CC BY
143
К вопросу о совершенствовании теоретико-правовых основ планирования в органах внутренних дел Российской Федерации
АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ БОГДАНОВ,
доцент кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) E-mail: alexey-b1980@mail.ru
To the question of improving theoretical and legal basis of planning in the Internal affairs bodies of the Russian Federation
ALEXEY VIKTOROVICH BOGDANOV,
Associate Professor at the Department of Organizing Internal Affairs Bodies Activities of The Center for Command and Staff Exercises,
Candidate of Law
(Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
E-mail: alexey-b1980@mail.ru
УДК 351.74:005
Аннотация. В статье рассматриваются теоретические основы планирования как одного из ключевых этапов управленческой деятельности в органах внутренних дел Российской Федерации, приводится анализ научных подходов к раскрытию содержания планирования как управленческой категории, их сопоставление с легальным толкованием, закрепленным в подзаконных ведомственных нормативных правовых актах. Автором подвергаются научному осмыслению употребляемые в учебной литературе и научных источниках принципы планирования в органах внутренних дел, предлагается их частичный синтез и частичное замещение используемых терминов с учетом смысловой нагрузки. Проводится сравнительный анализ ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации, на предмет установления различий между ними в толковании основных терминов, определении технологии планирования и требований к составлению планов. На основе результатов проведенного сравнительного анализа рассмотренных научных позиций и практики планирования в органах внутренних дел предложен авторский вывод о необходимости дальнейшего совершенство-
Annotation. The article deals with the theoretical foundations of planning as one of the key stages of managerial activity in the internal affairs bodies of the Russian Federation, analyzes the scientific approaches to the disclosure of the content of planning as a managerial category, and compares them with the legal interpretation enshrined in the subordinate departmental regulatory legal acts. The author presents a scientific understanding of the formulations of the principles of planning in the internal affairs bodies used in the educational literature and scientific sources, and suggests their partial synthesis and partial replacement of the terms used, taking into account their semantic load. A comparative analysis of departmental regulatory legal acts regulating the organization of planning in the Internal affairs bodies of the Russian Federation is carried out to determine the differences between them in the interpretation of the main terms, the definition of planning technology and the requirements for drawing up plans. Based on the results of the comparative analysis of the considered scientific positions and the practice of planning in the internal affairs bodies, the author's conclusion is proposed about the need to further improve the organization of planning in the internal affairs bodies, by eliminating the practice of drawing up plans for the main
вания организации планирования в органах внутренних дел путем исключения практики составления планов основных организационных мероприятий (планов работ) структурных подразделений органов внутренних дел по решению руководителей соответствующих органов как препятствующей реализации принципа минимизации планов.
organizational measures (work plans) structural divisions of the Internal affairs bodies by the decision of the heads of the relevant bodies, as hindering the implementation of the principle of minimizing plans.
Ключевые слова и словосочетания: органы внутренних дел; управление; планирование; правовое регулирование; принципы планирования; этап управленческого цикла; план; функции управления; территориальные органы МВД России; управленческое решение; организация планирования.
Keywords and phrases: Internal affairs bodies; management; planning; legal regulation; planning principles; stages of the management cycle; plan; management functions; territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia; management decision; planning organization.
Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности являются ключевыми задачами органов внутренних дел Российской Федерации. На их решение направлена повседневная оперативно-служебная деятельность органов и подразделений системы МВД России, осуществляемая по направлениям, установленным в ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»1. Несмотря на определенные успехи, достигнутые в последние годы в обеспечении безопасности граждан и охране общественного порядка, характеризующиеся снижением преступности, повышением уровня доверия к полиции, ростом уверенности граждан в собственной безопасности2, указанные выше основные направления деятельности полиции по-прежнему требуют дальнейшего постоянного и системного совершенствования, обусловленного трансформацией форм и способов противоправных деяний, а также иными факторами оперативной обстановки. Так, Президентом Российской Федерации В. В. Путиным на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации по итогам оперативно-служебной деятельности за 2020 г. указано на необходимость эффективного использования оперативного, кадрового и технического потенциала органов внутренних дел, в целях повышения уровня безопасности людей, надежной защиты их прав, свобод и собственностиЗ.
1 О полиции [Электронный ресурс]: федер. закон от 7 февраля 2011 г. №3-Ф3. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2 Заседание коллегии МВД России от 3 марта 2021 года. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/catalog/prrsons /310/ events/65090.
3 Там же.
Полагаем, что в основе реализации требований Президента Российской Федерации В. В. Путина лежит управленческая деятельность, направленная на выработку и организацию исполнения управленческих решений, позволяющих оптимально использовать силы и средства полиции для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности [3, с.З].
