CC BY
33шумовое воздействие на окружающую среду в городах как правовая проблема
ЛИСИНА Наталья Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета. E-mail: lisina_nl@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются правовые меры охраны окружающей среды в городах от шумового воздействия. Правовые требования к шумовому воздействию не унифицированы на федеральном уровне, практика борьбы с шумовым воздействием в субъектах РФ неоднородна, а система контроля в этой сфере не создана. Выводы автора направлены на совершенствование законодательства и повышение эффективности правовых мер в сфере шумового воздействия на окружающую среду в городах.
Abstract: The article analyzes legal measures to protect the environment in cities from noise exposure. Legal requirements for noise exposure are not unified at the federal level, the practice of dealing with noise exposure in the constituent entities of the Russian Federation is heterogeneous, and a control system in this area has not been created. The author's conclusions are aimed at improving legislation and increasing the effectiveness of legal measures in the field of noise impact on the environment in cities.
Ключевые слова: шум, шумовое воздействие, правовая охрана, правовые требования, окружающая среда, карты шума, законодательство об охране окружающей среды, градостроительная деятельность.
Keywords: noise, noise exposure, legal protection, legal requirements, environment, noise maps, environmental legislation, urban planning.
Среди всех видов физического воздействия на окружающую среду в городах наиболее актуальна проблема шумового воздействия. При этом шум продолжает оставаться ведущим физическим фактором, оказывающим влияние на здоровье населения. Приоритетной остается проблема соблюдения санитарно-эпидемиологических требований по уровню шумового воздействия при эксплуатации транспортных средств. Более 50 процентов от всех физических факторов неионизирующей природы приходится на промышленные предприятия, не соответствующие санитарно-эпидемиологическим требованиям по уровню шума [3, с. 62-63].
Высокая доля шумового воздействия в жилых зонах приходится на автомобильный транспорт, системы вентиляции и холодильного оборудования сферы обслуживания, торговли, общественного питания, шумы отопительного оборудования, строительные площадки, авиационный шум.
Шум представляет собой неотъемлемый элемент окружающей среды в городе, однако его допустимая величина именно тот критерий, который делает его «вредным» или «невредным». Задача права - установить эту безопасную для человека и окружающей природной среды величину.
Установление правовых критериев безопасности шумового воздействия осуществляется посредством разработки и принятия экологических и санитарно-гигиенических нормативов и правил. Задача создания благоприятной окружающей среды в городе, в том числе комфортной среды для человека, усложняется тем, что современный город характеризуется множественностью источников шумового воздействия, а также тем, что регулирование отношений в обозначенной сфере осуществляется законодательством об охране окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, градостроительной деятельности и др.
Пункт 12 ст. 12 Градостроительного кодекса РФ [1] содержит требование о том, что одним из разделов проектной документации является перечень мероприятий по охране окружающей среды, которые содержат, в числе прочих сведений, акустические расчеты.
Федеральный закон «Технический регламент о безопас-
ности зданий и сооружений» [7] содержит требования обеспечения защиты от шума как в жилых, производственных и общественных зданиях, так и в границах территории, на которой предполагается строительство и эксплуатация зданий, сооружений.
Ведущая роль в обеспечении защиты от шума в городах продолжает оставаться у нормирования допустимого шумового воздействия на окружающую среду и организм человека через санитарно-гигиенические нормативы и правила, своды правил в сфере градостроительства, а также межгосударственные и государственные стандарты.- При этом установлены правовые требования к уровню шума как внутри помещений, зданий, на рабочих местах, так и к уровню шума за пределами помещений, зданий (производственных, жилых, общественных и др.), от передвижных и стационарных источников. В одних случаях обеспечивается качественная среда обитания человека (антропогенная, искусственная среда), предотвращается негативное влияние акустического воздействия на здоровье человека, в других - качество окружающей среды, как «внешнего» условия жизнедеятельности человека, среды обитания животного и растительного мира. Однако в этих случаях нормативы устанавливаются не экологические, а гигиенические.
В настоящее время в городах шумовое воздействие можно минимизировать посредством градостроительного зонирования, отделив зоны жилой застройки от производственных зон и зон транспортных инфраструктур, либо определив в жилой зоне в качестве разрешенных те виды деятельности, которые не причиняют «акустический дискомфорт» проживающему в определенной территориальной зоне населению. Однако указанным способом борьбы с шумовым воздействием в городах органы местного самоуправления не пользуются широко. На практике источники шумового воздействия, к примеру, автомобильные мойки, крупные магазины с большим количеством подъезжающего транспорта, находятся в непосредственной близости к жилым домам, их размещение в зонах жилой застройки разрешено правилами землепользования и застройки в городах.
Защита от шума при организации территорий жилой застройки в городах может быть обеспечена организацией планирова-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое
право; аграрное право
ния, планировки и застройки с учетом необходимости предупреждения неблагоприятного шумового воздействия. Важными мероприятиями являются: рациональная трассировка улично-дорожной сети, ограничение движения грузового транспорта через жилые районы и снижение скорости его движения, строительство придорожных шумо-защитных экранов, возведение шумозащитных зданий и установку шумозащитных окон, обеспечение соблюдения правового режима санитарно-защитных зон промышленных и иных объектов, создание шумозащитных полос зеленых насаждений в городах.
