CC BY
42_Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
К ВОПРОСУ О СОСТОЯНИИ И ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ГОРОДАХ ЛИСИНА Наталья Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета. E-mail: lisina_nl@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются современные проблемы правовой охраны окружающей среды в городах, определяются базовые правовые решения, позволяющие методологически и практически подойти к совершенствованию правовой охраны окружающей среды в городах. Сделанные в статье выводы могут послужить основой дальнейших научных исследований, развития законодательства об охране окружающей среды и реализации экологической политики в городах.
Abstract: The article analyzes the current problems of legal environmental protection in cities, defines the basic legal solutions that allow methodologically and practically approaching the improvement of legal environmental protection in cities. The conclusions made in the article can serve as the basis for further scientific research, the development of environmental legislation and the implementation of environmental policies in cities.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, правовая охрана, законодательство об охране окружающей среды, комфортная городская среда, город.
Keywords: environmental protection, legal protection, environmental legislation, comfortable urban environment, city.
Государством на протяжении ни одного десятилетия ставятся задачи повышения качества окружающей среды, сокращения городов с неблагоприятной окружающей средой, а ожидаемый эффект не наступает. Кроме того, складывается ощущение, что ряд традиционных правовых инструментов уже перестают работать на благо охраны окружающей среды в условиях города, а в свете поставленных Президентом Российской Федерации национальных приоритетов, целей и задач делаются попытки решения экологических проблем в городах в отрыве от мер, направленных на улучшение жизни человека в них, и наоборот, решение задач, ориентированных на комфортные условия проживания в городах отделено от решения проблем состояния окружающей среды в них. Убеждены, что так не должно быть.
Несмотря на незначительные улучшения показателей загрязнений компонентов природной среды по отдельным веществам, в целом по большинству показателей и в их совокупности состояние окружающей среды в городах Российской Федерации продолжает оставаться стабильно неблагоприятным. Более того, анализ данных ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в Российской Федерации показывает, что, несмотря на внушительное количество городов в стране, имеющих различную специфическую нагрузку на окружающую среду, обусловленную их административным статусом, природно-географическими, социально-экономическими, демографическими, историко-культурными и прочими факторами, имеются проблемы состояния окружающей среды и ее компонентов, являющиеся типичными для городов. К ним можно отнести проблемы: неблагоприятного состояния атмосферного воздуха, водных объектов, в том числе обусловленными состоянием сточных вод, зеленых насаждений и сохранения ландшафтов в городах; проблемы загрязнения земель и почв, в том числе отходами производства и потребления, а также твердыми коммунальными отходами и проблемы обращения с ними.
Возникают вопросы, почему в условиях современного правового регулирования, экологические проблемы городов не утрачивают своей актуальности, является ли это свидетельст-
вом слабой заинтересованности государства в правовой охране окружающей среды в городах, каковы ее современное состояние и тенденции развития?
Современный период правовой охраны окружающей среды в городах связан не только с кардинальными политическими и экономическими преобразованиями, произошедшими в нашей стране, но и со сменой юридического подхода к делу охраны природы, поэтому в своем развитии прошел несколько этапов: 1991-1992 гг., 1993 - 2001 гг., 2002 г. - по 2017 г., 2017 г. по настоящее время.
Этапы 1991-1992 гг., 1993 - 2001 гг. ознаменовались началом новой активизации законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а также градостроительной деятельности. В этот период происходит гармонизация национального законодательства с международными принципами охраны природы, основанными на сочетании экономических, социальных и экологических интересов во благо настоящего и будущего поколений.
Принятие Федерального закона «Об охране окружающей среды» [8], с одной стороны, заложило правовые основы формирования обновленного законодательства об охране окружающей среды, с другой, - получило неоднозначную оценку среди ученых юристов-экологов (в части своего названия, четкости многих формулировок, декларативности, конкретизации и полноты отдельных его положений и т.д.). Тем не менее, уже в преамбуле указанного закона было обозначено его назначение - обеспечить экологически сбалансированное решение социально-экономических задач в интересах нынешнего и будущего поколений, а ст. 44 предусмотрела комплекс мер по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды для жизни и деятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем при размещении и застройке городских и сельских поселений - экологические, санитарно-эпидемиологические и градостроительные. Однако в дальнейшем развитие законодательства об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов в части соблюдения баланса интересов было непо-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
следовательным, что не могло не отразиться на состоянии окружающей среды в городах и ее правовой охране.
