federation in terms of sources of financing the deficit, which are the main research interest of many domestic scientists. Orientation of the role of the state to ensure social guarantees in society and equal access of citizens to social benefits determines the increase in spending on a wide range of social areas. Discussions around the degree of autonomy of regional budgets in connection with the status of donors and recipients are traditionally populist in nature and are not considered by the authors due to their unscientific nature and, to some extent, provocative ionic. Since the functionality of the subject is determined to a large extent by those financial resources that are accumulated in its own budget and territorial off-budget funds,
the authors consider it appropriate to explore aspects related to optimizing the use of budgetary funds in the region.
Keywords: regional budgets; territorial budgets; budget deficit; deficit financing.
Состав собственных доходов бюджетов субъектов регламентирован Бюджетным кодексом Российской Федерации, поэтому очевидно, что любые инициативы по их оспариванию просто нелепы (табл. 1). Вопрос в том,
чтобы правильно структурировать доходные поступления при перераспределении финансовых потоков, финансирующих в рамках бюджетной системы расходы региона.
Таблица 1 - Регламент структуры бюджета субъекта Российской Федерации [6]
Виды доходов бюджета субъекта Статьи расходов бюджета субъекта
Налоговые доходы: - Налоги на прибыль, доходы - Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации - Налоги на совокупный доход - Налоги на имущество - Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами - Государственная пошлина - Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам Неналоговые доходы: - Доходы от использования имущества, находящегося в государ -ственной и муниципальной собственности - Платежи при пользовании природными ресурсами - Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства - Доходы от продажи материальных и нематериальных активов - Административные платежи и сборы - Штрафы, санкции, возмещение ущерба - Прочие неналоговые доходы Безвозмездные поступления - Общегосударственные вопросы - Национальная оборона - Национальная безопасность и правоохранительная деятельность - Национальная экономика - Жилищно-коммунальное хозяйство - Охрана окружающей среды - Образование - Культура, кинематография - Здравоохранение - Социальная политика - Физическая культура и спорт - Средства массовой информации - Обслуживание государственного и муниципального долга - Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации
Доходами бюджета признаются денежные средства, которые поступают в соответствующий бюджет, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Несмотря на то что конечной целью исполнения бюджета любого уровня является выполнение расходных обязательств, основой, позволяющей выполнить данные требования, выступают доходные поступления.
Доходы бюджетов субъекта Российской Федерации формируются за счет аккумулирования налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений. К нало -говым доходам относят денежные средства, поступающие от уплаты налогов юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Региональные налоги - налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес (если этот вид деятельности разрешен в регионе), остаются в региональ-
ных бюджетах субъектов в полном объеме [6].
В соответствии с БК РФ помимо региональных налогов зачислению в бюджет субъекта подлежат доходы от федеральных налогов в соответствии с нормативом отчислений. Доходы бюджета принято классифицировать на собственные и регулирующие. К собственным доходам можно отнести доходы, поступление которых законодательно закреплено за определенным уровнем бюджета на постоянной основе в фиксированном размере. Регулирующие доходы носят нормативный характер отчислений и устанавливаются на очередной финансовый год или плановый период. Данное разделение доходов выступает в качестве индикатора самостоятельности регионального бюджета. Преобладание поступлений от собственных (закрепленных) налогов говорит в пользу независимости субъекта Российской Федерации.
Расходование бюджетных средств субъектов происходит в соответствии с бюджетной классификацией, предусматривающей определенные разделы расходов. Так, региональный бюджет производит поддержку отраслей национальной экономики и финансирование социальной сферы, которая включает в себя такие элементы, как образование и здравоохранение, социальная политика, культура, кинематография, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды. Также происходит выделение средств для решения общегосударственных вопросов и вопросов национальной безопасности и обороны. Немаловажным структурным элементом расходной части бюджета регионов считается обеспечение функционирования системы ЖКХ и выполнение обязательств, связанных с обслуживанием государственного и муниципального долга [6]. Одним из направлений расходования является предоставление безвозмездных поступлений в нижестоящие бюджеты в виде межбюджетных трансфертов.
