CC BY
26
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Царёв А.Ю.1
О ПРЕЗИДЕНТСКИХ ИНИЦИАТИВАХ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
После прошедших в декабре 2011 года выборов в Государственную Думу, которые вызвали многочисленные протесты в обществе, Президент России выступил с законодательными инициативами, направленными на реформирование политической системы России, а именно:
- о либерализации требований к созданию и деятельности политических партий (проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» был внесен в Государственную Думу 23 декабря 2012 г.);
- об освобождении политических партий от сбора подписей на выборах (проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы
1 Царев Алексей Юрьевич - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Юридического факультета Государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования г. Москвы «Московский городской педагогический университет».
В статье анализируются последние инициативы Президента России о либерализации создания и деятельности политических партий, о выборах глав субъектов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, а также инициатива Председателя Совета Федерации российского парламента о формировании Совета Федерации.
Ключевые слова: Президент Российской Федерации, инициативы, реформа. политическая система.
Tsaryov A. Yu. The presidential initiatives on the reform of the political system of Russia.
The article analyzes the recent initiatives of the President of Russia on the liberalization of the creation and activity of political parties, on elections of heads of subjects of the Russian Federation and deputies of the State Duma, as well as the initiative of the Chairman of the Federation Council of the Russian Parliament on the formation of the Federation Council.
Key words: the President, the initiatives, reform, political system
местного самоуправления» был внесен в Государственную Думу 23 декабря 2012 г.);
- о выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу 16 января 2012 г.);
- о выборах депутатов Государственной Думы (проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу 16 февраля 2012 г.).
Анализ каждой из этих инициатив позволяет сказать следующее.
Либерализация требований к созданию и деятельности политических партий. Предлагаемое снижение обязательной численности членов политической партии с 45 тысяч до 500 человек и отмена обязательной численности ее членов в субъектах Федерации являются мерами прогрессивными и почти революционными. Опасения по поводу прохождения в парламент большого числа партий напрасны. Однако на выборах в Государственную Думу необходимо будет ввести существенный избирательный залог и жесткие условия его возврата.
Освобождение политических партий от сбора подписей на выборах. Предлагается, чтобы все политические партии, а не только парламентские, могли регистрировать своих кандидатов в представительные органы без пресловутого сбора подписей. Однако регистрационная дискриминация сохраняется в отношении непартийных кандидатов, хотя теперь они будут собирать не 2 %, а 0,5 % подписей от числа избирателей. Но все равно на федеральных и региональных выборах, если и там, и там будут мажоритарные выборы, число таких подписей будет большим. Ведь мировая практика такова, что в подобных случаях требуется, как правило, небольшое число подписей. А нереальных кандидатов сдерживают избирательным залогом и повышенным процентом голосов, которые нужно получить, чтобы
этот залог вернуть. Количество подписей нужно установить небольшим, но при условии, что это будут подписи депутатов различных представительных органов. А сбор подписей кого угодно, в том числе и тех, кто подписался в поддержку других кандидатов, лишен логики. Такой сбор подписей не означает действительной поддержки кандидата, ручательства граждан за его порядочность. Это формальная процедура, требующая бессмысленных затрат. К тому же позволяющая манипулировать регистрацией кандидатов.
В президентском законопроекте предусмотрено, что на выборах Президента России кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тысяч подписей избирателей, а политическая партия в поддержку выдвинутого ею кандидата - не менее 100 тысяч подписей (раньше надо было собрать миллион). При этом парламентские партии, как и прежде, вовсе не обязаны собирать подписи в поддержку своих кандидатов. Тем самым нарушается принцип равенства избирательных прав граждан. Тот довод, что парламентские партии уже получили поддержку избирателей на предыдущих выборах, является несостоятельным. Потому что это доверие было оказано им в другое время - в прошлом, и, кроме того, - по другому поводу. По праву все граждане, обладающие пассивным избирательным правом, должны иметь равные условия для регистрации. Иначе закон будет неправовым.
Хотя количество подписей в поддержку кандидата в Президенты России и уменьшается, оно остается очень большим и, пожалуй, не имеет аналогов в мире. Например, в поддержку кандидата в Президенты Франции необходимо собрать всего 500 подписей, но не рядовых граждан, а занимающих ответственные представительные должности.
Выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствующем законопроекте вначале предусмотрено, что «порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» должен устанавливать законодательный орган субъекта Федерации (пп. «б» п. 1 ст. 1), а затем сказано, что это самое лицо «избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации ... на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права» (абз. второй пп. «б» п. 3 ст. 1). Таким образом, законодательные органы субъектов России лишены возможности проявить творческую самостоятельность и на основе мирового опыта установить разные способы избрания глав регионов - непосредственно гражданами, парламентами, избранными населением выборщиками, специальными избирательными коллегиями и т.п. А жаль, так как опыт такого творчества мог быть очень полезен. Заметим, что в большинстве стран с устоявшимися демократическими традициями, которые по размерам сопоставимы с субъектами нашей Федерации, главы государств избираются не всенародным голосованием. Видимо, там знают, что избранные представители более компетентны в принятии важных государственных решений, нежели все граждане вместе.
Далее в законопроекте сказано, что кандидаты на должность главы региона выдвигаются политическими партиями и в порядке самовыдвижения. При этом выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом России, порядок проведения которых определяется им же. Однако представляется, что выдвижение политической партией своего кандидата на выборную должность является ее внутренним делом. И только она одна, а не совместно с Президентом России, должна отвечать за морально-деловые качества своего кандидата. Тем более, если партия является по отношению к Президенту оппозиционной. Но превалирующая тенденция сегодняшнего законотворчества такова, что Президента страны включают чуть ли не в каждую процедуру замещения государственных должностей. В такой ситуации хорошо еще, что с Президентом России не обязаны согласовывать свои кандидатуры самовыдвиженцы. Но зато они для участия в выборах, в отличие от партийных кандидатов, обязаны собирать подписи избирателей.
Спорным представляется предусмотренный в законопроекте отзыв главы субъекта Российской Федерации избирателями, к тому же, по факту нарушения закона, установленному судом. Можно предположить, что решение избирателей будет эмоциональным. Более того, оно может оказаться в противоречии с решением суда. Для отрешения от должности
главы субъекта Российской Федерации следовало бы установить цивилизованный порядок импичмента, в котором могли бы участвовать и Президент России, и законодательный орган субъекта Федерации, и соответствующий суд.
Выборы депутатов Государственной Думы. Эту инициативу можно назвать самой консервативной из всех внесенных. Так и не появились одномандатные избирательные округа. Вместо них - какие-то суррогаты (территориальные единицы). Кандидатов в депутаты опять будут определять только политические партии. Беспартийные граждане не позднее трех дней со дня назначения выборов могут лишь попроситься в тот или иной партийный список, но это не означает, что их туда пустят. Избирательные бюллетени, открепительные удостоверения и списки избирателей будут храниться после опубликования результатов выборов «не менее одного года», что можно понимать как «ровно год». Объем законопроекта (более 400 страниц) тоже о чем-то говорит.
В связи с президентскими инициативами нельзя не сказать еще об одной инициативе, касающейся политической системы России, которая была выдвинута Председателем Совета Федерации - о новом порядке формирования Совета Федерации (соответствующий законопроект уже обсуждался на круглом столе в Совете Федерации).
Прежде всего, надо сказать, что без изменения статей 95 и 96 Конституции России нормально избрать Совет Федерации довольно сложно, так как на плохом фундаменте создать хорошее здание невозможно. И новый порядок формирования Совета Федерации потерпит фиаско, как и два предыдущих. Конечно же, порядок избрания парламента должен содержаться в основном законе государства. Но, судя по тому, что формирование Совета Федерации постоянно меняется, мы к этому еще не готовы.
Нужно знать нашу историю 20-летней давности, чтобы понять, почему в Конституции появились лукавые несуразные и несогласованные фразы: - «формирование Совета Федерации» (ч. 2 ст. 96 КРФ);
- «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (ч. 2 ст. 95);
- «Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года» (ч. 7 раздела второго КРФ).
Это проблема технико-юридического качества законопроекта, но она дает понять, что эти конституционные несуразности, как и многие другие, были придуманы в связи с той политической обстановкой, которая была в стране накануне «всенародного голосования» по проекту Конституции. И сегодня от этих несуразностей надо избавляться. Заметим, что большевики избавились от Конституции 1918 г., принятой в условиях гражданской войны, через 18 лет.
Тем не менее, предложение применять при формировании Совета Федерации голосование граждан и их представителей вызывает чувство одобрения. Однако это чувство меняется, когда выясняются более подробные детали предлагаемого формирования Совета Федерации.
