CC BY
48ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ В ГОРОДАХ
ЛИСИНА Наталья Леонидовна, кандидат юридических наук, доцент,
заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета (Кемерово, Россия). E-mail: lisina_nl@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируется состояние правовой охраны земель в городах. Земли, являясь компонентом природной среды, в городах подвергаются значительному антропогенному воздействию, а правовое регулирование в этой сфере разрознено и не детализировано. Требуются унификация законодательства и повышение эффективности правовых мер, направленных на улучшение состояния земель в городах.
Abstract: The article analyzes the state of legal protection of land in cities. Land, as a component of the natural environment, is subject to significant anthropogenic impacts in cities, and legal regulation in this area is fragmented and not detailed. It is necessary to unify legislation and improve the effectiveness of legal measures aimed at improving the condition of land in cities.
Ключевые слова: земля, правовая охрана, территориальное планирование, градостроительное зонирование, нормативы градостроительного проектирования, земельное законодательство.
Keywords: land, legal protection, territorial planning, urban zoning, urban planning regulations, land legislation.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» [6] компоненты природной среды охраняются от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности. Земля относится к тем компонентам природной среды, которые в условиях города подвержены наиболее интенсивному антропогенному воздействию.
Проблема правового регулирования использования и охраны земель последних нескольких лет заключается в том, что в нашей стране оно ориентировано не столько на их охрану, как компонента природной среды, сколько на установление режима использования земель и земельного участка, как недвижимости, переходя, таким образом, в социально-экономическую сферу, частноправовую. Отсюда в земельном законодательстве наблюдается одновременный процесс размытости, декларативности правовых мер охраны земель и детализации процедур предоставления земельных участков.
Земельный кодекс РФ [3] устанавливает приоритетные принципы охраны и учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, исходя, прежде всего, из представлений о ней как о природном объекте и ресурсе, а владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.
Многообразие видов использования земель в городах порождает существование различных требований в области обеспечения их охраны в различных сферах. Кроме того, хозяйственная и иная деятельность в городах оказывает воздействие не только на землю (как территориальную основу ее осуществления), но и на иные компоненты природной среды, а также здоровье человека. Поэтому меры правовой охраны земель в городах предусмотрены нормами различных отраслей права и законодательства.
В ФЗ «Об охране окружающей среды» содержатся
общие требования к охране окружающей природной среды, а также специальные - к различным стадиям хозяйственной и иной деятельности, различным ее сферам. Общие правовые меры по охране земель осуществляются через организационно-правовые инструменты охраны окружающей среды.
Основным общим эколого-правовым инструментом, направленным на охрану земель и почв от загрязнения, а также на охрану иных компонентов природной среды (атмосферного воздуха, вод), продолжает оставаться нормирование в области охраны окружающей среды.
Ключевую роль в сфере охраны земель в городах играет градостроительное зонирование. В соответствии с ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ [1 ] правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. Эта весьма значимая цель призвана обеспечить справедливый баланс между публичными и общественными интересами, общественными интересами и правами частных лиц в городе.
Если правила землепользования и застройки создают условия для достижения вышеуказанных целей, то документы территориального планирования являются основой их достижения, определяют назначение территорий в городе для этого. Основным видом градостроительной документации о территориальном планировании развития территории в городе является генеральный план.
Как следует из содержания ст. 23 ГрадК РФ генеральный план города определяет на перспективу стратегию развития города и условия формирования благоприятной окружающей среды в нем посредством определения функциональных зон и их параметров, характеристик зон с особыми условиями использования территории, особо охраняемых природных территорий, границ лесничеств, сведений об обработке, утилизации, обезвреживании, размеще-
нии твердых коммунальных отходов и других сведений. Таким образом, в соответствии с законом генеральный план призван решать проблемы охраны окружающей среды в городе, а, следовательно, наряду с градостроительным зонированием, может рассматриваться в качестве средства достижения целей ее благоприятности, снижения и предотвращения негативного воздействия не землю и другие компоненты природной среды.
Анализируя судебную и правоприменительную практику, можно заметить, что существует ряд типичных правовых проблем, связанных с разработкой, содержанием и утверждением документов территориального планирования в городах (формализм и декларативный характер документов территориального планирования, отсутствие достижения установленного в документах результата либо конечной цели; ориентация положений генерального плана города только на фиксацию существующего положения, а не на развитие территории города; обеспечение территориальным планированием прав и законных интересов только правообладателей земельных участков, не обеспечивая достижения публичных задач сохранения окружающей среды в городе и объектов культурного наследия; разработка генерального плана города с указанием зон с особыми условиями использования территорий в отсутствие принятых в установленном порядке актов об их утверждении; несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану или генерального плана правилам землепользования и застройки).
