CC BY
72
_I
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
ЮЛИЯ ВАЛЕРЬЕВНА СЕРГЕЕВА,
заместитель начальника кафедры организации оперативно-разыскной деятельности, кандидат юридических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: sergeeva.73@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность.
УДК 343.102:57:087
DOI 10.24412/2072-9391-2021-359-181-186
Дата поступления статьи: 5 марта 2021 г.
Дата принятия статьи в печать: 10 сентября 2021 г.
YULIYA VALER'EVNA SERGEEVA, Deputy Head of the Department of Operational and Investigative Activities Organization, Candidate of Law
Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: sergeeva.73@yandex.ru
Scientific Specialty: 12.00.12 — Criminalistics; Forensic Expert Activity; Operational And Investigative Activities.
К вопросу о совершенствовании правовой регламентации задач оперативно-розыскной деятельности
On the Issue of Improving the Legal Regulation of the Operational Investigative Activities Tasks
Аннотация
Актуальность: в современном мире происходит трансформация сознания общества, к сожалению, преступность также не стоит на месте, модернизируя свою структуру, методы, способы и средства деятельности. На органы власти и управления возложена обязанность незамедлительно реагировать на новые вызовы и угрозы безопасности. Реализация этих полномочий осуществляется, в том числе путем совершенствования правовых норм, регламентирующих оперативно-розыскное законодательство. Особое значение приобретает четкое, научно обоснованное понимание задач оперативно-розыскной деятельности. Именно задачи определяют направления, принципы, средства, инструментарий оперативно-розыскного противодействия преступности, полномочия субъектов этой деятельности, а также служат ориентирами для совершенствования законодательства.
Abstract
The relevance: in the modern world, there is a transformation of the consciousness of society, unfortunately, crime also does not stand still, modernizing its structure, methods, methods and means of activity. The authorities and departments are charged with the duty to respond immediately to new challenges and threats to security. The implementation of these powers is carried out, including by improving the legal norms regulating the operational-search legislation. Of particular importance is a clear, scientifically based understanding of the tasks of operational investigative activities. It is the tasks that determine the directions, principles, means, tools for operational and investigative counteraction to crime, the powers of the subjects of this activity, and also serve as guidelines for improving legislation.
The problem statement: the analysis of the legislation regulating operational search activity shows that the regulatory regulation of this sphere
182
Постановка проблемы: анализ законодательства, регламентирующего оперативно-розыскную деятельность, правоприменительной практики показывает, что нормативное регулирование данной сферы правоохранительной деятельности несовершенно. Существующие правовые пробелы, коллизии законодательства приводят к неоднозначному толкованию, а иногда и к нарушениям некоторых норм.
Цель исследования: на основе анализа нормативно-правового регулирования задач оперативно-розыскной деятельности, изучения научно-теоретических подходов и проблем правоприменительной практики выявить и предложить пути разрешения существующих правовых коллизий.
Методы исследования: диалектика, анализ, синтез, сравнение, абстрагирование, обобщение.
Результаты и ключевые выводы: на основе проведенного исследования обращено внимание на необходимость формирования принципиально новых подходов к совершенствованию правовой регламентации задач оперативно-розыскной деятельности.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность; задачи оперативно-розыскной деятельности; оперативно-розыскное законодательство; преступления; противоправные деяния.
of law enforcement activity is imperfect. Existing legal gaps, conflicts of legislation lead to ambiguous interpretation, and sometimes to violations of certain norms.
The purpose of the study: based on the analysis of the regulatory regulation of the tasks of operational and investigative activities, the study of scientific and theoretical approaches and problems of law enforcement practice, to identify and propose ways to resolve existing legal conflicts.
The research methods: dialectics, analysis, synthesis, comparison, abstraction, generalization.
The results and key conclusions: based on the conducted research, attention is drawn to the need to form fundamentally new approaches to improving the legal regulation of the tasks of operational investigative activities.
Key words: operational-search activity; tasks of operational-search activity; operational-search legislation; crimes; illegal acts.
В современном мире происходит трансформация сознания общества, которая характеризуется стремлением к постоянному получению новых знаний, самосовершенствованию и развитию. К сожалению, преступность также не стоит на месте, модернизируя свою структуру, методы, способы и средства деятельности. На органы власти и управления возложена обязанность незамедлительно реагировать на новые вызовы, создающие угрозы безопасности. Все это требует решения концептуальных задач, стоящих перед правоохранительными органами, по совершенствованию организации и тактики борьбы с противоправными деяниями.
