CC BY
349
8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. «Управление Государственных дел подразделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего Мы назначаем, ныне, или впредь назначить заблагоразсудим» [1, с. 244].
Согласно Манифесту в состав министерства вошли следующие восемь отделений: Иностранных Дел, Военное, Морское, Внутренних Дел, Финансов, Юстиции, Коммерции и Народного Просвещения. «Мы за благо рассудили, - говорилось в Манифесте, - разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему». Высочайший манифест возлагал «лестную надежду», что «оно (министерство) способствовать нам будет к утверждению народного спокойствия ... к сохранению и возвышению общего всех благосостояния и к воздаянию каждого должного от лица правосудия. словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство» [1, с. 243].
Министерства находились под непосредственным управлением одного из министров. «Министрам внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения, по обширности вверенных им частей, положено было придать помощников, в звании товарищей министров. Три первые коллегии были оставлены на прежних их основаниях и подчинены министрам: 1) Военных Сухопутных сил; 2) Военных Морских сил; 3) Иностранных дел. Все министры были членами Государственного Совета и присутствовали в Сенате» [2, с. 72].
Как мы видим, отделения сразу после их учреждения стали официально именоваться министерствами, во главе которых стоял особый министр.
Только император мог назначить и уволить министра и только перед ним они несли единоличную ответственность. Ежегодно каждый министр обязан был представлять через Сенат императору письменные отчеты о результатах своей деятельности, за исключением дел, носящих тайный характер.
На должности первых министров были назначены: министром военных и сухопутных сил - С. К. Вязмитинов, министром морских сил - адмирал Н. С. Мордвинов, министром юстиции - генерал-прокурор Г. Р. Державин, министром коммерции - граф Н. П. Румянцев, министром иностранных дел - граф А. Р. Воронцов, министром финансов - граф А. И. Васильев, министром народного просвещения - граф П. В. Завадовский [4, с. 33].
Руководство над Министерством внутренних дел было поручено графу В. П. Кочубею. Он внес решающий вклад в его образование и привлекал к его участию наиболее знатных личностей, каковым в первую очередь являлся М. М. Сперанский, который занимался детальной разработкой проектов. Первоначально М. М. Сперанский занимал пост директора департамента, а после уничтожения коллегий был назначен начальником II Экспедиции. Товарищем министра был назначен - граф П. А. Строганов. Оба они являлись членами так называемого неофициального комитета, состоящего при императоре и представляющего собой круг наиболее доверительных и близких друзей императора.
Должность министра внутренних дел обязывала его заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи [1, с. 244].
В течение нескольких лет В. П. Кочубей выполнил преобразования, намеченные в неофициальном комитете, детальной разработкой проектов занялся М. М. Сперанский.
Главным отличием новых органов центрального управления, заменивших прежние коллегии, было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры в свою очередь были ответственны перед Сенатом.
Таким образом, устанавливалась вертикальная система государственного управления. Такие политические изменения явились первоначальным шагом в реформе 1802 г., но окончательно коллегиальный строй Манифест не уничтожал.
Как отмечают многие исследователи, граф В. П. Кочубей высказывался о том, что сохранившийся коллегиальный порядок являлся главным тормозом к успешному ведению дел Министерства. М. М. Сперанский также не раз отмечал необходимость проведения новой реформы, которая была осуществлена в 1810-1811 гг.
Многие критики высказывались, что реформа 1802 г. оказалась поспешной и незавершенной: созданные в ходе ее органы не имели ясно определенных границ полномочий и четкого внутреннего устройства. Русский историк права А. Д. Градовский так оценил министерскую реформу: «Вообще первое учреждение министерств носит на себе характер поспешной работы, торопливого желания доставить своим идеям торжество в принципах, хотя в самой несовершенной форме с тем, чтобы впоследствии дать ей более совершенную организацию. Оно было временным перемирием новых французско-канцелярских подарков с прежними Петровскими учреждениями, - перемирием, после которого должно быть последовать окончательное падение этих последних» [4, с. 46-47].