Для городов, характеризующихся повышенным загрязнением компонентов природной среды, высокой плотностью населения и застройки, множеством факторов негативного воздействия на окружающую среду в результате промышленной, строительной и иной деятельности, концентрации различных передвижных источников, характеризующихся непростыми природно-географическими условиями, решение экологических проблем посредством территориального планирования особенно важно. Однако именно в этих городах зачастую подход к территориальному планированию весьма формален и декларативен, положения генерального плана в основном не имеют регулятивного характера, не актуализируются.
Вместе с тем, и территориальное планирование, и градостроительное зонирование призваны решать актуальную для городов является проблему рационального использования земель. Понимание рационального использования земель в городе сегодня должно основываться на понятии рационального градостроительства (как деятельности в сфере градостроительства, осуществляемой с учетом особенностей состояния окружающей среды и социаль-
но-экономического развития города, на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в целях устойчивого развития территорий, обеспечивая комфортные условия проживания нынешнего и будущего поколений в городе через баланс публичных, общественных и частных интересов) [4, с. 55-56].
Одним из правовых инструментов обеспечения охраны земель и условием их рационального использования в городе могут служить региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. Как следует из ст. 29.2 ГрадК РФ они устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального и местного значения (соответственно) населения и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения.
Анализ региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в субъектах РФ и отдельных городах позволяет выделить как положительные, так и отрицательные стороны процесса их разработки и принятия. Положительно можно оценить детализацию в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований требований федерального законодательства о нормах отвода земель для определенных целей, установление коэффициентов плотности застройки, интенсивности использования территории, площади и размеров земельных участков для возведения различных объектов и их доступности, показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами благоустройства и их доступности, размеров охранных, санитарно-защитных и иных зон, минимальных размеров площадей зон зеленых насаждений общего пользования, нормативов допустимой рекреационной нагрузки в них и других показателей, отражающих особенности социально-экономического развития, природно-климатические и социально-демографические условия того или иного субъекта РФ и города.
К отрицательным моментам, во-первых, относится всеобщая правовая проблема регионального и местного нормотворчества - дублирование положений федерального закона. Градостроительные нормативы изобилуют положениями, заимствованными из ГрадК РФ о содержании документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Это во многом обусловлено тем, что инструмент нормативов градостроительного проектирования остается непонятным (ни содержательно, ни практически) для органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не до конца уяснены его правовая природа и место в системе источников правового регулирования градостроительной деятельности и в системе градо-
строительной документации. Поэтому на практике одновременно наблюдается и унификация существующих градостроительных требований, и их детализация с учетом особенностей территории муниципального образования и субъекта РФ.
В соответствии с ч. 3 ст. 24 ГрадК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Таким образом, представляется, что в условиях города нормативы градостроительного проектирования служат целям рационального использования земель, обеспечения подготовки более качественной и регулятивной документации о градостроительном планировании, обеспечения единства многообразных требований в сфере градостроительной деятельности с учетом экологических, социально-экономических, демографических и иных условий, отражающих специфику города на момент их разработки и на перспективу.
Рациональное использование земель в городах также обеспечиваются четкой правовой регламентацией процедуры предоставления земельных участков в границах города, установлением ограничений оборотоспособности земельных участков, резервированием земель для государственных или муниципальных нужд, ограничением прав на земельные участки; установлением запретов на предоставление земельных участков на том или ином праве для определенных целей, платностью использования земельных участков, а также установлением зон с особыми условиями использования территории.
Охрана земель в городах осуществляется также посредством правовых инструментов, которые являются универсальными, общими в отношении всех земель, независимо от их категории и принадлежности к конкретному субъекту права. К таким правовым мерам следует отнести, прежде всего те, которые образуют содержание управленческой деятельности в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации: землеустройство, государственный мониторинг земель, государственный кадастровый учет земельных участков, государственный земельный надзор, земельный контроль.
Как следует из статей 9, 10, 11 ЗК РФ органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют соответственно федеральные, региональные и местные программы использования и охраны земель. Думается, что такие программы могут представлять самостоятельный документ, в котором отражаются мероприятия по охране земель (почв), а могут являться частью меропри-
ятий по охране окружающей среды в целом.
