CC BY
31
УДК-3-34-349
Соловьева H.В.
К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ СПРАВОЧНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ В МИНИСТЕРСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ
В статье рассмотрены факторы, обуславливающие необходимость правовой информатизации общества, проанализированы возможности существующих ведом,cm,венных справочных правовых систем, определены принципы, и, требования к созданию аналогичной системы в МЧС России.
Ключевые слова: информация, правовая информатизация, ведомственная справочная правовая система, информационные технологии, эффективность справочной правовой системы.
Solov'eva N.V.
ТО A QUESTION ABOUT COMPUTER-ASSISTED LEGAL RESEARCH IN THE RUSSIAN MINISTRY FOR CIVIL DEFENSE, EMERGENCIES AND DISASTER
RELIEF
The article examines factors causing the necessity of legal Informatization of society, the possibilities of the existing departmental reference of legal system,s and the principles and requirements for the establishment of a similar system, in the EMERCOM of Russia.
Key words: information, legal information, departmental reference legal system, information technology, the efficiency of the reference legal system,.
Стремительное качественное обновление общества, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства — эти и многие другие проблемы выдвигают на первый план решение глобальной задачи формирования в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Необходимость решения этих задач предопределила принятие Концепции правовой информатизации России [1] (далее — Концепция), которая была разработана по инициативе Государственно-правового управления Президента Российской Федерации.
В Концепции было определено понятие «правовой информатизации», под которой следует понимать процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, пред-
приятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.
Реализация Концепции правовой информатизации предусматривала создание Общенациональной системы правовой информации, которая должна была автоматизировать доступ к правовой информации. Работа по ее созданию велась еще со времен больших ЭВМ (в 70-х годах) , когда создавались первые проекты информатизации страны в рамках общегосударственной автоматизированной системы.
К сожалению, проекты создания крупных государственных автоматизированных правовых систем оказались незавершенными в силу разных причин, основными из которых являются их громоздкость, зависимость от телекоммуникационных систем, дороговизна и неповоротливость. К примеру, работа над справочной правовой системой (далее — СПС) «Эталон»
Министерства юстиции РФ велась около 10 лет [2], но до сих пор находится в незавершенном состоянии. Основная причина невозможности ее использования во всех государственных органах заключается в недостаточной согласованности со стороны министерств и ведомств в части порядка обмена официальными нормативными документами и регулярной их актуализации.
Следует отметить, что с начала 90-х годов велась аналогичная работа по созданию негосударственных справочных правовых систем, первой из которых СПС «Гарант» (была создана в 1990 году) в компании «ГАРАНТ-СЕРВИС» [3]. Сегодня это высокотехнологическое и наукоемкое производство различных информационных продуктов и широкой сетью представительств в России и за рубежом. В практической и научной деятельности «Гаранта» неразрывно соединены данные юридической науки и информатики. Фирма активно сотрудничает с Государственно-правовым управлением Аппарата Государственной Думы, рядом других федеральных учреждений и организаций. Система «Гарант» формирует подборки основных документов по всем разделам законодательства. В системе представлено банковское, таможенное, жилищное, земельное законодательство, уголовное и административное право, международное право, судебная и арбитражная практика.
В середине 1994 года была создана СПС «Консультант Плюс» [4], которая сегодня занимает ведущее место среди пользователей, особенно в государственном секторе. Сеть этой справочной системы объединяет более 300 региональных информационных центров, производящих поставку справочных правовых систем, сервисное обслуживание и передачу информации пользователям. Информационные правовые ресурсы «Консультант Плюс» являются самыми крупными из всех существующих СПС. Технология «Консультант Плюс» позволяет обновлять информационный банк пользователя без его полной замены, требующей больших материальных и временных затрат. Этим она выгодно отличается от других СПС. В пополнение
включаются только новые документы и изменения уже находящихся в эталонном банке документов.
В середине 90-х годов была создана еще одна СПС — «Кодекс» [5], в которой каждая отрасль права представлена основными документами, множеством инструкций, приложениями и комментариями, подробно разъясняющими тот или иной законодательный акт.