К числу современников того периода можно отнести Д. П. Рунича, И. И. Дмитриева, А. П. Сумарокова, Ф. Ф. Вигеля и др. Некоторые из них не признавали пользу перехода к новым формам правления, другие видели вовсе невозможность такого перехода.
Ф. Ф. Вигель в своих записках охарактеризовал министерства достаточно сурово: «...простой рассудок в самодержавном государстве указывает на необходимость коллегиального управления. Там, где верховная неограниченная власть находится в одних руках, и глас народа через представителей его не может до нее доходить, власть главных правительственных лиц должна быть умеряема совещательными сословиями, составленными из мужей, более или менее опытных. Если суждения их, споры, даже несогласия некоторых замедлят ход дела, зато перед государем они одни только обнажают истину, выказывают ему способных людей для каждого места и таким образом облегчают ему выборы. Может быть, когда-нибудь, случится, что государь вверится небрежным министрам, которые вверятся ленивым директорам, которые вверятся неблагоразумным и неопытным начальникам отделений, а они вверятся умным и деятельным, не всегда благонамеренным и добросовестным столоначальникам, тогда последние без общей цели и связи будут одни управлять делами государства» [4, с. 48-59].
Д. П. Рунич высказывал подобную точку зрения. По его мнению, при неограниченной монархии не может существовать общественное право, которое основывается на общих принципах свободы, а существует лишь «обычное право», но оно «не есть политическое». В связи с этим, по его мнению, естественной формой правления является только коллегиальная форма [4, с. 50].
По мнению знаменитого историка Н. М. Карамзина, «всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надобно прибегать только в необходимости; ибо одно время дает надлежащую твердость уставам; ибо мы более уважаем то, что давно уважаем и все делаем лучше по привычке» [4, с. 52]. Н. М. Карамзин отмечал, что новые министры в отличие от коллегий являлись «маловажными чиновниками», чья компетенция очень обширна, особенно министра внутренних дел. При этом нельзя забывать, что любые преобразования воспринимались им как незрелые.
Как известно, министерства возглавили лица «старого закала», которые не совсем симпатизировали государю, кроме министра внутренних дел - графа В. П. Кочубея, который занял промежуточное положение между «старыми» и «молодыми» советниками императора. П. В. Завадовский по отношению состава министерств высказывал свою точку зрения и прозвал его «стихией противоборствующей» [4, с. 23].
Доказательством служит тот факт, что буквально через несколько месяцев свой пост покинул министр морских сил граф Н. С. Мордвинов, оказавшийся недовольным положением дел, ссылаясь на нарушение Манифеста 8 сентября.
В. П. Кочубей также по отношению первых министерств говорил, что они состояли «из людей, не только не сходных между собой в правилах, но и не входящих даже в те главные виды, кои при учреждении министерства были предполагаемы». В. П. Кочубей мечтал о единомыслии среди министров, которое, по его мнению, должно выражаться в том, чтобы «люди, соединенные одною целью в их должности, соединены были в общих их правилах и чтобы все виды их с точностью соответствовали видам Вашего Величества». Если нельзя достигнуть выбора людей единомысленных,
то лучше, заявлял В. П. Кочубей, обратиться к старому режиму, - «в Сенат», чем оставаться при настоящей неопределенности и нетвердом ходе правительственных дел [4, с. 56-57].
По мнению М. М. Сперанского, «главным недостатком учреждений 1802 г. было смешивание дел и власти между Сенатом и министерствами, в отсутствии преград в самопроизвольных действиях министра и, наконец, в неопределенности власти его и недостатке ответственности» [4, с. 57].
Все эти обстоятельства подталкивали к необходимости проведения новой реформы. М. М. Сперанский объяснял такую необходимость в преобразованиях следующими обстоятельствами:
- недостаток единства в действиях некоторых министров;
- недостаток действительной ответственности министров;
- отсутствие твердой внутренней организации министерств;
- недостаток точности в распределении дел, основанном на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления.
