CC BY
15ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ
ЛИСИНА Наталья Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета. E-mail: lisina_nl@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируется правовое значение государственно-частного и муниципально-частного видов партнерства для достижения целей охраны окружающей среды в городах. Указанные виды партнерства могут рассматриваться в качестве правовой формы устойчивого развития городов, необходимым условием экологического управления. Выводы автора направлены на совершенствование законодательства и повышение эффективности экологического управления в городах.
Abstract: The article analyzes the legal significance of public-private and municipal-private partnerships to achieve environmental goals in cities. These types of partnerships can be considered as a legal form of sustainable urban development, a necessary condition for environmental management. The author's conclusions are aimed at improving legislation and improving the efficiency of environmental management in cities.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, охрана окружающей среды, город, экологическое управление, законодательство.
Keywords: public-private partnership, municipal-private partnership, environmental protection, city, environmental management, legislation.
Современное мировое сообщество уже не мыслит управление экологическим, социальным и экономическим развитием городов без активного участия общественности в этом процессе. Партнерские отношения между властью и обществом, подготовка и активизация человеческих ресурсов в деле охраны окружающей среды, интерес государства к экологически ориентированным предложениям общественности являются приоритетными направлениями в изменении парадигмы городского развития. Учет культурного и социального разнообразия становятся приоритетами при осуществлении политики развития городов.
В сфере охраны окружающей среды в городах немаловажное значение имеет деятельность не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Учеными справедливо высказывается позиция о необходимости укрепления роли органов местного самоуправления в механизме охраны окружающей среды в городах, наращивании их потенциала в обеспечении комфортного развития городов [3, с. 130-131].
В настоящее время полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды строго ограничены. В тоже время у них имеются градостроительные правовые инструменты влияния на состояние окружающей среды в городах (к примеру, территориальное планирование и градостроительное зонирование). Однако, как показывает практика, формализм принимаемых решений зачастую не приносит ожидаемого положительного для окружающей среды в городах результата.
Необходимыми условиями осуществления органами местного самоуправления деятельности в сфере охраны окружающей среды в городах являются не только наличие собственно организационно-правовых условий (пол-
номочий, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом), но и финансовых условий осуществления их деятельности.
Действующее законодательство не устанавливает ни источники финансирования муниципальных мероприятий в области охраны окружающей среды, ни правовые гарантии целевого расходования денежных средств, поступающих в муниципальный бюджет, на мероприятия по охране окружающей среды.
В настоящее время схемы финансовой поддержки разработаны и реализуются для городов-участников федерального проекта по формированию современной (комфортной) городской среды, получающих финансирование на конкретные мероприятия по улучшению городского пространства, а также городов, получающих финансирование через участие во всероссийских конкурсах по благоустройству городской среды, разработку лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах, исторических поселениях и др.
В этой связи представляется необходимым развитие системы партнерских отношений между публичными образованиями и общественностью в направлении финансового обеспечения мер, направленных на охрану окружающей среды в городах, в том числе на улучшение качества жизни населения в них. Еще В.В. Петров писал о зависимости эффективности эколого-правового механизма от экономической обеспеченности эколого-правовых норм [5, с. 161-162, 171-174].
Финансовое обеспечение играет ключевую роль в эффективной реализации правовых мер охраны окружающей среды в городах, которое в условиях ограниченности своего объема на мероприятия в сфере охраны окружаю-
VC
щей среды должно поддерживаться консолидированными финансово-экономическими инструментами. К последним можно отнести государственно-частное и муниципально-частное партнерство.
Существующая фрагментарность экономического регулирования природоохранных мероприятий, отражающих, как отмечается в юридической литературе, больше намерения государства [2, с. 37-42], а не реальные действия, недостаточное финансирование мероприятий на охрану окружающей среды, экономическая незаинтересованность хозяйствующих субъектов осуществлять природоохранную деятельность [10, с. 5-13] и исполнять правовые требования в области охраны окружающей среды, еще до принятия Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [8] породили в науке экологического права высказывания о перспективах государственно-частного партнерства. Учеными обосновывалась целесообразность применения инструмента государственно-частного партнерства в сельском хозяйстве, в сфере развития рекреации, туризма и спорта на особо охраняемых природных территориях [4, с. 25-29], в сферах водоснабжения и водо-отведения [1, с. 41-46]. А в субъектах Российской Федерации применялся инструмент государственно-частного партнерства, основанный на правовом регулировании того или иного субъекта Российской Федерации. Более чем в семидесяти субъектах Российской Федерации были приняты законы, регламентирующие порядок и условия государственно-частного партнерства. До 1 января 2025 г. субъекты Российской Федерации должны привести в соответствие с ФЗ «О ГЧП», принятые до вступления его в силу свои законы, регламентирующие порядок и условия государственно-частного партнерства.