В Конституции России 1993 г. предусмотрено, что Совет Федерации должен избираться созывами, а в законопроекте - что члены Совета Федерации от разных субъектов Федерации будут приходить и уходить в разное время. При этом их будут не избирать членами Совета Федерации, а «наделять полномочиям». Слово «наделить» - означает дать что-то при распределении, то есть, когда что-то делят. В других случаях слово «наделить» используется лишь в переносном значении (например, «наделен талантом»). Использование этого неверного термина в законе приводит к комичной ситуации: например, по закону С.К. Шойгу является не Губернатором Московской области, а гражданином, наделенным полномочиями Губернатора Московской области. И если, допустим, полномочия Губернатора прекращаются, то это не значит, что прекращаются полномочия С.К. Шойгу. И возникают вопросы: а кто Губернатор? И есть ли он вообще?
С предлагаемым избранием членов Совета Федерации законодательными органами субъектов России можно согласиться. Целесообразно было бы даже сохранять за избранными в Совет Федерации депутатами законодательных органов субъектов России их депутатские полномочия на период полномочий соответствующих законодательных
органов. Это не повредит работе этих органов, поскольку они заседают всего лишь 4 раза в год, и в то же время позволит не устраивать дополнительные выборы в эти законодательные органы. Не лишним будет сказать и об экономии средств на обеспечение статуса избранных членов Совета Федерации и новых депутатов законодательных органов регионов.
Ошибочным представляется предложение избирать члена Совета Федерации гражданами из трех кандидатов, предложенных главой субъекта Федерации, одновременно с избранием самого главы, а также «замена» выбывшего члена Совета Федерации другим, не избранным кандидатом. Хотя голосование и названо рейтинговым, отношение граждан к неизбранным кандидатам можно расценивать скорее как недоверие, нежели как доверие, но меньшее, чем к «первому» кандидату. Но главная опасность такой замены состоит в том, что двое из трех кандидатов могут участвовать в выборах ради третьего. То есть, даже если этот третий и не получит наибольшее количество голосов избирателей, он все равно получит место в Совете Федерации, потому что двое первых откажутся от этого места или перейдут с него на другую работу, о чем с ними заранее может быть достигнута договоренность. Более того, за период работы одного главы региона членами Совета Федерации могут побывать все кандидаты. И тогда государство будет выплачивать не одну, а три парламентских пенсии. Конечно, такого может и не произойти. Но законодатель в принципе должен исключить возможности для использования закона в корыстных целях.
Что касается замены членов Совета Федерации заместителями глав субъектов Российской Федерации, то это уже не выборы, а назначение.
Если, уж, по Конституции исполнительная власть должна иметь отношение к избранию члена Совета Федерации, то можно было бы установить, что по ее предложению его избирает законодательный орган субъекта России. И главное не в экономии средств на выборы, а в том, что вряд ли хотя бы половина избирателей будет знать морально-деловые качества кандидатов. Депутаты законодательного органа в этом вопросе будут явно компетентнее.
Далее предполагается, что член Совета Федерации должен назначаться на срок полномочий того, кто его назначил. То есть, досрочное
прекращение полномочий назначившего влечет прекращение полномочий назначенного. Досрочно прекратить полномочия «сенатора» может также избравший (назначивший) его орган (по действующему закону о статусе члена Совета Федерации). Это ставит положение члена Совета Федерации в зависимость от многих, иногда даже случайных, обстоятельств.
Это исторический факт, что в окончательный текст проекта Конституции после слов «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации» рукой Б.Н. Ельцина было дописано: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Так «росчерком пера», а затем и по воле законодателя член Совета Федерации превратился из представителя субъекта Российской Федерации в представителя его законодательного органа или исполнительного органа (фактически - его главы).
И все же следует считать, что член Совета Федерации - это представитель субъекта России, а не человек на посылках, скажем, у губернатора. Его положение должно быть прочным и не зависеть от настроения того, кто его рекомендовал или избрал. Его мандат, как мандат любого парламентария в современном мире, должен быть свободным и сохраняться на протяжении установленного законом срока.
Наконец, в законопроекте предусмотрено, что пятилетний ценз проживания для кандидатов в члены Совета Федерации не распространяется на некоторых членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Это нарушает принцип равенства избирательных прав граждан.
Таким образом, инициативы по реформированию политической системы нашего государства необходимы, но они требуют существенной доработки.
□□□□
