CC BY
151
К вопросу о создании Министерства внутренних дел
Российской империи
В. В. ЖИЛЯКОВ,
слушатель 4 факультета, начальник ремонтно-эксплуатационного отдела Управление тылового обеспечения (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
To the Question About Creation the Interior Ministry the Russian
Empire
V. V. ZHILYAKOV,
Student of the 4th Faculty,
Head of the Repair Exploitation Department of the Rear Support Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
В статье рассматриваются предпосылки создания Министерства внутренних дел Российской империи, исследуется развитие и особенности формирования Министерства внутренних дел в первой половине 19 в., его организационно-штатная структура.
Министерство внутренних дел Российской империи, история органов внутренних дел, предпосылки развития.
УДК 351.741:94(47)
The article discusses the prerequisites about creation of the Interior Ministry of the Russian Empire, explores development and formation characteristics of the Interior Ministry on the first half of the 19th century, its organizational staff structure.
Interior Ministry of the Russian Empire, history of the law enforcement bodies, development background.
В 2018 г. исполняется 300 лет с момента издания указа Петра Великого, положившего начало созданию впервые в России регулярной полиции.
Знакомство с историческим наследием прошлого, нашедшее отражение в ряде документальных источников, позволяет с позиции наших дней осознать исключительно важное место Министерства внутренних дел Российской империи в системе государственной власти и управления.
В статье будет предпринята попытка рассмотреть основные предпосылки создания Министерства внутренних дел Российской империи и проанализировать организационно-штатную структуру данного ведомства в первой половине XIX в.
В настоящее время происходит перманентное реформирование системы МВД России. Одни структурные подразделения создаются, другие
упраздняются, происходят изменения штатных расписаний как подразделений центрального аппарата, так и территориальных органов внутренних дел. Все эти мероприятия направлены на оптимизацию организационной структуры министерства в целях повышения эффективности управления и, как следствие, более качественного выполнения своих основных задач.
В этой связи имеет смысл обратиться к опыту создания и реформирования Министерства внутренних дел Российской империи.
Одним из первых исследований истории Министерства внутренних дел является работа Н. В. Варадинова «История Министерства внутренних дел». В нем описываются создание и деятельность министерства в первой половине XIX в. Однако, при всей своей ценности данная работа имеет лишь описательный характер изложенного материала и недостаточный правовой анализ законодательной базы.
Труд, подготовленный С. А. Адриановым — «Министерство внутренних дел 1802—1902 гг.», также имеет схожие недостатки с работой Н. В. Варадинова. В основе периодизации деятельности министерства так же, как и у многих других исследователей, лежит хронология смены императоров, а не изменение структуры и функций самого ведомства.
Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг. начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию Н. П. Ерошкина, посвященную политическим институтам самодержавной России. Дав общую характеристику государственного строя России в первой половине XIX в., автор затем останавливается на анализе высших государственных учреждений этого периода, таких как Непременный совет, Негласный комитет, Государственный совет, Комитет министров, Святейший Синод и Собственная его императорского величества канцелярия. Что же касается центральных государственных учреждений — министерств, то рассмотрев общие начала и правовую основу их организации в целом, автор лишь несколько строк уделяет структуре Министерства внутренних дел в исследуемый период.
Начиная с 60-х годов XX в. в Высшей школе МВД СССР начала формироваться научная школа истории органов внутренних дел под руководством Р. С. Мулукаева. В рамках данной научной школы впервые в отечественной историко-пра-вовой науке стали разрабатываться вопросы места и роли Министерства внутренних дел в государственном механизме Российской империи, его организационной структуры и функций.
Значительный вклад в изучение деятельности Министерства внутренних дел внесла монография А. В. Борисова, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева «Полиция Российской империи». В ней на основе обобщения значительного объема архивного материала рассмотрена структура и основные направления деятельности российской полиции в XVIII — начале XX вв., а также роль Министерства внутренних дел как органа центрального отраслевого управления.
Как совершенно справедливо отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин на встрече с участниками первого Общероссийского исторического собрания: «Из событий минувших дней нужно извлекать уроки для решения современных задач, для того чтобы посмотреть немного вперед: на ближайшую, среднесрочную, отдаленную перспективу» [5].