Одним из компонентов системы противодействия новым вызовам криминального мира является оперативно-розыскная деятельность (далее — ОРД), эффективность которой, в том числе обуславливается качеством ее правовой регламентации. Достижение цели, как правило, связано с последовательным выполнением определенных действий и насколько правильно, планомерно, лаконично, грамотно и научно обосновано они сформулированы зависит своевременность и качество конечного результата. Особую важность представляет собой четкое определение задач ОРД.
Термин «задача» в толковом словаре С. И. Ожегова описывается следующим образом: «сложный вопрос, проблема, требующая исследования и разрешения» [8, с. 143]. Именно задачи определяют направления, принципы, средства, инструментарий оперативно-розыскного противодействия преступности, полномочия субъектов этой деятельности, а также служат ориентирами для совершенствования законодательства.
Вместе с тем анализ законодательства, регламентирующего ОРД, правоприменительной практики показывает, что нормативное регулирование данной сферы правоохранительной деятельности несовершенно. Существующие правовые пробелы, коллизии законодательства приводят к неоднозначному толкованию, а иногда и к нарушениям некоторых норм.
Примером имеющихся нормативных противоречий могут служить ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — ФЗ «Об ОРД»)1 и ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федера-
1 Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон
от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
ции2. Задачи ОРД, которые в основном определенны в оперативно-розыскном законе, поставлены без исключения перед всеми органами, осуществляющими ОРД. Вместе с тем законодатель в отдельном нормативном правовом акте выделяет задачи, стоящие перед оперативными подразделениями в местах лишения свободы.
Анализ рассматриваемых законов показывает, что если ряд норм коррелируется между собой, то такие задачи, как: «обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц», а также «выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях нарушений установленного порядка отбывания наказания» оперативно-розыскным законодательством в качестве оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ) не предусмотрены, если речь идет не о преступных деяниях.
Конституционный суд Российской Федерации, излагая свою позицию по данному вопросу, указал, что «если в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий обнаруживается, что речь идет не о преступлении, а об иных видах правонарушений, то ... проведение оперативно-розыскных мероприятий и само дело оперативного учета подлежат прекращению»3.
Рассматривая данную проблематику, А. В. Агарков отмечает, что «налицо коллизия в праве, не позволяющая оперативным работникам ФСИН России в полном объеме осуществлять ОРД» [1, с. 161].
Для устранения правовых противоречий, по мнению автора, представляется целесообразным внести изменения в ст. 2 ФЗ «Об ОРД», представив «обеспечение поддержания установленного режима в учреждениях исполнения наказания», как одну из задач ОРД.
Помимо этого, учитывая современные реалии, стоит подвергнуть сомнению позицию Конституционного суда Российской Федерации о том, что проведение ОРМ возможно лишь при наличии сведений о преступлении. Такая позиция автора аргументирована тем, что изменения, произошедшие в законодательстве в последние годы, свидетельствуют о необходимости постановки перед оперативными подразделениями задач, связанных с выявлением, предупреждением и пресечением не только преступных, но и иных противоправных деяний. Данный вывод об-
2 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08 января 1997 г. № 1-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
3 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой» // СЗ РФ. 1998. № 34. С. 4368.
условлен введением в ФЗ «Об ОРД» в 2009 г. нормы4 о возможности проведения ОРМ органами ФСБ России в целях, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, с последующим использованием полученных результатов Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации для подтверждения обоснованности судебного иска. Таким образом, реализованные результаты ОРД становятся основанием для возникновения гражданско-правовых деликтов.
Кроме того, в 2013 г. в ст. 11 ФЗ «Об ОРД» внесены дополнения5, согласно которым результаты ОРД могут направляться в налоговые органы для обеспечения соблюдения законодательства о налогах и сборах, по обеспечению представления интересов государства в делах о банкротстве, а также при реализации полномочий в сфере государственной регистрации юридических лиц. Данная норма не только способствует возникновению, изменению и прекращению гражданско-правовых отношений, но и позволяет использовать результаты ОРД для выявления административных деликтов, о чем ярко свидетельствует анализ судебной практики, причем не только в рамках соблюдения налогового законодательства, но и по другим составам правонарушений.