Осуществление муниципального земельного контроля в условиях города является важной правовой мерой охраны земель и обеспечения их рационального использования. Как следует из ст. 72 ЗК РФ, для работы указанного правового инструмента необходимо принятие нормативного правового акта об осуществлении муниципального земельного контроля как на уровне субъекта РФ, так и на уровне соответствующего муниципального образования, а должностные лица подразделений в структуре органа местного самоуправления должны быть наделены соответствующими полномочиями на его осуществление.
Одной из мер правовой охраны земель в городах является благоустройство территории города. В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 463-Ф3 [5] благоустройство включено в содержание понятия «градостроительная деятельность» наряду с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, архитектурно-строительным проектированием, строительством, капитальным ремонтом, реконструкцией, эксплуатацией зданием и сооружений, а также сносом объектов капитального строительства. При этом из содержания ФЗ «Об охране окружающей среды» слова «благоустройство территорий» вышеуказанным федеральным законом исключены.
Как следует из содержания п. 36 ст. 1 ГрадК РФ, общей задачей благоустройства территории городов является обеспечение комфортных условий проживания граждан не только в эстетическом, но, прежде всего, в санитарном состоянии, а санитарное состояние, есть то, которое не причиняет вреда жизни и здоровью населения, в свою очередь последнее зависит от состояния природной среды в городе и ее компонентов (земли, почвы, зеленых насаждений, атмосферного воздуха, водных объектов и т.д.).
Таким образом, мероприятия по благоустройству на территориях городов можно считать мероприятиями по улучшению и поддержанию благоприятного состояния и земель в городах.
Однако само благоустройство территории, как вид градостроительной деятельности, может быть носителем негативного воздействия на землю и другие компоненты природной среды в городе. Например, чрезмерное асфальтирование или закладывание тротуарной плиткой поверхности земли для организации мест отдыха населения усугубляет известную проблему в городах «запечатывания почв». Запечатывание земель и почв в городах представляет собой серьезную проблему; является результатом строительства дорог, промышленных, жилых и др. объектов. Чем больше процент запечатывания почв и земли, тем хуже они
выполняют свои экологические функции, это влечет ухудшение состояния вод и других компонентов окружающей среды в городе.
В законодательстве зарубежных стран об охране почв (например, Нидерланды, Бельгия) можно встретить нормативные требования - допустимые пределы запечатывания почв и земли в городах. В национальном федеральном законодательстве таких ограничений нет. Проблема запечатывания земель и почв отражена в законодательстве субъектов в единичных случаях. Так, примечателен Закон г. Москвы «О городских почвах» [2], согласно ему, под запечатыванием территории понимается покрытие поверхности территории водо- и воздухонепроницаемыми материалами вследствие застройки, асфальтирования и иной деятельности. Поэтому введение соответствующего норматива во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях, полагаем, целесообразно.
Вообще следует заметить, что специальных правовых мер, направленных на улучшение состояния земель
Библиография:
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 191-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. По тексту - Градостроительный кодекс РФ, ГрадК РФ.
2. Закон г. Москвы «О городских почвах» от 4 июля 2007 г. № 31 // Официальный сайт Мэра Москвы. URL: https://www.mos.ru/eco/ docu-ments/control-activity/view/62985220/
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. По тексту - Земельный кодекс РФ, ЗК РФ.
4. Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: учеб.-практ. пособие. М.: Дело, 2004. 296 с.
5. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2017 № 463-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 47.
6. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. По тексту - ФЗ «Об охране окружающей среды».
именно в условиях города, федеральное законодательство не предусматривает. Система мер, как правило, выстраивается по видам хозяйственной и иной деятельности, их стадиям, источникам загрязнения независимо от того, где расположены земли.
Улучшение состояния земель должно рассматриваться как самостоятельный и неотъемлемый элемент экологического управления в городе. Унификация существующих правовых требований и выработка новых применительно к охране земель в условиях города могли бы обеспечить: во-первых, их четкую регламентацию; во-вторых, прозрачность требований; в-третьих, систематизацию мер их охраны; в-четвертых, определить круг лиц, ответственных за выполнение требований и реализацию мероприятий. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно детализировать положения об охране земель в городах с учетом экологического состояния территории, экономических, социальных, природно-географиче-ских и иных условий.