Рассматривая управленческую деятельность с позиции технологического процесса, ее структуру можно представить в виде двух блоков: первый объединяет этапы управленческого цикла, связанные с принятием управленческих решений, а второй — этапы, обеспечивающие их исполнение.
Планирование предлагается рассмотреть в качестве обязательного этапа управленческого цикла, связанного с выработкой и принятием управленческого решения. Планирование как управленческая категория способствует формированию единства внутри социальной системы, необходимого для достижения общей цели [4, с. 139]. Как справедливо отмечено Э. В. Маркиной, Ю. Н. Сосновской, планирование в органах внутренних дел создает необходимые предпосылки активной, рациональной и ритмичной работы, является важным условием выполнения стоящих перед ними задач [2, с. 177].
Исходя из легального толкования определения «управленческое решение», последнее представляет собой правовой акт, содержащий постановку целей, способов и средств их достижения, имеющий директивный характер4.
4 Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623.
Анализ содержания данного понятия позволяет сделать вывод о том, что планирование является необходимым этапом выработки управленческого решения, на котором определяются перечень мероприятий, их последовательность, сроки исполнения, что составляет содержательную сторону управленческого решения.
Закономерно, что ключевым документом, образующимся в процессе планирования, является план. Нельзя не признать верным определение данного понятия, предложенное А. М. Кононовым, И. Ю. Захватовым, по мнению которых план является волевым актом субъекта управления, который, опираясь на имеющуюся в его распоряжении информацию, выбирает цели действия, пути, способы и средства их достижения [5, с.158]. Следует отметить, что данное определение по своему смыслу полностью соответствует легальному толкованию термина «план», содержание которого раскрыто в п. 2 Инструкции по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации (далее — Инструкция), утвержденной приказом МВД России от 1 октября 2020 г. № 6835. Предыдущий ведомственный нормативный правовой акт, регламентировавший рассматриваемое направление деятельности в органах внутренних дел, в п. 11 соответствующей Инструкции также содержал понятие «план»6, причем, несмотря на незначительное буквальное расхождение в формулировке, его сущностные характеристики по отношению к новой редакции фактически не изменились.
Вместе с тем, отмечая общий подход к определению этапов планирования, получивших свое закрепление в п. 7 действующей Инструкции и п. 17 предыдущей Инструкции, необходимо констатировать, что в науке управления и в практике управленческой деятельности органов внутренних дел планирование рассматривается в более широком смысле, включая в себя предварительный сбор, обобщение и структуризацию информации, а также организацию выполнения плана [6, с. 91]. На наш взгляд, данное разногласие связано с тем, что в первом случае планирование рассматривается как один из этапов управленческой деятельности, наряду с другими этапами, среди которых отдельно выделяются информационный, аналитический и организационный, тогда как во втором случае планирование рассматривается как автоном-
5 Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 1 октября 2020 г. № 683.
6 Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сентября 2012 г. № 890. Утратил силу с 1 октября 2020 г.
ный, т. е. самостоятельный вид деятельности субъекта управления.
В научной литературе, освещающей вопросы планирования в органах внутренних дел, выделяется ряд принципов, закрепляющих ключевые положения, лежащие в основе рассматриваемого направления оперативно-служебной деятельности. К числу таких принципов относят: законность, научность, системность, актуальность, комплексность, стабильность, преемственность, реальность, напряженность, конкретность, своевременность, минимизация количества планов [2, с. 159].
Полагаем возможным сократить число принципов ввиду смыслового дублирования содержания некоторых из них, а именно: своевременность и актуальность, системность и комплексность, стабильность и преемственность. Вызывает обоснованные сомнения правильность применения в контексте принципов планирования термина «напряженность», смысловое содержание которого носит негативную окраску, поскольку связано с предвосхищением неблагоприятного исхода, неопределенностью ситуации [1, с. 9], что вступает в противоречие с такими принципами, как научность, актуальность, комплексность и др., реализация которых предполагает рациональное использование сил и средств органов внутренних дел при решении оперативно-служебных задач по ранее определенному алгоритму, исключающему возможность наступления неблагоприятных последствий. В качестве альтернативы предлагается использовать принцип ритмичности, смысловое содержание которого отражает последовательный, наступательный и активный характер плановых мероприятий, в качестве их обязательной характеристики.
Сравнительный анализ действующего и предшествовавшего ему приказов МВД России, регламентирующих вопросы организации планирования в органах внутренних дел, позволяет констатировать отсутствие между ними существенных расхождений по основным вопросам. Несмотря на различную внутреннюю структуру обеих утвержденных ими Инструкций и существенно меньший текстовый объем действующей Инструкции в сравнении с ее предыдущей редакцией (33 и 44 листа соответственно), оба приказа направлены на совершенствование организации планирования в деятельности органов внутренних дел, что нашло свое отражение в их преамбулах.
