CC BY
107
УДК 342.8 (470+571)
О. О. Попова
К вопросу о статусе доверенных лиц Президента Российской Федерации
В настоящей статье предпринята попытка проанализировать с юридической точки зрения институт доверенных Президента Российской Федерации. По мнению автора, доверенные лица главы государства занимают специфическое положение в обществе, предполагающее наличие ряда прав и обязанностей, выступающих в качестве механизмов влияния на общественные отношения, что позволяет говорить о наличии у указанных лиц особого социального статуса, отличного и непроизводного от правового статуса доверенных лиц кандидатов на должность Президента Российской Федерации.
Автором приведены аргументы для придания статусу доверенных лиц главы государства качеств, необходимых для эффективной реализации ими функций по обеспечению исполнения предвыборной программы Президента Российской Федерации, а также по осуществлению коммуникационного посредничества между Президентом Российской Федерации и обществом.
In the article attempt to analyse from the legal point of view institute entrusted the President of the Russian Federation is made. According to the author, authorized representatives of the Head of state hold specific position in the society, assuming existence of a number of the rights and the duties acting as mechanisms of influence on the public relations. That allows to talk about existence at the specified persons of the special social status, excellent and not derivative of legal status of authorized representatives of candidates for President of the Russian Federation.
The author adduced arguments for giving to the status of authorized representatives of the Head of state of the qualities necessary for effective realization of their functions for ensuring execution of an election program of the President of the Russian Federation, and also on broviding of communicative mediation between the President of the Russian Federation and society.
Ключевые слова: доверенные лица, Президент Российской Федерации, кандидат на пост Президента Российской Федерации, агитация, выборы, правовой статус, социальный статус, избирательная кампания.
© Попова О. О., 2013
Key words: authorized representatives, President of the Russian Federation, presidential candidate of the Russian Federation, propaganda, elections, legal status, social status, election campaign.
10 декабря 2012 г. действующий Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин впервые провел встречу с гражданами, выступавшими в качестве его доверенных лиц в ходе прошедшей кампании по президентским выборам. На встрече были обозначены отправные точки для понимания статуса указанных лиц. В частности, было предложено воспринимать статус доверенного лица главы государства как логически следующий из правового статуса доверенного лица кандидата на данный пост. Представители Администрации Президента Российской Федерации ведут речь о «трансформации» рассматриваемого института. Так, по словам пресс-секретаря президента, Д. Пескова, «Меняется парадигма доверенного лица»1.
Под правовым статусом личности в научной юридической литературе, как правило, принято понимать совокупность прав, свобод, законных интересов и обязанностей личности, законодательно закрепленных и законодательно гарантированных. С помощью элементов, составляющих правовой статус личности, законодатель фиксирует основные аспекты правового состояния личности в рамках общественных отношений2.
Специфическим методом научного исследования в рамках юриспруденции является правовой анализ. При этом под термином «анализ» в науке принято понимать процедуру мысленного либо реального расчленения предмета (процесса, явления), свойства предмета (-ов) или отношения, связи между предметами на части. Результатом любого анализа в науке всегда должно выступать некое новое знание, полученное из совокупности всей собранной информации. Правовой анализ - интеллектуальная творческая деятельность по извлечению актуального нового знания из совокупности исследованной информации в сфере законотворчества и правоприменения, правовой культуры, правового информирования, образования и воспитания. Правовой анализ всегда предполагает опору на нормы права, изучение предметов, явлений, процессов с точки зрения действующего массива нормативно-правовых актов для правильности по-
1 Интернет-портал «Российской газеты». Ц®Ь:М1р://%'%гмг.^.ги/2012/12/09/ doverennie-anons.html (дата обр.: 04.01.2013)
2 См. напр. Витрук, Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 32-48.
нимания места этого предмета, явления, процесса в современном правовом поле3. «Юриспруденция может только извлекать общее начало, где оно
4
есть, но она не может создать его ».