Обязательные требования к обеспечению безопасного уровня шума в городах предъявляются при планировании и планировке застройки территорий городов, а также на всех стадиях создания объектов капитального строительства и их эксплуатации в городах. Как следует из свода правил «Защита от шума» [5] в состав документов территориального планирования субъектов РФ, городских округов и поселений должен входить самостоятельный раздел «Защита от шума», включающий карты шума на территориях, прилегающих к внешним автомобильным дорогам, к участкам внутренней улич-но-дорожной сети, к железным дорогам, к трассам водного и воздушного транспорта, к промышленным зонам и отдельным промышленным и энергетическим объектам. Обязательные требования к разделу «Защита от шума», включающий соответствующие карты шума, установлены и для проектов планировки элементов планировочной структуры города. Вопросы защиты от шума должны быть решены и в проектной документации на объекты капитального строительства.
Заметим, что первая карта шума в нашей стране была разработана в начале 80-х гг. XX в. для главных улиц г. Ленинграда (чуть позже для г. Санкт-Петербурга). Как только в картах была дана оценка шумового воздействия, сразу встал вопрос по принятию мер, направленных на его минимизацию, а это большая работа, требующая немалых финансовых и организационно-методических ресурсов.
Для сравнения в странах Западной Европы для городов с численностью населения 100 тыс. человек и более наличие карты шума является обязательным, на борьбу с шумовым воздействием выделяется достаточное финансирование, имеются соответствующие директивы ЕС и специальные законы, направленные на борьбу с шумовым воздействием и нарушителями.
К примеру, Закон Великобритании «Об охране окружающей среды от загрязнений» (1974 г.), устанавливает основные требования к минимизации шумового воздействия. Шум, равно как и вибрация, отнесены к нарушениям общественного порядка с возбуждением судебных дел в отношении нарушителей. Для последних определяются обязательные для выполнения мероприятия по снижению и предупреждению шумового воздействия, а также время проведения работ, вызывающих шум. Указанный Закон предусматривает мероприятия по организации территории города таким образом, чтобы обеспечить допустимые уровни шума. Основная нагрузка по обеспечению соблюдения установленных требований шумового воздействия ложится на местные власти. Они осуществляют кон-
троль за соблюдением «шумовых» требований при строительстве, реконструкции, сносе объектов капитального строительства, могут вводить на подведомственной территории ограничения по шуму, проводят (в автоматическом режиме) измерения уровней шума, осуществляют общий контроль соблюдения установленного режима.
Документы о градостроительном планировании и застройке городов в нашей стране в подавляющем большинстве случаев не предусматривают расчеты шумового воздействия, их оценку и меры, направленные на минимизацию негативного шумового воздействия; в составе градостроительной документации отсутствуют карты шума территорий. Показательным в этом отношении является лишь опыт г. Санкт-Петербурга и г. Москвы. В некоторых городах (Владивосток, Новосибирск, Томск) научно-исследовательскими институтами также отдельно были разработаны карты шума. Однако в масштабе всей страны это ничтожно мало. Более того, достоверно неизвестно как работают указанные карты, имеют ли юридическую силу, доведены ли до общественности, каковы правовые последствия их разработки, учитываются ли при разработке «противошумных» мероприятий в городах.
Для того, чтобы карты шума в городах имели юридическое значение, они должны обрести правовой режим составной части градостроительной документации, быть разработанными, утвержденными и обнародованными в установленном ГрадК РФ порядке. Однако, например, ст. 23 ГрадК РФ, устанавливающая требования к содержанию генерального плана поселения и городского округа, не упоминает о картах шума. Также не упоминается о них и в других статьях ГрадК РФ, регламентирующих порядок разработки градостроительной документации.
Конечно, федеральный закон не призван излишне детализировать порядок разработки градостроительной документации и определять ее содержание. Как правило это задача подзаконных актов, принимаемых в развитие федерального закона. Для этого в нем должны содержаться отсылочные нормы, нормы, указывающие на то, кем и в каком порядке детализируются те или иные вопросы. Установление правовых требований о содержании документов планирования развития территории города и ее застройки только на уровне подзаконных правовых актов без указания на это в федеральном законе, свидетельствует о противоречивости норм, непрозрачности процедур их разработки, отсутствии системного подхода в правовом регулировании. Как следствие, нивелируется значимость работ по подготовке карт шума в городах, материалы не проходят процедуру публичных обсуждений, официально не публикуются. Для сравнения, в зарубежных странах подобные материалы доводятся до общественности в обязательном порядке. По своей сути информация о шумовом внешнем воздействии представляет собой часть информации о состоянии окружающей среды в городе.
Таким образом, в настоящее время в России существующие карты шума в городах - это не норма права, а лишь фиксация имеющейся в городе проблемы шумового воздействия, которую це-
лесообразно решать. В отсутствие специальных требований по борьбе с шумовым воздействием в городах на уровне федерального закона, должно развиваться законодательство субъектов Российской Федерации.