Вместе с тем финансирование государственных программ, реализуемых на территории региона и муниципальных образований из категории социально значимых, финансируются из средств федерального бюджета в рамках национальных проектов и программ.
В соответствии с БК РФ в региональных бюджетах предусмотрена дифференциация денежных средств, предназначенных для реализации расходных обязательств субъектов, связанных с исполнением полномочий по предметам ведения регионов и совместного ведения, и расходных обязательств, которые осуществляются за счет средств федерального бюджета - субвенций.
В основе построения бюджетной системы Российской Федерации лежат принципы, одним из которых является принцип сбалансированности бюджета. Суть данного принципа заключается в том, что суммарный объем расходных обязательств бюджета должен соответствовать общему размеру поступлений в соответствующий бюджет. В случае планируемого превышения доходов над расходами бюджета полученный излишек отчисляется в специально сформированный резервный фонд соответствующей территории для недопущения «перегрева» экономики и для образования финансовой «подушки безопасности» территории. И наоборот, в случае превышения расходов над доходами образуется дефицит бюджета, и финансовые органы должны его сбалансировать за счет прочих поступлений [3].
Бюджетный кодекс предусматривает ограничения по размеру дефицита регионального и муниципального бюджетов. Так, субъекты Российской Федерации не могут составить бюджет с дефицитом более чем 15 % от собственных доходов региона (то есть доходы без учета межбюджетных трансфертов). Если регион относится к высокодотационным, то предельный размер дефицита его бюджета не может превышать 10 % от годового объема доходов, за исключением средств безвозмездных поступлений [6]. Кроме того, даже при дефиците бюджета необходимо соблюдать принцип сбалансированности, тогда в структуре бюджета субъекта Российской Федерации появляется новый раздел - источники финансирования дефицита бюджета.
Бюджетное законодательство предусматривает источники внешнего и внутреннего финансирования дефицита бюджета (табл. 2).
Таблица 2 - Источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации [6]
Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение, в национальной валюте; - разница между полученными и погашенными кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации; - разница между полученными и погашенными бюджетными кредитами в национальной и иностранной валюте; - разница между полученными и погашенными кредитами международных финансовых организаций; - изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; - иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации - разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение, в иностранной валюте; - разница между полученными и погашенными кредитами иностранных банков в иностранной валюте; - иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Рос -сийской Федерации
Таким образом, в действующей системе межбюджетных отношений органы государственной власти субъектов осуществляют свои полномочия в части формирования и использования денежных средств бюджета субъекта в соответствии с федеральными законами и прочими нормативно-правовыми актами высших органов государственной власти [2].
Возникновение потребности в расширении бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации обусловлено ростом спектра расходов, связанных с реализацией возложенных на них функциональных полномочий. Вместе с тем возникла необходимость в формировании денежно-ресурсной базы регионов для финансирования их собственных внутренних обязательств. Тем не менее уровень финансовой самостоятельности субъектов в части консолидации доходов в «своем» бюджете оценивается экспертами как недостаточный и не позволяет региональным властям без помощи бюджета вышестоящего уровня решить вопросы, связанные с региональным бюджетным управлением [1]. Отсюда вытекает основная проблема формирования доходов бюджета регионов - практически в каждом российском субъекте возникают трудности на этапе составления или исполнения регионального бюджета и Свердловская область не стала исключением [4].
Основными сложностями формирования и исполнения доходной части бюджета Свердловской области авторы считают следующие:
- нехватка денежных средств при формировании доходной части бюджета;
- недостаточно эффективная работа по выявлению потенциально доходных источников бюджета;
- недостаточный уровень эффективности администрирования доходов региональных и местных бюджетов;
- несбалансированность доходной и расходной частей бюджета;
- несовершенство системы межбюджетного регулирования.
Авторы считают целесообразным рассмотрение указанных сложностей, чтобы предпринять попытку выявления причин их возникновения и понять, какие возможно применить усилия для их преодоления.