В связи с обозначенным, ввиду отсутствия законодательно закрепленной совокупности прав, свобод, законных интересов и обязанностей доверенных лиц уже избранного на пост Президента Российской Федерации, не представляется возможным подвергнуть правовому анализу статус указанных лиц. Можно вести речь лишь об их социальном статусе - месте (позиции, положению) индивида в структуре общества, соотносимое с местом (позицией, положением) других индивидов. Социальные статусы предполагают наличие у их обладателей ряда прав и обязанностей, выступающих в качестве механизмов влияния на общественные отношения и общественные процессы5.
Правовой статус доверенных лиц кандидатов на пост Президента Российской Федерации в современном законодательстве определен нормами Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»6, а также нормами Федерального закона от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»7.
Указанными законодательными актами определено, что доверенные лица назначаются кандидатами на должность Президента Российской Федерации, а также политическими партиями, выдвигающими кандидатов на эту должность с целью осуществления агитационной деятельности в пользу тех, кем они назначены. Любой кандидат и политическая партия, выдвинувшие список кандидатов, обладают правом назначить доверенных лиц, для чего необходимо подать в избирательную комиссию соответствующее заявление совместно с письменным согласием назначаемого лица. Комиссия регистрирует доверенных лиц и выдает им удостоверения, подтверждающие полномочия. Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» установлено,
3 ИсаковВ.Б. Правовая аналитика. М.: ГУ-ВШЭ. 2011. С. 8, 152-153.
4 ИерингР. Юридическая техника / сост. А.В. Поляков. М.: Статут, 2008. С. 38.
5 Шкаратан О.И. Социология неравенства. Теория и реальность. М.: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2012. С. 54-55.
6 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
7 О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10.01.2003 №19-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
что кандидат вправе назначить до 600 доверенных лиц, а политическая партия - до 100.
Что касается законодательно закрепленных прав и обязанностей доверенных лиц кандидатов в сфере агитационной деятельности, то они являются производными от прав и обязанностей, которыми обладают сами кандидаты, следовательно, несколько уже. Так, в частности, в соответствии с ч. 7 ст. 52 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» в рамках предоставляемого государственными и муниципальными организациями телерадиовещания бесплатного эфирного времени доверенные лица не имеют права участвовать в совместных агитационных мероприятиях (дискуссиях); это прерогатива только зарегистрированных кандидатов8, но в то же время доверенные лица вправе заверять подписные листы, подписывать протокол об итогах сбора подписей избирателей, присутствовать при проведении жеребьевки и при проверке подписных листов, быть наблюдателями без специального направления от кандидата9.
Доверенные лица кандидатов согласно действующему законодательству, осуществляя свою деятельность, могут представлять интересы только кандидатов, т. е. возможность выступать от имени всех избирателей исключена, что нашло свое подтверждение в позиции Верховного Суда Российской Федерации10.
Статья 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» регулирует порядок приобретения и прекращения полномочий доверенного лица. Так, полномочия указанных лиц начинаются со дня их регистрации Центральной избирательной комиссией РФ (ч. 6 ст. 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»). Регистрация производится в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, после выдвижения кандидата на данную должность.
Прекращение полномочий доверенного лица производится в следующих случаях:
8 О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10.01.2003 №19-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
9 См.: Правовое регулирование выборов Президента Российской Федерации / под ред. С.В. Кабышева и Г.В. Минха. М.: Формула права, 2005. С. 36-37.
10 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда России от 18 января 2006 г. по делу № 66-Г05-16 // Консультант Плюс (дата обр.: 26.12.2012). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=28286; div=LAW;mb=LAW;opt= 1^=0С 19C673E099638DF2169F90796BCF16
189
1. Отзыв доверенного лица кандидатом либо политической партией, назначившей его (в любое время после назначения) - ч. 5 ст. 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».
2. Добровольное сложение полномочий доверенного лица (в любое время после назначения) - ч. 5 ст. 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».