Следует также отметить, что некоторые современники боялись новых учреждений, т. к. видели в них возможность наступления переворота, другие, поняв, что переворота не ожидается, видели только произвол в проявлениях деятельности министерств.
Исходя из вышеизложенного, напрашивается вывод о том, что реформа 1802 г. была поспешной, незавершенной и имела много недостатков.
Одним из основных недостатков был тот факт, что имело место сочетание старой коллегиальной системы управления и новой единоличной министерской системы в области государственного управления, а это противоречило основному принципу единоначалия министерского правления.
Как отмечал В. В. Ивановский, «конечною целью нового порядка вещей было, понятно, уничтожение коллегий, замена коллегиального начала министерским; следовательно, министерства должны были стать на место коллегий; но если последние не упразднены, то, очевидно, что министерства стали не на свое место» [5, с. 190].
По поводу сохранения коллегиальной системы современный исследователь отмечал: «Вопрос о замене сложившейся еще при Петре I министерской коллегиальной системы, появившейся в ряде европейских государств уже ХУ1-ХУН веках, являлся частью задуманной членами Негласного комитета широкой реформы государственного управления, нацеленной на то, чтобы осовременить российские порядки, приблизив их к европейским, но сохранив при этом преемственность развития российской государственности. Едва ли не основной смысл реформы состоял в утверждении принципа единоначалия и повышения личной ответственности руководителей министерств за реализацию вопросов внутренней и внешней политики» [6, с. 377-387].
В качестве следующего недостатка следует отметить нечеткость установления компетенции министерств, особенно по отношению к министерствам внутренних дел, юстиции и финансов. Так, министр юстиции одновременно занимал должность генерал-прокурора. На министерство внутренних дел возлагалось решение круга вопросов, касавшихся различных сторон общественной, политической, экономической и духовной жизни страны. Помимо этого, министерство осуществляло руководство полицией, принятие необходимых мер по ее реорганизации. Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 г. в состав министерств вошло и министерство коммерции, целесообразность введения которого большинство соратников императора не видели.
Далее также следует отметить, что манифест не определил четкие правила взаимоотношений между министрами и вышестоящими органами - Кабинетом Министров и Сенатом. Вместо этого, помимо министерств, определил положение двух других учреждений государственного управления. Речь идет о ведомстве Государственного казначея и Экспедиции.
Однако с уверенностью мы можем отметить, что реформа имела и положительные стороны. Нельзя забывать, что Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. Как отмечал М. М. Сперанский, «нет сомнения, что учреждением министерств в 1802 году положено весьма важное начало устройству государственного правления. Следовательно, должно не только сохранить его, но по возможности усовершить и усилить, а для сего нужно рассмотреть настоящие его недостатки» [7, с. 12]. М. М. Сперанский стал вдохновителем новой реформы.
Все отрасли управления, которые подчинялись министерству внутренних дел, находились в запущенном состоянии, поэтому реформа 1802 г. была своевременной. Речь идет о таких отраслях права, как: продовольствие; сельскохозяйственная промышленность; медицина; строительство; военное дело; дела сословные; устройство городского хозяйства. Благодаря реформе 1802 г. правительство предоставляло средства для достижения целей деятельности министерства, какие только были в распоряжении правительства и самого государства.
Таким образом, министерская реформа 1802 г. способствовала становлению единообразной структуры министерства внутренних дел, а для построения единого центрального органа управления, наделенного значительным объемом полномочий, требовалось время.
Литература
1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб., 1830. Т. XXVII. № 20406.
2. Богданович М. И. История царствования Александра I и России в его время. СПб., 1869. Т. 1.
3. Галактионов И. А. Император Александр I и его царствование. СПб., 1877.
4. Довнар-Запольский М. В. Зарождение министерств в России. М., 1912.
5. Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. 1.
6. Стегний П. В. Связь времен // Международная жизнь. 2002. № 9-10.
7. Сперанский М. М. Введение к Уложению государственных законов (план всеобщего государственного преобразования): руководство к познанию законов. СПб., 2002.
