CC BY
35DOI 10.475776/2712-7516_2021_1_2_90 УДК 338
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ КАТЕГОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Белов Валерий Евгеньевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правового обеспечения рыночной экономики, Институт государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Россия, г. Москва, e-mail: belovve@mail.ru
В статье анализируются вопросы, касающиеся соотношения категорий государственно-частного партнерства и контрактной системы в сфере закупок, охватывающей область государственного оборонного заказа. Отмечается, что отрицание связи данных категорий на законодательном уровне представляется спорным. С целью интеграции указанных категорий видится целесообразной разработка более сложных экономических критериев отбора контрагентов государства в рамках контрактной системы в сфере закупок.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; контрактная система в сфере закупок; государственный оборонный заказ; критерии эффективности; комплексный подход; междисциплинарные исследования.
UDC 338
ON THE QUESTION OF THE RELATIONSHIP BETWEEN THE CATEGORIES OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AND THE CONTRACTUAL SYSTEM IN THE FIELD OF PROCUREMENT
Belov Valery Evgenievich,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal Support of Market Economy, Institute of Public Administration and Management, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Russia, Moscow, e-mail: belovve@ mail.ru
The article analyzes the issues related to the relationship between the categories of public-private partnership and the contractual system in the field of procurement, covering the area of the state defense order. It is noted that the denial of the connection between these categories at the legislative level is controversial. In order to integrate these categories, it seems expedient to develop more complex economic criteria for the selection of state counterparties within the framework of the contractual system in the field of procurement.
Keywords: public-private partnership; contractual system in the field of procurement; state defense order; performance criteria; A complex approach; interdisciplinary research.
Научный и практический интерес представляет вопрос о соотношении категорий государственно-частного партнерства (ГЧП) и контрактной системы в сфере закупок [3]. В научной литературе отмечается, что о целесообразности развития оборонно-промыш-
ленного комплекса (ОПК) на основе государственно-частного партнерства в период обсуждения соответствующего законопроекта говорилось на самом высоком уровне. В то же время принятый закон о государственно-частном партнерстве «не оправдал возлага-
емых на него надежд, и в настоящее время в правовом поле специфика ГЧП в сфере ОПК во внимание не принимается» [1]. Почему так произошло?
Известно, что сфера оборонно-промышленного комплекса неразрывно связана с исполнением государственного оборонного заказ, выступающего в качестве составной части государственного заказа, реализуемого в рамках контрактной системы в сфере закупок. Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [8] правовое регулирование отношений осуществляется в том числе законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данный блок законодательства базируется на Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [10] (далее - Закон о контрактной системе). Таким образом, особенности правового регулирования отражены в Федеральном законе «О государственном оборонном заказе», а общие подходы - в Законе о контрактной системе.
В связи с отмеченными обстоятельствами соотношение категорий государственно-частного партнерства и контрактной системы в сфере закупок непосредственно влияет на возможность реализации механизмов государственно-частного партнерства в сфере оборонно-промышленного комплекса.
Очевидно, что взаимовыгодное сотрудничество и сбалансированность интересов государственных органов и субъектов предпринимательской деятельности, рассматриваемые в качестве основы государственно-частного партнерства, должны присутствовать и в контрактной системе в сфере закупок, непосредственными участниками которой являются государство в лице государственных заказчиков и предприниматели, осуществляющие поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд. Развитие государственно-частного партнерства оценивается учеными как важнейшее направление, способствующее модернизации
экономики. Право в этих условиях обязано придать законные формы отдельным способам такого сотрудничества [5].
Учеными-экономистами особо отмечается роль государственно-частного партнерства, которую оно могло бы играть в сфере государственных закупок при реализации государственных контрактов на производство и поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг). В частности, это касается системы долгосрочных государственных контрактов на производство инновационной продукции, создаваемой на условиях государственно-частного партнерства. В то же время в научной литературе было обращено внимание на то, что ранее действовавший Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [11] (утратил силу в связи с вступлением в силу Закона о контрактной системе в сфере закупок) не был адаптирован к развитию проектов государственно-частного партнерства и не содержал норм, регулирующих партнерство государства и бизнеса при выполнении государственных заказов [12]. Сказанное касается и действующего Закона о контрактной системе. Таким образом, позиции ученых и законодателя о возможности применения института государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок не со -впадают.