Решение экологических проблем охраны окружающей среды в городе должно рассматриваться как необходимое условие социально-экономического развития, реализации потенциала и улучшения качества жизни человека в городе. В основе решения проблем правовой охраны окружающей среды в городе, совершенствования правовых мер должно лежать понимание об окружающей среде в городе как единой природ-но-социальной системе, в которой ее природная и социально-антропогенная среды взаимосвязаны, состояние каждой составляющей этих сред определяет состояние окружающей среды в целом, а также жизнь и здоровье человека.
Такой подход детерминирует наличие специальных принципов правовой охраны окружающей среды в городах. К ним можно отнести, например: решение вопросов охраны окружающей среды в городах через определение их приоритетных экологических проблем; сохранение, поддержание и восстановление благоприятной окружающей среды в городе как элемента качества жизни человека в нем; сочетание экологических, экономических и социальных аспектов развития города («принцип баланса возможностей и потребностей»); экологически обоснованное планирование развития и застройки территорий городов; устойчивая интеграция неприродной (социально-антропогенной) среды в природную и наоборот («возвращение» природы в город) (средообразующий принцип); учет взаимосвязи и взаимозависимости компонентов природной среды между собой и с окружающей средой в целом при осуществлении мероприятий по охране окружающей среды в городе; участие населения в решении вопросов устойчивого развития городов; децентрализация и укрепление позиций органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды в городах[3]. Указанные принципы должны быть положены в основу совершенствования правовой охраны окружающей среды в городах.
Кроме того, следует заметить исторически обусловленную точечность решения экологических проблем городов и опосредованность решения вопросов охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в городах через санитарную охрану здоровья человека, что объясняет продолжающееся активное развитие законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и его существенное влияние на решение задач охраны окружающей среды в городах в современный период. Представляется, усиление роли законодательства об охране окружающей среды в части установления правовых требований к качеству той среды, которая является по сути природной, но в которой проживает человек, является важным условием эффективности правового регулирования в сфере охраны окружающей среды в городе.
Одной из причин увеличения антропогенной нагрузки
на окружающую среду в городах, снижения качества жизни по экологическим показателям явилась деэкологизация правового регулирования использования и застройки земель в городах, ярко проявившаяся после 2004 г. В современном правовом поле ни территориальное планирование, ни градостроительное зонирование практически уже не обеспечивают сбалансированное развитие территорий в городах. В основе осуществления этих правовых инструментов не заложены показатели состояния окружающей среды в городе и ее потенциал. Хотя, являясь необходимым инструментом организации и обеспечения качества жизни человека в городе, они не должны игнорировать экологические аспекты развития города.
Также недопустима и другая проблема - разрозненность правового регулирования экологических отношений и отношений в сфере градостроительной деятельности. В ситуации, когда специфика угрозы негативного воздействия и вреда применительно к окружающей среде в городах заключается в его совокупности и существующей (накопленной) антропогенной нагрузке на окружающую среду в них, при принятии градостроительных решений нельзя не учитывать все аспекты развития города, в том числе экологического. В силу этого сохраняется потребность полноценного возврата инструментов оценки воздействия и государственной экологической экспертизы в сферу градостроительного планирования развития и застройки территории городов. В этой связи, вступающая в силу с 1 ноября 2019 г. ч. 4.1. ст. 25 Градостроительного кодекса РФ[2] о том, что проекты генеральных планов поселений, городских округов следует согласовывать в части возможного негативного воздействия на качество атмосферного воздуха планируемых к размещению объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и на которых будут располагаться источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух[7], является важной экологизированной нормой. Она, с одной стороны, направлена на предупреждение негативного воздействия антропогенных объектов на атмосферный воздух в городе, с другой, - эффективность ее реализации может оказаться не ощутимой, поскольку возникают вопросы, что из себя представляет согласование проекта, каков механизм его осуществления? Указанное положение закона нуждается в уточнении.
Также в решении вопросов охраны окружающей среды в городах видится активная роль органов местного самоуправления и населения, что вполне отвечает международным задачам Новой программы развития городов ООН [4]. Поэтому в этом направлении требуют своего совершенствования меры экологического контроля, вплоть до возврата муниципального экологического контроля, не подменяя и не отрывая мероприятия по организации комфортной городской среды от мероприятий по охране окружающей среды в городах, в противном случае это ведет к неоправданному смешению понятий «благоустройство» и «охрана окружающей среды».