Ключевая проблема, связанная с недостаточностью доходов, - их относительно малый объем, обусловливающий дефицит бюджета Свердловской области. Говоря о динамике состояния бюджета области на протяжении последних лет, отметим, что в 2018 г. он был исполнен с профицитом, тогда как на стадии прогнозирования и в момент его последнего уточнения дефицит бюджета 2018 г. составлял 8,9 млрд руб. Вместе с тем бюджет Свердловской области 2019-2021 гг. был дефицитным, именно поэтому целесообразно остановиться более детально [4] на выявлении причин недостаточности доходов регионального бюджета Свердловской области, являющейся регионом-донором. Высокая консолидация финансовых ресурсов в вышестоящем бюджете существенно снижает роль бюджета региона при принятии решений в отношении финансирования областных задач [5].
Большую часть налоговых доходов бюджета Свердловской области составляют налоги на прибыль организаций, НДФЛ, акцизы и налоги на имущество. Полномочия по регулированию элементов налогов, таких как ставка, налоговая база, льготы, принадлежат федеральным органам власти [5].
Значительное количество регулирующих доходов в структуре бюджета Свердловской области или невысокая доля закрепленных за субъектами налоговых поступлений ограничивают возможность субъекта при планировании бюджета как на краткосрочный, так и на среднесрочный и долгосрочный периоды. Функционирование системы регулирующих доходов привело к отсутствию у органов власти субъектов Федерации достаточных налоговых полномочий для обеспечения взаимосвязи количества и качества бюджетных услуг, которые получает население, и уровня налогообложения.
Так, снижение поступлений акцизов на нефтепродукты на 2,6 млрд руб. к уровню 2016 г. произошло в связи со снижением норматива зачисления доходов от акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации с 88 % в 2016 г. до 61,7 % в 2017 г.
Механизм формирования бюджета посредством централизованного установления нормативов отчислений от доходов противоречит принципам самостоятельности бюджетов. Вместе с тем важно отметить, что на
формирование доходов оказывает влияние качество прогнозируемых показателей плановых периодов с учетом текущих сложностей исполнения бюджета. Так, например, в 2017 г. поступления НДПИ снизились на 212,4 млн рублей (на 15,2 %) в связи с возвратом в феврале 2017 г. по решению Арбитражного суда Свердловской области на расчетный счет налогоплательщика излишне уплаченного в 2016 г. налога.
Процесс планирования поступления доходов бюджета на стадии годового прогноза неразрывно связан с его фактическим исполнением в текущем финансовом году. Не -довыполнение плана, равно как и его перевыполнение, оказывает дестабилизирующее влияние на сбалансированность регионального бюджета, что, в свою очередь, вызывает необходимость его уточнения в процессе исполнения. Наиболее острой проблемой в этом ключе является неполное выполнение плановых показателей, то есть поступление в бюджет денежных средств ниже запланированного уровня.
Недостаточный уровень эффективности
администрирования доходов бюджета впоследствии приводит к изменению структуры бюджета и объема поступлений.
Недостаточный объем формирования доходов ведет, в первую очередь, к сокращению финансирования инвестиционных проектов, что, в свою очередь, негативным образом сказывается на социально-экономическом потенциале региона, снижая в последствии его налоговый потенциал.
Решение проблем по формированию доходных поступлений в бюджет Свердловской области зависит как от внешних факторов, к которым можно отнести политические, социальные, экономические, так и от внутренних факторов, выраженных в качестве финансовой, экономической, бюджетной, налоговой, социальной, инвестиционной политики федеральных и региональных органов власти.
Необходимо проводить комплекс мероприятий на региональном и местном уровне по повышению налогового и экономического потенциала территории, что в итоге приведет к увеличению доходной части бюджета Свердловской области.
Г N
Меры по повышению эффективности администрирования доходов региональных и местных бюджетов
ч_у
Направления деятельности по увеличению доходных поступлений в бюжет Свердловской области
Меры по активизации доходов по выявлению потенциальных доходных источников бюджета
Меры, способствующие развитию экономики территории
Рисунок 1 - Направления деятельности по увеличению доходных поступлений в бюджет Свердловской области
В целях повышения эффективности администрирования доходов региональных и местных бюджетов предлагается провести целый ряд мероприятий.