Анализируемый вопрос помимо прочего связан с организацией взаимодействия экономистов и юристов при подготовке проектов законодательных актов, что в конечном итоге непосредственно отражается на качестве принимаемых законов. Так, говоря о механизме создания текста законодательного акта, В. Ф. Яковлев особо отметил необходимость совместной работы экономистов и юристов. На первом этапе экономистами должен быть проведен научно-экономический анализ, а также выработаны предложения, подготовлены программы для законодателя. В дальнейшем юристами должно быть осуществлено юридическое оформление предложений, программ и иного материала, представленного экономистами. Законодательные акты должны готовиться «организованным сообществом юристов высочайшей квалификации» [13].
К экспертной деятельности в рассматриваемой области должны привлекаться как ученые-экономисты (в частности, для проведения качественного научно-экономического анализа отношений, касающихся категорий государственно-частного партнерства, контрактной системы в целом и сферы государственного оборонного заказа в частности), так и ученые-правоведы. С учетом особенностей контрактной системы в сфере закупок, обусловленных в том числе комплексным характером правового регулирования отношений в рамках данной системы, требуется участие ученых различных отраслей юридической науки, в частности гражданского, административного, информационного, финансового, бюджетного права. Соответствующее экспертное обеспечение необходимо как на стадии разработки законопроектов, так и при принятии законов, а также их дальнейшем применении на практике. Как известно, в Закон о контрактной системе непрерывно вносятся изменения, что может свидетельствовать о недостаточной проработанности данного акта на концептуальном уровне. Последнее же, на наш взгляд, связано в том числе с тем, в какой мере к участию в этой деятельности привлекаются ученые, представляющие различные области научного знания [4].
Говоря о государственно-частного партнерстве, также нельзя не отметить сложный комплексный характер данной категории, требующий соответствующего научного осмысления. Так, Н. М. Коршунов, анализируя проблемы, касающиеся конвергенции частного и публичного права, привел пример соглашения о государственно-частном партнерстве как договорной конструкции, используемой в публичной сфере [7]. Изучение и анализ данной категории как и категории контрактной системы в сфере закупок требуют проведения научных исследований междисциплинарного характера.
Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] (далее - Закон о государственно-частном партнерстве) под соглашением о государственно-частном партнерстве (соглашением
о муниципально-частном партнерстве) понимается гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, установленных данным законом. Одной из целей такого партнерства является привлечение в экономику частных инвестиций (ст. 3).
Так же как в Законе о контрактной системе не упоминается возможность применения механизмов государственно-частного партнерства, в Законе о государственно-частного партнерстве не говорится о распространении действия данного законодательного акта на контрактную систему в сфере закупок. О несовместимости категорий государственно-частного партнерства и контрактной системы в сфере закупок, вытекающей из анализа соответствующих блоков законодательства, свидетельствует, например, название одной из публикаций по рассматриваемой тематике [2].
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что при разработке проекта концепции создания в России федеральной контрактной системы была предусмотрена возможность использования механизма государственно-частного партнерства, связанного с необходимостью развития взаимодействия государства и бизнеса в рамках будущей контрактной системы.
Одновременно в законопроекте «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», внесенном Правительством России и рассматриваемом в Государственной Думе в 2013 г., также нашло отражение предложение, касающееся возможности реализации элементов государственно-частного партнерства в контрактной системе в сфере закупок. Данный законопро -ект не был одобрен в первую очередь по при -чине рисков, касающихся возможности «обхода» Закона о контрактной системе. Суть соответствующего обоснования заключалась в том, что «при внесении исполнителем хотя бы одного рубля (на фоне одного миллиарда из бюджета) контракт будет заключен по законодательству о ГЧП, а не по законодательству о государственных закупках». В итоге посчитали, что законодательство о государственно-частном партнерстве и законодательство о государственных закупках (контрактной системе) должны быть четко
разделены во избежание возможных злоупотреблений со стороны должностных лиц государственных органов, выступающих в качестве заказчиков в контрактной системе.
Следует обратить особое внимание на то, что правила заключения государственных контрактов связываются прежде всего с проведением соответствующих конкурентных процедур (торгов в форме конкурсов и аукционов и др.). В этой связи как в условиях ранее действовавшего Закона о размещении заказов, так и применительно к Закону о контрактной системе особое значение придается стадии отбора контрагентов государства -поставщиков, подрядчиков, исполнителей. Показатели эффективности государственных закупок изначально также касались исключительно указанной стадии. Речь идет об уровне конкуренции - количестве участников конкурентных процедур отбора предпринимателей, с которыми заключаются государственные контракты. Кроме того, важнейшим показателем выступает процент сэкономленных денежных средств, определяемый по соотношению начальной (максимальной) цены государственного контракта и цены, по которой данный договор заключается.