Как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, правовое регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства на уровне субъекта Российской Федерации, в основном, сводится к определению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и порядка взаимодействия органов исполнительной власти при подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства, уточнению полномочий органов местного самоуправления при реализации проектов муниципально-частного партнерства.
Инструментарий государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства получил свое нормативное правовое оформление на федеральном уровне в 2015 году, в связи с принятием ФЗ «О ГПП».
Правда, перечень объектов соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве существенно ограничен. В соответствии со ст. 7 ФЗ «О ГЧП» такими объектами, наряду с другими, являются объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, а также объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения, строительство социально-значимых объектов.
Одной из форм государственно-частного партнерства является заключение концессионных соглашений, которое выведено из сферы правового регулирования ФЗ «О ГЧП» и обеспечивается самостоятельным федеральным законом. Федеральным законом «О концессионных соглашениях» [9] определены в качестве объектов концессионного соглашения объекты тепло- и водоснабжения и водоот-ведения, метрополитен, а также дороги федерального, регионального и местного значения.
Не вдаваясь в правовой анализ природы заключаемых соглашений и различий между ними (на этот счет имеется позиция Минэкономразвития России [7, с. 7-12]), отметим, что положительный опыт функционирования инструментария государственно-частного и муниципально-частного партнерства в городах России имеется. Он касается в основном сфер дорожного хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства, водоснабжения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами. Более того, подзаконными актами Минэкономразвития России обеспечен мониторинг эффективности реализации этого инструментария в городах субъектов Российской Федерации. Это означает, что государство заинтересовано в развитии применения данного инструмента на взаимовыгодных для сторон условиях.
Применительно к охране окружающей среды в городах и осуществлению управления в этой сфере инструмент государственно-частного и муниципально-частного партнерства позволит способствовать решению задач упорядочения существующих и поиска новых источников финансирования мероприятий по охране окружающей среды в них, а также стимулирования хозяйствующих субъектов как к осуществлению мероприятий по охране окружающей среды в городах и улучшению ее состояния, так и к соблюдению требований в области охраны окружающей среды в них.
В отличие от зарубежных стран, практика реализации инструмента государственно-частного партнерства в нашей стране ограничена объектным составом и формами (моделями) проектов государственно-частного партнерства. Как правило, формы (модели) основаны на проектировании, строительстве, реконструкции публичного объекта (то есть в публичных интересах) частным лицом с передачей или без
таковой передачи объекта публичному партнеру с получением дохода от эксплуатации или получением вознаграждения после передачи объекта публичному партнеру (без эксплуатации со стороны частного лица).
Практика применения инструмента государственно-частного партнерства в условиях города в зарубежных странах существует давно (начиная с конца 70-х гг. XIX в.) и имеет более расширенные модели реализации. Так, в Европе эталонной городской моделью является CoUrbT (Комплексные инструменты городских инвестиций). Она ориентирована на те сферы направления развития (экологические, экономические, социальные и др.) в городе, которые необходимо изменить. Как правило, эта модель наиболее востребована при регенерации окружающего пространства в городе (когда земельные участки и объекты недвижимости, включая заброшенные и (или) свободные, нужно эффективно использовать согласно современным потребностям, определить их новое функциональное назначение, отвечающее потребностям населения в экологически благоприятной окружающей среде) [14, с. 25-27].
В США модели реализации государственно-частного партнерства в сфере развития городов строятся, как правило, на экономическом стимулировании и финансовой поддержке частных лиц, намеренных осуществлять общественно полезную, включая природоохранную, деятельность в городах (к примеру, через кредитные фонды для сокращения административных процедур, фонды поддержки, гранты, займы, ссуды на городское развитие), а также на предоставлении возможности хозяйствующим субъектам выдвигать инициативы по экологическому развитию города, тем самым способствуя соблюдению экологических требований [12, с. 4-5, 10].