Исследование организационно-правовых основ создания Министерства внутренних дел
Российской империи позволит учесть опыт прошлого и с определенной долей коррекции избежать совершения многих ошибок при очередном реформировании системы в наше время [1].
В настоящее время одними из актуальнейших проблем общественной жизни являются вопросы укрепления российской государственности, налаживание механизма государственного управления, местного самоуправления, организации правоохранительной деятельности.
Во многом схожая ситуация складывалась в Российской Империи в начале XIX в. Это был довольно сложный и насыщенный противоречиями период отечественной истории. А. С. Пресняков характеризует государство в этот период так: «Россия на распутье — между самодержавно-крепостническим строем русской государственности и русских общественных отношений и поисками новых форм социально-политической организации страны, соответственно назревшим и ощутимым потребностям развития ее материальных и культурных сил» [10].
К началу XIX в. Россия имела достаточно сложный механизм государственного управления, не отвечающий требованиям времени. Одним из основных факторов, обусловливающих необходимость совершенствования механизма государственного управления, являлась обширная территория страны, включающую значительные пространства Восточной Европы и Северной Азии (Сибирь, Дальний Восток). В течение первой половины XIX в. территория страны была существенно увеличена (с 16 до 18 млн км ) за счет присоединения Финляндии, Царства Польского, Бессарабии, Кавказа, Закавказья, Казахстана, Приамурья и Приморья, на которой проживали около 43 млн чел. [7].
Также к началу XIX в. были обострены противоречия феодально-крепостнической системы, которые фактически можно было охарактеризовать как общий кризис феодализма, охватывающий практически все стороны жизни общества. Крайне низкий уровень производительности труда в сельском хозяйстве, а также трудности развития капиталистических отношений в промышленности были обусловлены сохранившимся в государстве крепостным правом [3].
Кризисные явления в экономике отражались и в социально-политической сфере. Этот период характеризовался ростом социальной напряженности, обострением классовых противоречий. В таких условиях правительство вынуждено было идти на определенные изменения в государственном управлении.
Реформы рассматриваемого периода, в том числе и министерские, происходили среди пре-
ний и споров. Александр I, на время правления которого (1801—1825 гг.) пришлись существенные преобразования органов государственного управления, в том числе и министерская реформа, активно выражал желание реформировать «безобразные издания нашего управления», а также уничтожить «деспотизм нашего правления» и установить в России формы «истинной (конституционной) монархии» [6].
Так, 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. Согласно Манифесту учреждалось только одно министерство с 8 отделениями: военных, сухопутных, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. При этом лица, которые возглавляли эти отделения, именовались министрами. Сами эти отделения уже в 1802 г. во всех официальных бумагах именовались министерствами [4].
Статус министра внутренних дел был определен в IV статье Манифеста. Основной его задачей являлась забота о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи.
На Министерство внутренних дел возлагались задачи по организации и поддержанию общественного порядка. Помимо этого также закреплялись задачи по управлению государственной промышленностью (кроме горной), строительством, сельским, городским хозяйством, продовольственной, врачебной, пожарной частями и др. В ведении Министерства внутренних дел находились весьма важные и разнообразные стороны государственной деятельности.
В соответствии с требованиями Манифеста 7 января 1803 г. при министерстве образовался Департамент внутренних дел.
Департамент подразделялся на 4 экспедиции, которые заведовали:
I — делами народного продовольствия и соляной части;
II — делами благочиния;
III — государственным хозяйством и мануфактурами;
IV — делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения.
При департаменте учреждалось Общество дворян, на которое возлагалось составление истории каждой части управления, систематизация сведений о каждой губернии, производство следствия на местах, практическая помощь экспедициям, исполнение особых поручений министра и др. В министерстве также были составлены правила делопроизводства и положения о должностях различных чинов Департамента.
Руководство полицией было сосредоточено во II экспедиции, которая состояла из двух отделений (столов). Первому отделению подчинялась сельская полиция, второму — городская [3].
Первое отделение занималось сбором сведений о различных происшествиях, предотвращением «ложных слухов» и ересей. Главной же задачей, было предупреждение неповиновения крестьян законной власти.