Также следует учитывать, что при разработке законодательства о контрактной системе говорилось о том, что показатели эффективности закупок следует пересмотреть с учетом конечного результата, получаемого на стадии исполнения обязательств, а не при отборе предпринимателей - поставщиков, подрядчиков, исполнителей. В то же время цена в контрактной системе (как и ранее при размещении заказов) по-прежнему играет ключевую роль. Так, в научной литературе в качестве одной из общих проблем в сфере конкурентных закупок отмечается определяющее значение цены при подведении итогов конкурса в ущерб таким критериям отбора поставщиков, как опыт и качество продукции [6]. При этом речь идет про конкурсы, а при проведении аукционов цена выступает практически единственным критерием эффективности государственных закупок. Подобные показатели эффективности могут быть применимы к закупкам «простейших» («стандартных») товаров (результатов работ, услуг). При этом Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для го-
сударственных и муниципальных нужд» был нацелен именно на «простейшие» закупки путем проведения электронных аукционов, данная тенденция сохранилась и в условиях ныне действующего Закона о контрактной системе.
В то же время вызывает сомнение целесообразность применения исключительно такого рода показателей эффективности по отношению к сложным закупкам, связанным с заключением государственных контрактов долгосрочного характера. Представляется, что в данном случае эффективность закупок должна связываться прежде всего с конечными результатами, которые будут иметь место по истечении длительного периода времени. Речь идет, в частности, о государственных контрактах, касающихся реализации инфраструктурных проектов. Представляется, что подобные заключаемые в рамках контрактной системы долгосрочные контракты, в том числе контракты жизненного цикла, возможность заключения которых предусмотрена в настоящее время Законом о контрактной системе, могли бы предусматривать и элементы государственно-частного партнерства. Очевидно, что в данном случае должны применяться более сложные критерии (показатели эффективности) подобных закупок, которые могли бы быть разработаны с непосредственным участием экономистов.
В связи с изложенным представляется целесообразным (с участием ученых-экономистов и ученых-правоведов):
- продолжить изучение и анализ вопросов, связанных с возможностью применения элементов государственно-частного партнерства в контрактной системе в сфере закупок, включая сферу государственного оборонного заказа, учитывая в том числе зарубежный опыт в рассматриваемой области;
- выработать предложения по дополнению Закона о контрактной системе отдельной главой, предусматривающей особенности заключения долгосрочных государственных контрактов, включающих отдельные элементы государственно-частного партнерства, а также предложения по внесению дополнений в Закон о государственно-частном партнерстве о распространении действия данного закона на отношения в контрактной системе в сфере закупок;
- выработать предложения, касающиеся разработки критериев отбора поставщиков, подрядчиков, исполнителей при заключении в рамках контрактной системы долгосрочных
Список литературы:_
государственных контрактов, предусматривающих отдельные элементы государственно-частного партнерства, а также показателей эффективности такого рода закупок.
1. Барков, А. В. Устойчивое развитие как принцип правового регулирования государственно-частного партнерства в оборонно-промышленном комплексе / А. В. Барков, А. П. Соколов // Вестник военного права. -2019. - № 4. - С. 62-68.
2. Белицкая, А. В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе / А. В. Белиц-кая // Юрист. - 2014. - № 5. - С. 33-37.
3. Белов, В. Е. Концептуальные проблемы формирования и функционирования контрактной системы в сфере закупок в России / В. Е. Белов. - Москва : Юстицинформ, 2018. - 472 с.
4. Белов, В. Е. Об изменениях гражданского законодательства в условиях формирования контрактной систе -мы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд / В. Е. Белов // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 10. - С. 2265-2271.
5. Губин, Е. П. Модернизация российской экономики и право / Е. П. Губин, П. Е. Губин // Право и бизнес в условиях экономического кризиса: опыт России и Германии / отв. ред. Е. П. Губин, Е. Б. Лаутс. - Москва : Юрист, 2010. - С. 15, 16.