Например, в постановлении судьи Красногорского районного суда г. Каменска-Уральска Свердловской области по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), указано, что представленные в качестве доказательств результаты ОРМ по установлению ip-адреса, принадлежащего пользователю Х., «судья признает допустимыми, поскольку они носят объективный характер и получены в соответствии с законом»6.
В другом судебном решении по рассмотрению правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1.1. КоАП РФ отмечено, что выявленные в ходе ОРД нарушения административного за-
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»: Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 58 // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1941.
5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям: Федеральный закон от 28 июня 2013 г. № 134-Ф3 // СЗ РФ. 2013. № 26. Ст. 3207.
6 Постановление судьи Красногорского районного суда г. Каменска-Уральска Свердловской области № 5-414/2020 от 28 июля 2020 г. по делу № 5-414/2020 // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/regular/doc/wMQu8FnCuRQI/ (дата обращения: 05.02.2021).
184
конодательства... должны фиксироваться в протоколе о привлечении к административной от-ветственности7.
Аналогичная позиция отражена в официальном письме Генпрокуратуры России, согласно которому, в случаях, если результаты ОРД содержат данные, указывающие на признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, оперативные подразделения обязаны незамедлительно направлять их прокурору для решения вопроса о возбуждении дела об административном пра-вонарушении8.
Анализируя этот документ, стоит отметить, что, во-первых, только органы, осуществляющие ОРД, могут издавать нормативные акты, регулирующие организацию и тактику проведения ОРМ, соответственно, данные полномочия не входят в компетенцию Генеральной прокуратуры Российской Федерации; во-вторых, порядок представления результатов ОРД прокурору нормативно не регламентирован (в отличие от представления таких материалов в орган дознания, следователю, в суд9, а также в налоговый орган10); в-третьих, неукоснительное исполнение требования о передаче результатов ОРД «может нарушить нормальный ход документирования основного противоправного деяния и повлечь нарушение принципа конспирации» [7, с. 51].
Еще одним аргументом в пользу мнения автора о необходимости формулировки задачи ОРД, связанной с выявлением, предупреждением и пресечением противоправных деяний, может служить возобновление с 2009 г. действия института административной преюдиции в уголовном законодательстве. Действующая редакции Уголовного кодекса Российской Федерации11 включает 12 статей, содержащих административную преюдицию и их количество с каж-
7 Решение судьи Хорошевского районного суда г. Москвы № 12-1641/2013 12-76/2014 от 20 мая 2014 г. по делу № 12-1641/2013 // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https:// sudact.ru/regular/doc/OPF5X3pd6Prc/ (дата обращения: 05.02.2021).
8 Об организации взаимодействия контрольно-надзорных органов, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и органов следствия с органами прокуратуры при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных ст.19.28 КоАП РФ, и при расследовании дел об административных правонарушениях указанной категории [Электронный ресурс]: письмо Генпрокуратуры России от 16 февраля 2015 г. № 86-242-2014/Нд4167-15. Документ официально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд: приказ МВД России № 776, Минобороны России № 703, ФСБ России № 509, ФСО России № 507, ФТС России № 1820, СВР России № 42, ФСИН России № 535, ФСКН России № 398, СК России № 68 от 27 сентября 2013 г.
10 О порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности налоговому органу: приказ МВД России № 317, ФНС России № ММВ-7-2/481@ от 29 мая 2017 г.
11 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г.
№ 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
дым годом продолжает увеличиваться [3, с. 3]. Проведение ОРМ по документированию составов преступлений с признаками повторно совершенных административных правонарушений требует поэтапного решения определенных задач, первая из которых всегда будет связана с выявлением административного правонарушения, а последующие — с предупреждением, пресечением и раскрытием преступления.
Решением рассмотренных проблем правоприменительной практики может выступать внесение изменений в ст. 2 ФЗ «Об ОРД» и изложение ее в следующей редакции: «выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступных и (или) иных противоправных деяний, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших».
На необходимость модернизации задач ОРД также указывал В. М. Атмажитов, говоря о том, что борьба с преступностью не является единственной целью оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов. Профессор излагал свое видение постановки задач, в том числе связанных с организацией розыскной работы [2, с. 126—144].