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 11(179)
Согласно п. 36 ст. 1 ГрадК РФ благоустройство территории представляет собой деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий (выделено мной здесь и далее - Н.Л.) проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Как видим, общей задачей благоустройства территории городов является обеспечение комфортных условий проживания граждан не только в эстетическом, но, прежде всего, в санитарном состоянии, а санитарное состояние, есть то, которое не причиняет вреда жизни и здоровью населения, в свою очередь последнее зависит от состояния природной среды в городе и ее компонентов (почвы, зеленых насаждений, атмосферного воздуха, водных объектов и т.д.).
Таким образом, мероприятия по благоустройству на территориях городов можно считать мероприятиями по улучшению и поддержанию благоприятного состояния окружающей среды в городах в ее природном и социально-антропогенном аспектах, что в целом может рассматриваться частью мероприятий по охране окружающей среды в городах.
Также возникает потребность расширения форм участия населения в экологической контрольной деятельности, не ограничиваясь общественным экологическим инспектированием. Закрепляя принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия, Градостроительный кодекс РФ существенно ограничивает формы такого участия, и, как следствие, -правовые возможности влияния на принятие градостроительных решений. В то время как полное и своевременное информирование населения, надлежащее выявление и непременный учет мнения общественности органами, принимающими соответствующие решения, являются «гарантиями обеспечения общественных интересов» [1, с. 356].
Кроме того, за последние годы в общем массиве нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере
ние числа подзаконных актов (постановлений и распоряжений Правительства РФ, указов Президента РФ). По ряду ключевых вопросов реализации национальных проектов вообще отсутствует юридически значимая форма их выражения (плановые цели, задачи, мероприятия и показатели оформляются протоколами заседаний совещательных органов). Множественность стратегических и программных документов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития, пространственного развития, экологии (экологической безопасности), комфортной городской среды не согласуются между собой ни формально-юридически, ни практически, что порождает путаницу в понятийном аппарате, целях и задачах, а также правовых мерах достижения показателей в области охраны окружающей среды в городах.
На необходимость создания современной среды для жизни в городе, тесную связь развития городов с комплексным решением проблем в сфере образования, здравоохранения и экологии указал Президент РФ [8], обозначив национальные цели развития нашей страны, заключающиеся в повышении уровня жизни граждан, создании комфортных условий для их проживания, в том числе посредством решения проблем городской среды и экологии.
На наш взгляд, предотвращение вредного воздействия и уменьшение такого воздействия на окружающую среду в городах должно осуществляться посредством постановки комплексных задач, направленных одновременно на решение проблем охраны окружающей среды и повышения уровня жизни населения, а также реализации комплексных правовых мер и мероприятий. Необходима взвешенная политика государства, направленная на планирование, предупреждение, поддержание и восстановление благоприятного, в том числе сбалансированного в экологических, социальном и экономическом аспектах, состояния окружающей среды в городах. Оно должно стать одним из основополагающих направлений в решении вопросов качества жизни человека. Последнее, как известно, является одним из приоритетов науки нашего государства [5], национальной целью развития современной Российской Федерации [6], а, следовательно, должно стать приоритетным в развитии научно-обоснованной государственной экологической политики и законодательства об охране окружающей среды. Так, повышение уровня жизни граждан поставлено в зависимость от состояния окружающей среды в городах.
охраны окружающей среды в городах, следует заметить увеличе-Библиография:
1. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. 424 с.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. Далее по тексту -Градостроительный кодекс РФ, ГрадК РФ.
3. Лисина Н.Л. Принципы правовой охраны окружающей среды в городах // Государство и право. 2019. № 1. Ст. 123 - 135.
4. Новая программа развития городов. Принята на Конференции Организации Объединенных Наций по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат III), г. Кито, Эквадор, с 17 по 20 октября 2016 года. Одобрена на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 23 декабря 2016 года. A/RES/71/256 Новая программа развития городов. Русский. 2017 [Электронный ресурс] // URL: http://habitat3.org/wp-content/uploads/New-Urban-Agenda-GA-Adopted-68th-Plenary-N1646659-R.pdf.
5. Новые вызовы и приоритеты развития науки и технологий в Российской Федерации. Заседание Совета при Президенте России по науке и образованию 24 июня 2015 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/49755.
6. Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 07.05.2018 № 204 (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
7. Федеральный закон «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха» от 26.07.2019 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2019. № 30. Ст. 4097.
8. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 10.01.2002 № 7-ФЗ (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. По тексту - ФЗ «Об охране окружающей среды».