У каждой из перечисленных СПС имеются свои преимущества и недостатки. В целом все они друг друга в чем-то дополняют. Компьютерные фирмы работают в тесном контакте с правотворческими органами, вследствие чего повышается их влияние на эффективность правотворческих решений. Информационными продуктами являются компьютерные технологии, информационные ресурсы и информационные услуги. Формируется мировой рынок информационных технологий. Законы конкуренции и рынка обеспечивают неуклонное повышение качества информационных продуктов.
Существенным недостатком перечисленных выше СПС является отсутствие в них ведомственных правовых актов, приказов, инструкций, форм документов и т.д. Этот факт обусловил разработку ведомственных СПС, что связано с необходимостью доступа к максимально полному информационному массиву, содержащему сведения о документах различной ведомственной принадлежности во всех их взаимосвязях, отражающему эволюцию законотворческого процесса и его актуальное состояние. Кроме того, существенным является получение требуемого нормативного акта в актуальном состоянии в режиме реального времени, возможность получения консультационной и дополнительной информации о связи искомого материала с другими нормативными актами, о порядке действий, об источниках официального опубликования, о правовом анализе документам форме правовых документов и т.п.
Наиболее успешно работа по созданию подобных систем организована в МВД России, в частности, в настоящее время разработаны и
Соловьева Н.В.
приняты на снабжение следующие ведомственные автоматизированные информационные системы (далее — АИС): «АИС «Мониторинг», «СТРАС «Юрист-Регион», ,«АИС «Иск» [5, 6].
«АИС «Мониторинг» является территориально распределенной системой коллективного пользования, она создана в целях повышения эффективности нормотворческой деятельности в системе МВД России. Данная система представляет собой объединенный информационный фонд, сформированный в виде предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики в сфере внутренних дел, аналитических материалов и научных исследований, обращений граждан, содержащих в себе предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы сферы внутренних дел. «АИС «Мониторинг» состоит из федерального и регионального сегментов. Лицами, ответственными за организацию работы по сбору предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики, направляются предложения по совершенствованию законодательства в «Блок предложений» федерального сегмента.
АИС «СТРАС «Юрист-Регион» предназначена для автоматизации информационного обмена правовыми актами, изданными МВД по республикам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации, и доведения их требований до сотрудников территориальных органов МВД России регионального уровня.
С помощью «АИС «Иск» осуществляется учёт и сопровождение судебных актов. Данная система функционирует автономно на федеральном, окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях с организацией межуровневого информационного взаимодействия в рамках единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел. Пользователями «АИС «Иск» являются сотрудники подразделений правового обеспечения органов (подразделений), юрискон-
сульты, федеральные государственные гражданские служащие и работники, на которых возложены обязанности по ведению правовой работы.
Учитывая высокую эффективность перечисленных выше автоматизированных информационных систем, необходимо актуализировать вопрос создания ведомственной СПС в МЧС России. Необходимость разработки такой системы обусловлена большим количеством ведомственных документов, изданных в МЧС России за последние десять лет. Число их продолжает неуклонно расти, при этом далеко не все издающиеся документы, даже открытого характера, публикуются. Те же, что публикуются, могут поступать в печать с большими опозданиями, т.е., по сути, ко многим ведомственным документам не организован широкий доступ. Эту задачу и призваны решать справочные правовые системы, распространяя полную и оперативную правовую информацию, в том числе ту, которая еще не появилась в печати. Большое количество издающихся в МЧС России документов отражается и на требованиях к технологии СИС, которая должна справляться с хранением и обработкой любого объема информации, предоставляя при этом эффективные средства поиска нужных документов.
Однако вовремя найти нужный документ — этого еще недостаточно. Довольно часто вновь вышедший документ, вводя новые правила, фактически изменяет или отменяет то, что действовало ранее, но в нем самом никаких упоминаний об этом не содержится. Некоторые документы содержат формулировки, допускающие неоднозначную трактовку, или требования применять его «в соответствии» и «в части, не противоречащей действующему законодательству».