3. Аннулирование регистрации доверенного лица Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (в любое время после назначения, в случае приобретения им статуса, несовместимого со статусом доверенного лица) - ч. 7 ст. 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».
4. Утрата своего статуса назначившим доверенное лицо кандидатом (не позднее дня официального опубликования общих результатов выборов Президента Российской Федерации, а если по жалобам, поданным в связи с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», ведется судебное разбирательство,
- не позднее дня вступления в законную силу решения суда) - ч. 6 ст. 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».
Таким образом, институт доверенных лиц кандидатов на пост Президента Российской Федерации характеризуется, во-первых, временными рамками существования (периодом предвыборной кампании), во-вторых, четко выраженной целевой установкой деятельности (осуществление агитационной деятельности в пользу кандидатов), в-третьих, документальным основанием деятельности (удостоверение, выдаваемое Центральной избирательной комиссией).
Следует отметить, что в настоящее время все кандидаты, участвовавшие в выборах Президента Российской Федерации в 2012 г., утратили свой статус в связи с окончанием избирательной кампании. Избранный глава государства также утратил статус кандидата на должность Президента Российской Федерации в связи с его вступлением в данную должность. Следовательно, свой статус утратили и все доверенные лица всех кандидатов и политических партий. При этом норма об утрате статуса доверенного лица со дня вступления в законную силу решения суда по жалобам, поданным в связи с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», не дает оснований для вывода о наличии правовых оснований существования статуса доверенного лица Президента Российской Федерации, либо доверенного лица кандидата на указанный пост за рамками избирательной кампании.
190
Поскольку в указанном случае полномочия доверенного лица кандидата сводятся лишь к возможности его участия в судебном разбирательстве. Остальные законодательно предусмотренные полномочия такого лица не могут быть реализованы вне рамок избирательной кампании.
В силу прямого указания Закона прекращение статуса доверенного лица кандидата влечет аннулирование всех ранее выданных ему Центральной избирательной комиссией Российской Федерации документов (удостоверений доверенных лиц).
Итак, на сегодняшний день в Российской Федерации не существует ни одного человека с действующим статусом доверенного лица кандидата на должность Президента Российской Федерации.
Как нами было указано ранее, отсутствует и нормативная база для определения правового статуса доверенного лица уже избранного на свой пост главы государства. Кроме того, с юридической точки зрения, нельзя вести речь и о трансформации института доверенных лиц кандидата на должность Президента Российской Федерации. Данный институт четко определен избирательным законодательством в своем содержании, на основаниях возникновения и прекращения прав и обязанностей.
Представляется, что дано начало становлению и развитию качественно нового социального института - доверенных лиц Президента Российской Федерации (данный институт не имеет ничего общего с институтом доверенных лиц кандидата, кроме персонального состава лиц, применительно к которым он будет действовать).
По нашему мнению, основные черты, присущие статусу доверенных лиц главы государства, которые одновременно являются отличиями относительно статуса доверенных лиц кандидата на обозначенную должность, следующие:
Во-первых, институт доверенных лиц Президента Российской Федерации предполагается постоянно действующим.
Во-вторых, цели деятельности указанных лиц будут выходить за рамки агитационных. Как было обозначено В. В. Путиным в выступлении 10 декабря 2012 г., доверенные лица несут солидарную с ним ответственность за те задачи, которые были сформулированы на ближайшую, среднесрочную либо на стратегическую перспективу для России11, по сути, за реализацию предвыборных положений. Кроме того, по словам главы госу-
11 Официальный сайт Президента России. URL:http://президенг.рф/news/17108 (дата обр.: 03.01.2013).