Частично соглашаясь с его позицией и разделяя мнение других исследователей [9, с. 247], считаем, что изложенная редакция п. 2 ст. 2 ФЗ «Об ОРД» носит узконаправленный характер, не отражает весь спектр объектов розыскной работы и не кор-релируется с п. 12 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»12. Предлагаем сформулировать данную задачу следующим образом: «осуществление розыскной и идентификационной деятельности».
Мнение о необходимости модернизации задач ОРД разделяет и Н. С. Железняк [5, с. 1—33]. В своих работах профессор предлагает изменить действующую редакцию ст. 2 ФЗ «Об ОРД», включив к уже существующим следующие задачи: «оперативное обслуживание криминогенных объектов и территорий», «обеспечение безопасности лиц, подлежащих государственной защите», а также вводит понятие «лица, замышляющие преступления».
Придерживается аналогичной точки зрения и В. А. Гусев, который считает, что «спектр использования результатов ОРД значительно шире» и полагает, что, помимо существующих направлений, можно использовать результаты ОРД при принятии административных (управленческих) решений; при реализации отдельных полномочий налоговых органов; в рамках арбитражного судопроизводства [4, с. 86—91].
12 О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
Как мы видим, за двадцатипятилетнюю практику реализации норм ФЗ «Об ОРД» многие исследователи аргументировали необходимость модернизации существующих задач ОРД, их систематизацию с точки зрения логической последовательности, значимости и самостоятельности [2, 4, 5, 6, 10].
Разделяя мнение теоретиков ОРД, автор еще раз подчеркивает необходимость совершенствования оперативно-розыскного законодательства. Следует устранить правовые противоречия, привести положения ст. 7 ФЗ «Об ОРД» в соответствие с задачами ОРД, определенными в ст. 2 указанного закона. Так как проведение оперативно-розыскных мероприятий возможно лишь для решения задач ОРД, полагаем, что в связи с этим уместно возложить на оперативные подразделения требующие решения задачи в сфере антикоррупционного законодательства; обеспечения сохранности государственной тайны; государственной защиты участников уголовного судопроизводства, отдельных категорий должностных лиц; международного сотрудничества в противодействии преступности и др.
Для анализа и определения направлений совершенствования оперативно-розыскного законодательства Российской Федерации представляет интерес прогрессивный опыт государств-участников Содружества Независимых Государств (далее — СНГ). В Республике Казахстан наряду с нормативным закреплением задачи органов, осуществляющих ОРД, по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина от противоправных посягательств, регламентирована задача по поддержанию установленного режима в местах лишения
свободы13. Аналогичные позиции закреплены в оперативно-розыскном законодательстве Республики Армения14.
Кроме того, заслуживает внимания в законодательстве большинства стран СНГ обобщенная формулировка задачи по обеспечению безопасности, без разделения ее на подвиды. Следуют согласиться с позицией законодателя, так как она обусловлена реалиями сегодняшнего времени, в связи с чем п. 3 ст. 2 ФЗ «Об ОРД» требует корректировки с учетом положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № Э90-ФЗ «О безопасности»15. Нам видится следующая ее редакция: «выявление, предупреждение и устранение угроз безопасности, локализация и нейтрализация последствий их проявления». Данная формулировка задачи определяет основные направления ОРД по обеспечению безопасности и учитывает перспективы возможного возникновения новых видов угроз.
Таким образом, автор пришел к выводу о том, что объективная реальность требует принципиально новых подходов к совершенствованию правовой регламентации задач оперативно-розыскной деятельности, а существующие проблемы в правоприменительной практике нуждаются в глубоком научно обоснованном осмыслении и эволюции всего оперативно-розыскного законодательства в условиях современных реалий.
13 Об оперативно-розыскной деятельности: закон Республики Казахстан от 15 сентября 1994 г. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z940004000 (дата обращения: 10.02.2021).
14 Об оперативно-розыскной деятельности: закон Республики Армения от 22 октября 2007 г. URL: https://parliament.am/legislation. php (дата обращения: 10.02.2021).
15 О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
Список литературы:
References:
1. Агарков А. В. Задачи оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой оперативными подразделениями уголовно-исполнительной системы России // Вестник Нижегородского университета имени Н. И. Лобачевского. 2015. № 5-6.