6. Королев, О. П. Проблемы правового обеспечения устойчивого развития оборонно-промышленного комплекса в современных политических и социально-экономических условиях / О. П. Королев // Журнал прикладных исследований. - 2020. - № 2. - С. 35-38.
7. Коршунов Н. М. Правовая конвергенция в контексте модернизации социально-экономического развития России / Н. М. Коршунов // Представительная власть - XXI век. - 2010. - № 7-8. - С. 21, 22.
8. О государственном оборонном заказе : федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 53 (ч. I). - Ст 7600.
9. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 29 (ч. I). - Ст. 4350.
10. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
11. О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30 (ч. I). - Ст. 3105.
12. Смотрицкая, И. И. Контрактная основа и механизмы регулирования государственно-частного партнерства / И. И. Смотрицкая // Институты и механизмы государственного регулирования экономики : сборник. - Москва : ИЭ РАН, 2012. - C. 83-95.
13. Яковлев, В. Ф. Защита Гражданского кодекса от бессистемных необоснованных изменений - чрезвычайно важная задача / ответы на вопросы издателя журнала «Закон» А. Белоусова / В. Ф. Яковлев // Закон. - 2011. -№ 12. - С. 36-44.
References:_
1. Barkov A.V., Sokolov A.P. Ustojchivoe razvitie kak princip pravovogo regulirovaniya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v oboronno-promy'shlennom komplekse, Vestnik voennogo prava, 2019, no. 4, p. 62-68.
2. Beliczkaya A.V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak al'ternativa kontraktnoj sisteme, Yurist, 2014, no. 5, p. 33-37.
3. Belov V.E. Konceptual'nye problemy' formirovaniya i funkcionirovaniya kontraktnoj sistemy' v sfere zakupok v Rossii. Moskva: Yusticinform, 2018, 472 p.
4. Belov V.E. Ob izmeneniyax grazhdanskogo zakonodatel'stva v usloviyax formirovaniya kontraktnoj sistemy' v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvenny'x i municipal'ny'x nuzhd, Aktual'nye problemy' rossijskogo prava, 2014, no. 10, p. 2265-2271.
5. Gubin E.P., Gubin P.E. Modernizaciya rossijskoj e'konomiki i pravo / Pravo i biznes v usloviyax e'konomicheskogo krizisa: opy't Rossii i Germanii / otv. red. E. P. Gubin, E. B. Lauts. Moskva: Yurist, 2010, p. 15, 16.
6. Korolev O.P. Problemy' pravovogo obespecheniya ustojchivogo razvitiya oboronno-promy'shlennogo kompleksa v sovremenny'x politicheskix i social'no-e'konomicheskix usloviyax, Zhurnal prikladnyx issledovanij, 2020, no. 2, p. 35-38.
7. Korshunov N.M. Pravovaya konvergenciya v kontekste modernizacii social'no-e'konomicheskogo razvitiya Rossii, Predstavitel'naya vlast' -XXI vek, 2010, no. 7-8, p. 21, 22.
8. O gosudarstvennom oboronnom zakaze : federal'ny'j zakon ot 29.12.2012 № 275-FZ, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2012, no. 53 (ch. I), st 7600.
9. O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, municipal'no-chastnoiri partnerstve v Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'ny'e zakonodatel'ny'e akty' Rossijskoj Federacii : federal'ny'j zakon ot 13.07.2015 № 224-FZ, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2015, no. 29 (ch. I), st. 4350.
10. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvenny'x i municipal'ny'x nuzhd : federal'ny'j zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2013, no. 14, st. 1652.
11. O razmeshhenii zakazov na postavku tovarov, vy'polnenie rabot i okazanie uslug dlya gosudarstvenny'x i municipal'ny'x nuzhd : federal'ny'j zakon ot 21.07.2005 № 94-FZ, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2005, no. 30 (ch. I), st. 3105.
12. Smotriczkaya I.I. Kontraktnaya osnova i mexanizmy' regulirovaniya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva, Instituty i mexanizmy' gosudarstvennogo regulirovaniya e'konomiki: sbornik. Moskva: IE' RAN, 2012, p. 83-95.
13. Yakovlev V.F. Zashhita Grazhdanskogo kodeksa ot bessistemny'x neobosnovanny'x izmenenij - chrezvy'chajno vazhnaya zadacha / otvety' na voprosy' izdatelya zhurnala «Zakon» A. Belousova, Zakon, 2011, no. 12, p. 36-44.