Таким образом, для решения какой-то конкретной проблемы обычно требуется еще установить все взаимосвязи найденного документа с другими, регулирующими данную сферу. Часто пользователю приходится тратить много времени, чтобы самостоятельно разобраться во всех
сложных вопросах юридического обеспечения деятельности МЧС России. Поэтому в основе разработки технологий создания СПС должна лежать юридическая обработка включаемых в систему документов и предоставление по ним многочисленной дополнительной информации: юридические комментарии, ссылки на другие документы, справки об источниках опубликования, времени вступления документа в силу и т п
Анализ разработанных и эффективно функционирующих в министерствах и ведомствах справочных правовых систем позволил определить и систематизировать критерии поиска документов, перечень требований, предъявляемых к этим системам, принципы их разработки, которые целесообразно учесть при создании аналогичной СПС в МЧС России.
В качестве критериев поиска документов могут быть выбраны:
— название документа;
— текст документа;
— дата принятия;
— номер документа;
— статус (действует, утратил силу, не вступил в силу);
— принявший орган и прочие.
Информация, включаемая в ведомственную СПС, должна быть структурирована по разделам. Например, в настоящее время в СПС «Консультант Плюс» существуют следующие разделы:
— законодательство;
— судебная практика;
— финансовые консультации;
— комментарии законодательства;
— формы документов и др.
Название раздела отражает характер информации, которая в нем содержится. Каждый раздел, в свою очередь, состоит из информационных банков, которые являются подмножествами раздела. Такое структурирование данных упрощает поиск информации в системе за счет исключения из поиска разделов и информационных банков, содержащих информацию, заведомо не удовлетворяющую условиям поиска. Деление массива информации на информационные банки преследует еще одну цель — такое деление позволяет реализовать модульный принцип построения технических систем. Это дает возможность конечному пользователю системы включить в свой набор именно те информационные банки, которые ему необходимы, тем самым сэкономить время при поиске и избежать излишних материальных затрат на приобретение и сопровождение ненужных пользователю банков.
Реализация выявленных принципов разработки ведомственной СПС и учет требований к ее проектированию позволят обеспечить:
— возможность использования фрагментов правовых актов для составления собственных служебных документов;
— эффективную обработку правовой информации;
— удобный поиск требуемых документов;
— возможность обращения при работе к большому объему документов и аналитических материалов;
— составление подборок документов по интересующей теме или за определенный период;
— экономию ресурсов по систематизации и анализу информации.
Создание СПС МЧС России позволит решить следующие задачи:
— сформировать единое информационно-правовое пространство в системе МЧС России;
Соловьева H.B.
создать единый информационно-правовой ресурс в виде интегрировано-распределенной базы данных (базы знаний), в том числе с использованием правового режима, устанавливающего порядок документирования информации, право собственности на нее, категорию информации по уровню доступа к ней и порядок правовой защиты информации;
переработать массив ведомственных правовых актов с точки зрения реалий федерального законодательства;
устранить неоправданное дублирование правовых норм, выявить и ликвидировать правовые пробелы;
проводить правотворческую работу, направленную на выявление правовых пробелов и их урегулирование в установленной сфере деятельности МЧС России;
обеспечить правовой поддержкой принятие решений руководством МЧС России и представления должностным лицам любого уровня необходимой информации;
существенно сократить сроки разработки, согласования и принятия правовых актов;
модернизировать существующие автоматизированные системы управления на базе современных информационных технологий.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. №966 «О Концепции правовой информатизации в России» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №27, ст. 2521.
2. Арутюнова Л.Б., Морозов A.A. Формирование единого пространства юридически значимого электронного взаимодействия // Правовая информатика. — М. :ФБУ НЦПИ. — 2012.
3. Бачило И.Л. Информационное право: учебник для вузов / И.Л. Бачило. — М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2011.
Шеломенцев В.П. Правовой статус и экологический режим Арктики, [текст]: статья//Аграрное и земельное право, — 2015. №3(123) - С. 94-98.
Горбунова С. С., Морозов А. В., Филатова Л.В. Теоретические и практические вопросы использования информационных технологий при проведении мониторинга нормативных правовых актов. // Вестник РПА Минюста России. — 2012. — №1.
Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Автоматизированная информационная система как источник права // «Информационное право», 2008, №2.
Рецензент: доктор военных наук, профессор Мазаник А.И.