2. Атмажитов В. М. О сущности и правовой основе оперативно-розыскной деятельности (научный доклад) // Конституционно-правовые проблемы оперативно-розыскной деятельности: сборник материалов Всероссийского круглого стола. Санкт-Петербург, 2012.
3. Богданов А. В. Административная преюди-ция в уголовном праве России: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2019.
1. Agarkov A. V.Zadachi operativno-rozysknoj deyatel'nosti, osushchestvlyaemoj operativny-mi podrazdeleniyami ugolovno-ispolnitel'noj sistemy Rossii // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta imeni N. I. Lobachevskogo. 2015. № 5-6.
2. Atmazhitov V. M. O sushchnosti i pravovoj os-nove operativno-rozysknoj deyatel'nosti (nauch-nyj doklad) // Konstitucionno-pravovye proble-my operativno-rozysknoj deyatel'nosti: sbornik materialov Vserossijskogo kruglogo stola. Sankt-Peterburg, 2012.
3. Bogdanov A. V. Administrativnaya preyudiciya v ugolovnom prave Rossii: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2019.
4. Gusev V.A. Ispol'zovanie rezul'tatov operativ-no-razysknoj deyatel'nosti: novye tendencii //
4. Гусев В. А. Использование результатов оперативно-разыскной деятельности: новые тенденции // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2014. № 1 (28).
5. Железняк Н. С. Вопросы актуализации Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: монография. Красно-ярск,2019.
6. Зеленская Т. В. Значение задач оперативно-розыскной деятельности в уголовном судопроизводстве // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения: сборник научных трудов. Иркутск, 2008.
7. Мотрович И. Д., Семенчук В. В., Кулеш Е. А. Использование результатов оперативно-разыскной деятельности в административно-юрисдикционном производстве // Административное право и процесс. 2018. № 11.
8. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. 2-е изд., испр. и доп. Москва, 1994.
9. Парфёнов А. В., Павличенко Н. В., Лапуно-ва Ю. А. и др. Гносеологическая природа розыскной и идентификационной деятельности // Всероссийский криминологический журнал. 2019. Т. 13. № 2 (50).
10. Шумилов А. Ю. О видах и направлениях современной оперативно-разыскной деятельности: к постановке проблемы // Оперативник (сыщик). 2013. № 4 (37).
Vestnik Volgogradskoj akademii MVD Rossii. 2014. № 1 (28).
5. Zheleznyak N. S. Voprosy aktualizacii Feder-al'nogo zakona «Ob operativno-rozysknoj deya-tel'nosti»: monografiya. Krasnoyarsk, 2019.
6. Zelenskaya T. V. Znachenie zadach operativno-rozysknoj deyatel'nosti v ugolovnom sudoproiz-vodstve // Sibirskie ugolovno-processual'nye i kriminalisticheskie chteniya: sbornik nauchnyh trudov. Irkutsk, 2008.
7. Motrovich I. D, Semenchuk V. V., Kulesh E. A. Ispol'zovanie rezul'tatov operativno-razysknoj deyatel'nosti v administrativno-yurisdikcion-nom proizvodstve // Administrativnoe pravo i process. 2018. № 11.
8. Ozhegov S. I. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka / S. I. Ozhegov, N. Yu. Shvedova. 2-e izd., ispr. i dop. Moskva, 1994.
9. Parfenov A. V., Pavlichenko N. V., Lapuno-va Yu. A. i dr. Gnoseologicheskaya priroda rozysknoj i identifikacionnoj deyatel'nosti // Vserossijskij kriminologicheskij zhurnal. 2019. T. 13. № 2 (50).
10. Shumilov A. Yu. O vidah i napravleniyah sovre-mennoj operativno-razysknoj deyatel'nosti: k postanovke problemy // Operativnik (sysh-chik). 2013. № 4 (37).
Для цитирования:
For citation:
Сергеева Юлия Валерьевна. К вопросу о совершенствовании правовой регламентации задач оперативно-розыскной деятельности // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 3 (59). С. 181-186.
Sergeeva Yuliya Valer'evna. On the issue of improving the legal regulation of the operational investigative activities tasks // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 3 (59). P. 181-186.
186