Второе же отделение осуществляло контроль за соблюдением «Устава благочиния...», а также за состоянием городских полицейских и пожарных команд.
Главным отличием новых органов центрального управления (министерств), заменивших прежние коллегии, было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры, в свою очередь, были ответственны перед Сенатом. Такие политические изменения явились первоначальным шагом в реформе 1802 г., но окончательно коллегиальный строй Манифест не уничтожал.
По мнению первого министра внутренних дел графа В. П. Кочубея, сохранившийся коллегиальный порядок являлся главным тормозом к успешному ведению дел министерства. Руководитель Департамента внутренних дел М. М. Сперанский также считал, что основным недостатком учрежденных в 1802 г. министерств было смешивание дел и власти между Сенатом и данными министерствами, в отсутствии преград в самопроизвольных действиях министра и в неопределенности власти его и недостатке ответственности [6].
В связи с этим, В. П. Кочубей 18 июля 1803 г. обратился с докладом к императору, в котором указывал на то, что причинами неудовлетворительности дел в министерстве является сохранение коллегиального порядка, от которого исходила медлительность в управленческих делах, слабая ответственность и исполнительность. Он предложил отказаться от коллегиальной системы. Основным вопросом, требующим разрешения, он считал существенное расширение полномочий министра в управлении. Александр I данные предложения одобрил.
Переход от старой системы управления к новой закончился к 1807 г. Во главе Министерства внутренних дел стояли министр и его товарищ, при министерстве состояло Общество дворян и 5 секретарей, Департамент внутренних дел, состоящий из трех экспедиций и Медицинского совета. При министерстве находилось Главное правление почт, которым министр заведовал отдельно на правах главноуправляющего и для которого имел особую канцелярию.
24 ноября 1807 г. В. П. Кочубея на посту министра внутренних дел сменил князь А. Б. Куракин, а совсем незадолго до этого, 19 октября, М. М. Сперанский был переведен на более высокий пост.
А. Б. Куракин обратил внимание на быстрый рост делопроизводства в Департаменте, из-за чего стала ощущаться нехватка служащих в экспедициях. Так, в 1807 г. количество входящих бумаг по Департаменту составляло около 25 тыс., а исходящих около 16 тыс. Из них около половины приходилось на дела II экспедиции. В этой связи в 1808 г. была произведена реорганизация II и III экспедиций.
На следующем этапе министерской реформы 1810—1811 гг. основными правовыми актами стали манифесты: 1) от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих» 2) от 17 августа 1810 г. «Высочайше утвержденного разделения государственных дел по министерствам» 3) от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» [8].
С января 1811 г. по июль 1819 г. Министерство внутренних дел возглавлял О. П. Козодав-лев. Именно при нем были проведены реформы М. М. Сперанского, которые значительно отразились на министерстве, изменив круг его ведения. Необходимость реформы М. М. Сперанский обосновывал несовершенством учрежденных в 1802 г. министерств, в частности отсутствием четкой внутренней организации министерств, слабой исполнительской дисциплиной и прочее [8].
Реформы М. М. Сперанского начались с того, что 25 июля 1810 г. было обнародовано новое распределение государственных дел между министерствами. Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих» включал в себя два отделения. Первое отделение освещало разделение государственных дел, а второе — предметы ведения каждого министерства и Главного управления [9]. Основные положения данного манифеста легли в основу Манифеста от 25 июня 1811 г.
Так, из Министерства внутренних дел было выделено Министерство полиции. Задачами Министерства внутренних дел было попечение о земледелии и промышленности, а задачами Министерства полиции — государственное благоустройство и медицинская часть.
Реформы М. М. Сперанского способствовали более четкому распределению дел по ведомствам, укрепляли внутреннюю организацию
министерств. Объединение министерской деятельности происходило за счет развития Комитета министров, над которым органом верховного надзора оставался по-прежнему Сенат. Кроме того, определенные изменения в положение министров внесло учреждение Государственного Совета 1 января 1810 г. В частности, министры наделялись правом законодательной инициативы.