Имеющиеся в субъектах Российской Федерации (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Красноярский край, Нижегородская область, Новосибирская область, Свердловская область, Краснодарский край, Саратовская область, Волгоградская область, Самарская область, Республика Коми, Архангельская область, Тульская область, Ставропольский край, Республика Татарстан, Республика Крым, Иркутская область, Калининградская область, Кемеровская область и другие) законы «о тишине» решают лишь малую часть проблем в сфере шумового воздействия, направлены на применение негативных последствий к нарушителям покоя граждан в их «внутренней» окружающей среде, не предусматривая правовых мер предупреждения неблагоприятного шумового воздействия, в том числе во вне (т.е. за пределами жилых и прочих помещений, зон отдыха и придомовых территорий). Меры административной ответственности слишком мягки, акцент в правовом регулировании сделан на нарушении установленных правил соблюдения тишины и покоя в будни, в выходные дни, в ночное время. Опыт зарубежных стран показывает, что целесообразна временная дифференциация (дневное время, вечернее время, ночное время) для решения вопроса о привлечении нарушителя к ответственности.
Субъекты РФ по-разному подходят и к определению ночного времени, отличающегося от ночного времени, определенного в Трудовом кодексе Российской Федерации [6], большинство все же ограничиваются временным периодом с 22.00 до 7.00 ч. В отдельных субъектах РФ время покоя и тишины дифференцировано от вида действий, нарушающих его. В большинстве субъектах РФ нормативные правовые акты не уточняют, что вообще понимать под действиями, нарушающими покой и тишину в городе.
Обратившись к Закону г. Москвы «О соблюдении покоя и тишины в городе Москве» [2], увидим, что ночным признается период времени с 23 часов до 7 часов. Согласно указанному закону от нарушения покоя в указанное время защищаются ограниченный круг объектов: помещения (в жилых домах, части социальных объектов, гостиничных объектов и объектов отдыха) и придомовые территории и площадки отдыха на территориях микрорайонов и групп жилых домов. Положительно можно оценить норму ст. 2 Закона г. Москвы, содержащей перечень действий, нарушающих покой граждан и тишину в
Москве. Для ремонтных работ установлено иное «время тишины» с 19 часов до 9 часов и с 13 часов до 15 часов, а также в воскресенье и нерабочие праздничные дни, за некоторым изъятием. Отдельным нормативным правовым актом регламентируется порядок и условия погрузочно-разгрузочных работ в г. Москве [4].
Решение проблемы шумового воздействия на окружающую среду в настоящее время не унифицировано, оно разведено по двум плоскостям - вертикали (в первом случае, все, что не урегулировано федеральным законодательством, установлено нормативными правовыми актами субъектов РФ) и горизонтали (ограничено гигиеническими нормативами, направленными в основном не на охрану атмосферного воздуха, как природного компонента, а на охрану здоровья человека и его комфортное пребывание в социально-антропогенной и природной среде).
При всем многообразии правовых норм, нормативов и нормативных документов, направленных на борьбу с негативным шумовым воздействием, в городах, отметим все же незначительность установленных санкций за правонарушения, неконкретность формулировок диспозиций (все чаще употребляются формулировки «нарушение правил», «нарушение требований» и т.п.), отсутствие четкого правового понимания того, что собой представляют действия, «нарушающие тишину и покой граждан», правового механизма установления вины нарушителя и др. Важным недостатком реализации существующих правовых норм в обозначенной сфере является отсутствие четкой системы надзора и контроля за нарушения установленных требований и защиты нарушенных прав и интересов граждан.
В целях совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды в городах от негативного шумового воздействия следует признать в качестве самостоятельной и требующей пристального внимания проблему шумового воздействия на федеральном уровне.
Полагаем, что при установлении запретов и ограничений в отношении шумового воздействия следует учитывать многообразие источников шумового воздействия в городах. Отсюда целесообразна дифференциация составов правонарушений за нарушение установленных требований к шумовому воздействию в зависимости от видов источников их происхождения, а также по территориальному признаку (к примеру, на производстве, на особо охраняемой природной территории, в жилой зоне, в жилом помещении, на придомовой территории, вблизи населенных пунктов, территорий добычи полезных ископаемых и проч.).
Библиография:
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 191-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. По тексту - ГрадК РФ.
Закон г. Москвы «О соблюдении покоя граждан и тишины в городе Москве» от 12.07.2002 № 42 (в действ. ред.) // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 8.
О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2017 году: Государственный доклад. М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2018. 268 с.
Постановление Правительства г. Москвы «Об условиях производства разгрузочно-погрузочных работ в ночное время» от 08.07.2014 № 377-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. № 39. Июль.
СП 51.13330.2011. Свод правил. Защита от шума. Актуализированная редакция СНиП 23-03-2003, утв. приказом Минрегиона Российской Федерации от 28.12.2010 № 825. М.: Минрегион России, 2010.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3. Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 № 384-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.