В рамках обеспечения исполнения прогнозируемых сумм поступлений по налогу на прибыль организаций и учета выявляе-
мых тенденций при разработке проекта закона Свердловской области о бюджете необходимо проведение адресной работы с хозяйствующими субъектами путем заслушивания руководителей убыточных организаций на соответствующих комиссиях в целях выработки рекомендаций по переводу
этих предприятий в категорию безубыточных (прибыльных), а также представителей крупнейших налогоплательщиков, имеющих негативные тенденции по снижению перечислений по налогу на прибыль организаций в областной бюджет.
В целях увеличения поступлений в бюджет от налога на доходы физических лиц необходимо предпринимать меры по легализации облагаемых доходов путем улучшения эффективности деятельности комиссии по легализации налогооблагаемой базы. К задачам их деятельности можно отнести мониторинг уровня оплаты труда, в том числе на соответствие минимальному размеру оплаты труда, занятости и безработицы. Также одним из направлений деятельности должна стать работа по легализации трудовых отношений с иностранцами.
В целях обеспечения дополнительных поступлений по НДФЛ целесообразно проведение работы с управляющими организациями по информированию налоговых органов о фактах, указывающих на сдачу в наем или аренду физическими лицами собственных жилых помещений, и направлению этих сведений в территориальный налоговый орган, а также проведение адресной работы с физическими лицами, по которым имеется информация о сдаче в наем или аренду собственных жилых помещений без декларирования получаемого дохода.
Вместе с тем считается необходимым развивать интеллектуальный потенциал сотрудников, занятых администрированием доходов, управлением государственным имуществом и земельным контролем.
В целях избежания налоговых нарушений предлагается проводить информационные профилактические совещания с финансовыми отделами предприятий.
Данные меры направлены на увеличение собираемости доходов бюджета области без вмешательств в их структуру.
В части активизации работы по выявлению потенциальных доходных источников бюджета Свердловской области предлагается проведение мероприятий по совершенствованию систем видеофиксации нарушений ПДД, что позволит не только увеличить объем неналоговых поступлений в бюджет, но и послужит профилактическим мероприятием административных правонарушений.
Помимо этого, в рамках увеличения поступлений от транспортного налога предусматривается проверка водного транспорта на предмет отсутствия регистрации, и, как следствие, постановка их на учет, уплата государственно пошлины и выплата штрафа. Одной из мер повышения потенциально доходных источников бюджета может стать увеличение ставки по транспортному налогу для мощных и элитных автомобилей.
Со стороны контроля правомерности применения упрощенной системы налогообложения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и выявления налогоплательщиков, использующих указанный режим налогообложения в целях минимизации платежей в бюджет путем «дробления» бизнеса, необходимо проводить анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, допускающих неоднократное приближение к предельному значению величины показателей, предоставляющих право применять упрощенную систему налогообложения.
Поскольку Свердловская область является промышленным регионом, выявление нарушений при проверке соблюдения требований экологических нормативов может повлечь увеличение доходов бюджета в виде платы за пользование природными ресурсами.
Одним из важнейших направлений деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является эффективное управление в части поступлений от неналоговых доходов. Целесообразно производить претензионно-исковую и адресную работу с арендаторами, имеющими задолженность по платежам за пользование имуществом и земельным участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности.
С целью снижения недоимки и взыскания задолженности по платежам в бюджет необходимо проведение комплекса совместных мероприятий налоговых органов и службы судебных приставов с привлечением органов государственной безопасности дорожного движения.
Для реализации мер, способствующих развитию экономического потенциала регионов и муниципалитетов, представляется эффективным проведение мероприятий по поддержке малого и среднего бизнеса. К
ним можно отнести создание технопарков, организацию бизнес-инкубаторов, предоставление налоговых льгот, развитие инвестиционного и делового климата. Совершенствование системы «одного окна» окажет организационную поддержку для представителей бизнеса.