Как уже было отмечено выше, обе Инструкции не содержат принципиальных различий в раскрытии содержания основных понятий, та-
ких как «планирование», «план», «организация планирования» и т. п.
Кроме того, в обеих Инструкциях содержатся общие требования к планам (п. 16 действующей Инструкции и п. 24.2 ее предыдущей редакции), устанавливаются идентичные сроки утверждения планов (п. 65.1, 65.3, 65.4 и т. д. действующей Инструкции и п. 28.1, 28.15, 28.16 и т. д. ее предыдущей редакции). Обе сравниваемые Инструкции предусматривают возможность составления планов работы структурных подразделений органов внутренних дел по решению их руководителей (п. 53.3, 54.3, 55.3, 56.3 действующей Инструкции и п. 7.4, 8.7, 9.11, 10.11, 11.5 ее предыдущей редакции). Также обе рассматриваемые редакции Инструкции не предусматривают составление индивидуальных планов работы.
Вместе с тем имеются и некоторые отличия в содержании рассматриваемых нормативных правовых актов. В частности, п. 17.2 действующей Инструкции существенно расширяет перечень требований к планам в части запрещения использования в качестве ожидаемых результатов реализации мероприятий плана конкретного числа (минимально или максимально допустимого) выявленных, совершенных и раскрытых преступлений, административных правонарушений и т. п.
Также, в отличие от предыдущей редакции, действующая Инструкция не конкретизирует перечень планов органов внутренних дел на различных уровнях, что объясняет ее меньший текстовый объем. Полагаем, что данное изложение является оптимальным, поскольку обеспечивает стабильность действующей Инструкции при внесении изменений в другие ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы планирования по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности.
Учитывая, что обе рассматриваемые редакции Инструкций (действующая и предыдущая) не предусматривают обязательное составление планов работ структурных подразделений органов внутренних дел, относя данный вопрос
к компетенции руководителя соответствующего органа МВД России, практика составления подобных планов в органах внутренних дел практически прекратилась, что указывает на их низкую эффективность и формальный характер. Полагаем, что составление планов работы структурных подразделений нарушает принцип минимизации планирования в органах внутренних дел, поскольку данные планы фактически дублируют содержательную сторону планов основных организационных мероприятий (планов работ) в части, касающейся соответствующего подразделения, не имея самостоятельной смысловой нагрузки, что обуславливает их формальный характер.
Таким образом можно прийти к следующим выводам:
1. Планирование в органах внутренних дел представляет собой обязательный этап управленческой деятельности, на котором субъектом управления осуществляется выработка и принятие управленческого решения, включающего в себя постановку целей, формулировку задач, определение путей их решения, включающих в себя перечень конкретных мероприятий, исполнителей, ресурсное обеспечение, сроки и формы контроля.
2. Принципами планирования в органах внутренних дел являются: законность, научность, актуальность, комплексность, преемственность, реальность, ритмичность, конкретность и минимизация планов.
3. В целях совершенствования планирования в органах внутренних дел предлагается рассмотреть вопрос об исключении п. 53.3, 54.3, 55.3, 56.3 Инструкции по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 1 октября 2020 г. № 683 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации», регламентирующих составление планов основных организационных мероприятий (планов работ) структурных подразделений органов внутренних дел по решению руководителей соответствующих органов как препятствующих реализации принципа минимизации планов.
Список литературы:
1. Комплекс мер социального характера по снижению уровня социальной напряженности и конфликтности в Алтайском крае: сборник материалов научно-практического семинара / под ред. В. В. Нагайцева, В. А. Артюхиной, Е. В. Пустоваловой. Барнаул, 2018.
2. Маркина Э. В., Сосновская Ю. Н. Актуальные вопросы планирования в системе органов внутренних дел. Некоторые аспекты стратегического планирования в правоохранительных органах / Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 2.
3. Москалев М. А. Информационное обеспечение планирования в территориальных органах МВД России: учебное пособие. Москва, 2014.
4. Научная организация управления и труда в следственном аппарате органов внутренних дел: учебное пособие / Н. Н. Баранов, Б. В. Бойцов, С. Е. Вицин, В. В. Волков и др. Москва, 1974.
5. Организация управления органами внутренних дел: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под общей ред. А. М. Кононова, И. Ю. Захватова. Москва; 2017.
6. Основы управления и делопроизводство в органах внутренних дел: учебное пособие / В. В. Кардашевский, А. А. Морукова, Ю. Н. Сосновская и др. Москва, 2013.