Структура Министерства полиции отличалась от структуры Министерства внутренних дел. Кроме канцелярии и Совета министров, учрежденных на общем собрании, она состояла из трех департаментов, Медицинского совета и Особой канцелярии министра. Также была увеличена штатная численность: в трех департаментах служили 88 чиновников.
I Департамент ведал полицией хозяйственной и подразделялся на 2 отделения: первое контролировало продовольственные дела, а второе руководило приказом общественного призрения.
II Департамент руководил полицией исполнительной (самый большой департамент) и имел 3 отделения: первое ведало личным составом полиции и рассматривало губернские отчеты; второе вело судные и уголовные дела по предметам полиции; третье занималось отправлением земских повинностей, сношением по ним с воинскими частями.
III Департамент — Медицинский — имел 3 отделения: в первом производились дела по устройству медицинского управления; второе управляло казенными аптеками и вело заготовление врачебных средств; третье производило учет денежных средств и ревизию материалов по министерству [2].
Медицинский Совет заботился о снабжении всех ведомств врачебными предметами, осуществлял заключения по делам судебной медицины, распространял в народе лучшие способы борьбы с болезнями и пр.
Еще одним структурным подразделением стала Особая канцелярия министра полиции, которая состояла из 13 человек и ведала иностранцами, въезжающими в Россию, загранпаспортами для русских подданных, наблюдала за точным соблюдением цензурных распоряжений.
Реформирование министерств было произведено двумя актами с интервалом около года: Манифестом от 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и «Общим учреждением министерств» 25 июня 1811 г. Из прежних министерств упразднялось Министерство коммерции, функции которого были разделены между Министерством финан-
сов и Министерством внутренних дел (последнему подчинялась теперь внутренняя торговля). Все вопросы обеспечения внутренней безопасности из Министерства внутренних дел были переданы во вновь образованное Министерство полиции. В ведение Министерства финансов из Министерства внутренних дел передавалась соляная часть и дела по казенным землям и винным откупам. Кроме этого, из Министерства внутренних дел в Министерство просвещения были переданы Медицинский совет и Медико-хирургическая академия. Также учреждено было несколько особых ведомств под названием главных управлений, по статусу равных министерствам: Главное управление ревизии государственных счетов, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, Главное управление путей сообщения. В «Общем учреждении министерств» определялся состав и порядок делопроизводства в министерствах, пределы власти и ответственность министров, а также другие подробности министерского управления [11].
4 ноября 1819 г. Министерство полиции вновь присоединяется к Министерству внутренних дел, которое возглавлял В. П. Кочубей. По официальным оценкам, практика функционирования Министерства полиции показала, что его учреждение не дало положительных результатов. Министерству полиции предоставлялось право контролировать местные управленческие структуры других министерств, что ставило его как бы вне и над местными учреждениями, что усложняло и запутывало взаимодействие местных органов власти. Критика Министерства полиции усилилась и в связи с ревизией реформ М. М. Сперанского в период его опалы.
После присоединения Министерства полиции к Министерству внутренних дел оно стало иметь более сложную структуру: Канцелярия министра; Департамент государственного хозяйства и публичных зданий (при нем строительный комитет и чертежная); Департамент хозяйственной полиции; Департамент исполнительной полиции; Медицинский Департамент. В составе Министерства внутренних дел действовали Медицинский Совет, Особая канцелярия Министерства, Цензурный комитет, Совет министра.
В ходе проведения этой реформы из Министерства внутренних дел в Министерство финансов был передан Департамент мануфактур и внутренней торговли, а Почтовый департамент был отделен от министерства внутренних дел и оставлен под руководством министра духовных дел и народного просвещения кня-
зя А. Н. Голицына, который слал именоваться также и Главноначальствующим над Почтовым департаментом. Кроме того, 19 марта 1820 г. в компетенцию Хозяйственного департамента из Министерства финансов были переданы дела о ярмарках [11].
К концу 20-х гг. XIX в. структура Министерства внутренних дел включала в себя 4 департамента (Государственного хозяйства и публичных зданий, Полиции исполнительной, Медицинского и Хозяйственного) и канцелярию министерства. Последняя состояла из 4 экспедиций.