дарства, необходимо интегрировать доверенных лиц в «Общероссийский народный фронт» после его официальной регистрации в качестве движения12, которое планируется в сентябре 2013 г.13. Таким образом, полагаем, что доверенные лица будут активно участвовать в реализации полномочий Президента Российской Федерации, а также выступать своего рода коммуникационным посредником между ним и обществом14. Вместе с тем, как нами уже было указано выше, полномочия доверенных лиц кандидатов ограничиваются только «позитивной» агитацией - «деятельностью, осуществляемой в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации и имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов)»15. Деятельность доверенных лиц избранного главы государства, очевидно, не ограничивается осуществлением действий, направленных на побуждение к голосованию в будущем за Президента Российской Федерации, в случае, если его кандидатура будет выдвинута на выборах.
В-третьих, вероятно, что осуществлять свою деятельность доверенные лица будут на общественных началах, т. е. в отсутствие каких-либо документов, подтверждающих их полномочия. По словам В. В. Путина, такое положение вещей необходимо в целях предотвращения бюрократизации института доверенных лиц16.
По нашему мнению, необходимо вести речь о наделении бывших доверенных лиц кандидата на должность Президента Российской Федерации неким набором социальных функций вне системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, возможно, в системе каких-либо общественных организаций, например «Общероссийском народном фронте». Последнее представляется не лишенным смысла, ввиду некоторого совпадения целей деятельности доверенных лиц и ОНФ. (Так, согласно Уставу Общероссийского общественного движения «Народный
12 Интернет-версия газеты «Известия». URL:http://izvestia.ru/news/541276l (дата обр.:
04.01.2013)
13 Интернет-версия газеты «Ведомости». Ц^:
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/470701/front_v_storone_ot_kampanii (дата обр.:
18.06.2013)
14 Интернет-версия газеты «Волжская коммуна».
URL:http://vkonHne.ru/225806/artide/institut-doverennyh-Hc-putina-vojdet-v-narodnyj-йчт1йт1> (дата обр.: 04.01.2013)
15 О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10.01.2003 №19-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
16 Официальный сайт Президента России. URL:http://президенг.рф/news/17108 (дата обр.: 03.01.2013)
фронт “За Россию” («Общероссийского народного фронта»), утвержденному на учредительном Съезде 12.06.2013 г., в числе прочих обозначены такие цели общественного движения, как поддержка и обеспечение прямого и постоянного диалога между гражданами и президентом страны, содействие расширению возможностей народовластия и т.п.) 17.
Сложившая ситуация неоднозначна. В качестве положительных моментов необходимо отметить, что деятельность доверенных лиц Президента Российской Федерации в перспективе вполне можно будет рассматривать в качестве одного из направлений реализации положений предвыборной программы главы государства, что вполне будет в таком случае способствовать переводу ее из разряда декларативных документов в разряд реально претворяющихся в жизнь. Кроме того, бесспорным плюсом возникновения рассматриваемого института будет выступать ориентация доверенных лиц на осуществление коммуникативной связи между Президентом Российской Федерации и обществом, как посредством разъяснения политики президента, так и доведения до сведения президента конструктивной критики. В идеале, доверенные лица должны активно участвовать в диалоге между главой государства и гражданским обществом (сферой совместной (коллективной), свободно и самостоятельно осуществляемой деятельности граждан в области их публичной (общественно-политической) жизни), осуществляя тем самым агитационную деятельность за существующий конституционный строй и систему государственной власти.
Что касается проблемных аспектов, то здесь необходимо отметить, прежде всего отсутствие реального правового основания деятельности доверенных лиц, т. е. осуществление ими полномочий на добровольных, общественных началах. Представляется, что для формирования правовой модели, при которой деятельность доверенных лиц будет выступать в качестве направления исполнения предвыборной программы Президента Российской Федерации, сферой коммуникационного посредничества между ним и обществом, подобные основания необходимы, пусть и в минимальном объеме.
Итак, полагаем, что в России положено начало для становления нового социального института доверенных лиц Президента Российской Федерации. При этом какого-либо правового регулирования статуса доверенных лиц главы государства в настоящее время не существует. Дан-
17 Официальный сайт Общероссийского народного фронта. URL:http://onf.ru/structure/documents/ustav/ (дата обр.: 18.06.2013)
193
ный институт нельзя рассматривать и как производный от правового статуса доверенных лиц кандидата на должность Президента Российской Федерации (несмотря на то, что речь фактически идет о тех же людях).