Инструмент государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства, направленный на достижение публично полезного эффекта, должен позволять получать не только прямой доход для частного инвестора, но и стимулировать его к экологоориентированной деятельности, поощрять добровольно выполняемые мероприятия в сфере охраны окружающей среды. В этой связи представляется, с одной стороны, оправданным предложение ученых о снижении бремени гражданско-правовой ответственности причинителя экологического вреда в случае его добровольного и своевременного возмещения, в том числе путем проведения восстановительных работ [6, с. 3942]. С другой стороны, такое допустимо, на наш взгляд, только в случаях, когда речь не идет о правонарушениях, связанных с рисками для жизни и здоровья человека. К примеру, зарубежными учеными при рассмотрении вопросов о роли государственно-частного партнерства в сфере
водоснабжения и водоотведения в городах, отмечаются сложности и опасения его реализации, обусловленные прямой зависимостью жизненно важных интересов человека и населения от деятельности частных лиц (инвесторов, операторов) [13, с. 12-13].
Учитывая положительную практику применения инструмента государственно-частного и муниципально-частного партнерства, а также опыт зарубежных стран в данной сфере, считаем необходимым расширение сфер и моделей применения государственно-частного и муници-пально-частного видов партнерства в городах в целях охраны окружающей среды. В первую очередь, речь идет о тех городах, в которых имеются экологические проблемы, требующие решения в первоочередном порядке (характеризующиеся высокими показателями загрязнений атмосферного воздуха и иных компонентов природной среды). Государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство могут выступать в качестве правового инструмента борьбы с накопленным вредом окружающей среде, а в городах - способствовать решению проблемы с несанкционированными свалками.
Формы экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, ориентированных на реализацию экологических проектов в городах, целесообразно развивать и через предоставление налоговых льгот, и через льготное предоставление земельных участков, и упрощение административных процедур. Правовая основа для этого заложена в ст. 17 Федеральном законе «Об охране окружающей среды» [11].
Однако в условиях города, где состояние окружающей среды влияет на состояние здоровья человека, главным условием реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства, полагаем, является внедрение механизма мониторинга эффективности реализации конкретного проекта в городе, осуществляемой со стороны публичного образования, и открытость информации о его реализации. Данное условие в настоящее время законодательством не предусмотрено.
Таким образом, инструмент государственно-частного и муниципального частного партнерства следует рассматривать как одно из условий повышения эффективности управления в области охраны окружающей среды в городах. В современных условиях государственно-частное и муниципально-частное виды партнерства являются одним их средств реализации национальных проектов, региональных и муниципальных программ, способствуя учету экологических, экономических и социальных интересов, гармонизации публичных и частных интересов. Следовательно, указанные виды партнерства могут рассматриваться в качестве правовой формы устойчивого развития городов.
Библиография:
1. Гассий М.В. Реализация проектов ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения: критерии успеха и факторы риска // Юрист. 2016. № 24. С. 41 - 46.
2. Игнатьева И.А. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и природопользования и инструменты «зеленой» экономики: точки пересечения в праве // Экологическое право. 2012. № 4. С. 37 - 42.
3. Лисина Н.Л. Принципы правовой охраны окружающей среды в городах // Государство и право. 2019. № 1. С. 123-135.
4. Лунева Е.В. Государственно-частное партнерство в сфере развития рекреации, туризма и спорта на земельных участках в особо охраняемых природных территориях // Юрист. 2014. № 2. С. 25 - 29.
5. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. 557 с.
6. Пономарев М.В. Гражданско-правовые способы экономического стимулирования предпринимательской деятельности в области обращения с отходами // Гражданское право. 2018. № 6. С. 39 - 42.
7. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства. Лучшие практики. Министерство экономического развития Российской Федерации. М., 2016. 169 с.
8. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350. Далее по тексту - ФЗ «О ГЧП».
9. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
10. Хлуденева Н.И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 5 - 13.
11. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
12. Emerging Partnership Opportunities for Cities: an introduction to the use of Federal economic development tools and techniques for investors and developers. United States. Department of Housing and Urban Development. Office of Public/Private Partnerships. The Office, 1980. 26 p.
13. Public-private partnerships for urban water utilities: a review of experiences in developing countries / Philippe Marin. Washington: World bank: Public-private infrastructure advisory faculty (PPIAF), 2009. XVI, 191 p.
14. Urban Models and Public-Private Partnership / Remo Dalla Longa (Editor). Verlag Berlin Heidelberg. Springer Science & Business Media, 2011. VII, 270 p.