В 30-40-х гг. в Министерстве внутренних дел был проведен ряд организационных мероприятий, направленных на усиление полицей-ско-карательной функции за счет сокращения хозяйственной деятельности. Так, в 1832 г. была проведена реформа, в результате которой в состав Министерства внутренних дел вошло выделенное из Министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Еще 24 августа 1827 г. был утвержден его штат. Оно состояло из 3 отделений: 1-е занималось делами католиков, униатов и армяно-григориан, 2-е — протестантов, 3-е — представителей др. религий. В 1828 г. главноуправляющим был назначен граф Д. Н. Блудов, а когда в 1832 г. он был назначен министром внутренних дел, Главное управление было преобразовано в Департамент духовных дел иностранных исповеданий и в таком виде включено в структуру Министерства внутренних дел. Его передача в структуру министерства объяснялась тем, что понятие охрана безопасности и общественного порядка включало и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства.
В 1842 г. была учреждена Особая канцелярия при министре внутренних дел. В том же году были учреждены должности вице-директоров во всех департаментах, для замещения директоров во время их отсутствия. Это было обосновано необходимостью выездов руководителей департаментов в командировки для ознакомления с положением дел на местах.
Таким образом, говоря сегодня об историческом опыте деятельности Министерства внутренних дел Российской империи, следует отметить, что период XIX в. обогатил нас новым опытом осуществления внутриполитических и социально-экономических перемен.
Во-первых, исследование организации Министерства внутренних дел в рассматриваемый
период показывает, что в целом его структура окончательно сформировалась к середине 20-х гг. XIX в. Дальнейшие преобразования носили частный характер, и были обусловлены возникновением новых общественных отношений, которые требовали совершенствования органов отраслевого управления.
Во-вторых, учреждение Министерства внутренних дел Российской империи знаменовало возникновение новой отрасли государственного управления. В сферу деятельности Министерства внутренних дел, помимо карательных функций, были включены и некоторые административно-хозяйственные дела: государственная промышленность, строительство и др.
И самое главное, управленческая деятельность Министерства внутренних дел Российской империи была выстроена так, что все губернаторы были обязаны представлять рапорта императору через Министерство внутренних
дел. Все военные, гражданские, полицейские вопросы губернаторы решали с ведома Министерства внутренних дел.
В целом реформационный период начала XIX в. показал, что модель Министерства внутренних дел, обозначенная в Манифесте от 8 сентября 1802 г., в главных чертах оказалась на практике реализованной. И, хотя, после 1819 г. Министерство подвергалось изменениям, именно этот год стал гранью в его истории. Именно им завершился период, когда вырабатывались приемы и организация министерского управления.
Представляется, что в наши дни необходимо продолжать исследовать проблемы истории органов внутренних дел, вводить в научный оборот новые документы, выявлять специфические черты в организации нормативной правовой регламентации Министерства внутренних дел Российской империи.
Список литературы:
1. Аказеев Д. М. Особенности кадровой политики Министерства внутренних дел Российской империи в области социальной защиты и стимулирования служебной деятельности полицейских чиновников во второй половине XIX века // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
2. Андрианов С. А. Министерство внутренних дел: Исторический очерк (1802—1901). СПб., 1902.
3. Борисов А. В., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Российская империя. История полиции. М.: РИПОЛ классик, Де-Либри, 2014.
4. Варадинов Н. История Министерства внутренних дел. Ч. 1. СПб., 1858.
5. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на встрече с участниками первого Общероссийского исторического
собрания. URL: https://rg.ru/2016/06/22/ vladimir-putin-pogovoril-ob-istorii-s-ucheny-mi.html.
6. Довнар-Запольский М. В. Зарождение министерств в России. М. 1912.
7. История России XIX — начала XX века. М.: Зерцало,1998.
8. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996.
9. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб., 1830. Т. XXXI. № 24307; № 24326;№ 24686.
10. Пресняков А. Е. Российские самодержцы. М.: Книга, 1990.
11. Яковлев К. Л. Государственно-правовой статус Министерства внутренних дел Российской Империи в дореформенный период (1802— 1861 гг.): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016.