Стремление отказа от чрезмерной бюрократизации института доверенных лиц главы государства позволяет предположить, что правовое регулирование либо будет осуществляться в рамках установления лишь наиболее общих основ деятельности, либо будет отсутствовать вовсе, и указанные лица останутся только социальным институтом - будут выступать в качестве добровольных помощников Президента Российской Федерации, без каких-либо юридически закрепленных полномочий. Чтобы выполнять определенную общественную работу, взаимодействовать с институтами гражданского общества, доверенным лицам в минимальной степени нужны указанные атрибуты. Однако законодательное регулирование, очерченное рамками закрепления общих основ их деятельности, в том числе основ агитационной деятельности, представляется вполне обоснованным и целесообразным.
Также, на наш взгляд, поведение каждого доверенного лица главы государства не должно идти вразрез с теми функциями, которые на него возложены в связи с обладанием данным социальным статусом. Если же происходит нечто подобное недавнему конфликту между представителями ОАО «Аэрофлот» и доверенным лицом Президента Российской Федерации Леонидом Якубовичем18, к доверенному лицу должны быть применены санкции в рамках реализации социальной ответственности (вплоть до лишения социального статуса).
Список литературы
1. ВитрукН.В. Общая теория правового положения личности. - М.: Норма, 2008. - С. 32-48.
2. ИерингР. Юридическая техника / сост. А.В. Поляков. - М.: Статут, 2008.
- С. 38.
3. Интернет-версия газеты «Ведомости». - Ц^:
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/470701/front_v_storone_ot_kampanii (дата обр.: 18.06.2013)
4. Интернет-версия газеты «Волжская коммуна». -URL:http://vkonИne.m/225806/artide/institut-doverennyh-hc-putina-vojdet-v-narodnyj-йгоЩЛш1> (дата обр.: 04.01.2013)
См. Электронное периодическое издание «Лента ру». URL: http://lenta.ru/news/2013/04/02/yakubovich/ (дата обр.: 07.04.2013)
194
5. Интернет-версия газеты «Известия». URL:http://izvestia.ru/news/541276l (дата обр.: 04.01.2013)
6. Интернет-портал «Российской газеты». - URL:http://www.rg.ru/2012/12/09/ doverennie-anons.html (дата обр.: 04.01.2013)
7. ИсаковВ.Б. Правовая аналитика. - М.: ГУ-ВШЭ. 2011. - С. 8, 152-153.
8. О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от
10.01.2003 №19-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 2. - Ст. 171.
9. О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от
10.01.2003 №19-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 2. - Ст. 171.
10. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
11. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Су-
да России от 18 января 2006 г. по делу № 66-Г05-16 // Консультант Плюс (дата обр.: 26.12.2012). - URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=28286; div=LAW;mb=LAW;opt=1;ts=0C19C673E099638DF2169F90796BCF16
12. Официальный сайт Общероссийского народного фронта. -URL:http://onf.ru/structure/documents/ustav/ (дата обр.: 18.06.2013)
13. Официальный сайт Президента России. -
URL:http://президент.рф/news/17108 (дата обр.: 03.01.2013).
14. Официальный сайт Президента России. -
URL:http://президент.рф/news/17108 (дата обр.: 03.01.2013)
15. Правовое регулирование выборов Президента Российской Федерации / под ред. С.В. Кабышева и Г.В. Минха. - М.: Формула права, 2005. - С. 36-37.
16. Шкаратан О.И. Социология неравенства. Теория и реальность. - М.: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2012. - С. 54-55.
17. Электронное периодическое издание «Лента ру». - URL: http://lenta.ru/news/2013/04/02/yakubovich/ (дата обр.: 07.04.2013)