Проведение встреч и форумов на единой площадке представителей секторов экономики по отдельности с целью обмена опытом и информацией, установлением новых связей предполагают развитие данных секторов экономики, что обеспечивает развитие регионов. Предоставление грантов и выделение субсидий позволит создавать и развивать бизнес новоиспеченным предпринимателям.
В целях стимулирования роста налогового и экономического потенциалов с помощью совершенствования подходов к межбюджетному урегулированию на региональном уровне предлагается расширить перечень налоговых доходов для региональных и местных бюджетов, которые они будут получать по единым нормативам отчислений. Установление дополнительного размера отчислений по НДФЛ в местные бюджеты позволит им в большей степени обеспечивать потребности муниципалитетов.
Список литературы_
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что недостаточный объем доходов регионального бюджета связан с законодательно закрепленными нормативами отчислений налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Процесс и объем формирования неналоговых доходов напрямую зависит от качества администрирования доходов и эффективности управления органов государственной власти субъектов.
Реализация комплекса предложенных мероприятий позволит мобилизовать потенциально доходные источники бюджета и повысить налоговый потенциал региона, что станет фактором укрепления экономической самодостаточности и экономического развития Свердловской области.
В целом, отметим, что бюджет Свердловской области является достаточно устойчивым и относительно независимым, несмотря на ряд серьезных нерешенных аспектов, особенно связанных с формированием доходной базы, решение которых позволит повысить социально-экономический потенциал региона и обеспечит более качественное исполнение функций, возложенных на регион-донор.
1. Алексеев, И. А. Муниципальное право Российской Федерации / И. А. Алексеев, Б. Б. Адамоков, Д. С. Белявский. - Москва : ИНФРА-М, 2020. - 254 с.
2. Алексеев, И. А. Муниципальное управление и местное самоуправление / И. А. Алексеев. - Москва : ИНФРА-М, 2020. - 353 с.
3. Мысляева, И. Н. Государственные и муниципальные финансы / И. Н. Мысляева. - Москва : ИНФРА-М, 2020. - 445 с.
4. Итоги социально-экономического развития Екатеринбурга. Отчетность с 2007 по 2020 годы. - URL: https:// екатеринбург.рф/дляработы/экономика/развитие/итоги (дата обращения: 01.09.2021).
5. О бюджете муниципального образования «город Екатеринбург» на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов : решение Екатеринбургской городской Думы от 17 декабря 2019 года № 55/27. - URL: https://www. ekburg.ru/ (дата обращения: 01.09.2021).
6. Официальный портал Законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. - URL: https://www.ekburg.ru/ https://legalacts.ru/kodeks/Bjudzhetnyj-kodeks/ (дата обращения: 01.09.2021).
References_
1. Alekseev I.A., Adamokov B.B., Belyavskij D.S. Municipal'noe pravo RossijskojFederacii. Moskva : INFRA-M, 2020. 254 s.
2. Alekseev I.A. Municipal'noe upravlenie i mestnoe samoupravlenie. Moskva : INFRA-M, 2020. 353 s.
3. My'slyaeva I.N. Gosudarstvennye i municipal'nye finansy. Moskva : INFRA-M, 2020. 445 s.
4. Itogi social'no-e'konomicheskogo razvitiya Ekaterinburga. Otchetnost' s 2007 po 2020 gody. URL: https:// ekaterinburg.rf/dlyarabotyVe'konoiriika/razvitie/itogi (data obrashheniya: 01.09.2021).
5. O byudzhete municipal'nogo obrazovaniya «gorod Ekaterinburg» na 2020 god i planovyj period 2021 i 2022 godov : reshenie Ekaterinburgskoj gorodskoj Dumy ot 17 dekabrya 2019 goda N 55/27. URL: https://www.ekburg.ru/ (data obrashheniya: 01.09.2021).
6. Oficial'nyj portal Zakony, kodeksy i normativno-pravovye akty Rossijskoj Federacii. URL: https://www.ekburg. ru/ https://legalacts.ru/kodeks/Bjudzhetnyj-kodeks/ (data obrashheniya: 01.09.2021).
