CC BY
79DOI 10.475776/2712-7516_2021_1_2_81 УДК 347.45.47
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА1
Шмелева Марина Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права, Саратовская государственная юридическая академия, Россия, г. Саратов, e-mail: civil2012@mail.ru
Введение: Российский государственный оборонный заказ - это достаточно широкое понятие, включающее в себя не только закупки, необходимые для удовлетворения нужд вооруженных сил, но и закупку товаров (работ, услуг) общегражданского назначения. При этом режим закупок объектов как военного, так и общегражданского назначения единый, достаточно закрытый и сложный. Цель: выработать предложения по оптимизации процесса государственных закупок, осуществляемых в рамках гособоронзаказа. Методологическая основа: логический и диалектический, системный методы исследования. Результаты: проанализировано действующее законодательство в области гособоронзаказа и обоснована необходимость его совершенствования. Выводы: процесс государственных закупок в рамках гособоронзаказа должен быть более простым, понятным и легким в применении, хотя бы в рамках осуществления закупки товаров (работ, услуг) общегражданского назначения. Раздельное правовое регулирование закупки объектов военного и общегражданского назначения, приобретаемых в рамках гособоронзаказа, позволит сделать его более открытым, прозрачным и, как следствие, более эффективным.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ; оборона; контрактная система; инновации; закупки; электронные закупки.
UDC 347.45.47
WAYS TO IMPROVE LEGISLATION IN THE SPHERE OF STATE
DEFENSE ORDER
Shmeleva Marina Vladimirovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Civil Law (Saratov State Law Academy), Russia, Saratov, e-mail: civil2012@mail.ru
Introduction: The Russian State Defense Order is Enough This is a broad concept, it includes not only purchases necessary to meet the needs of the armed forces, but also the purchase of goods (works, services) for general civil purposes. At the same time, the procurement regime for objects of both military and general civil purposes is unified, rather closed and complex. Purpose: to develop proposals for optimizing the public procurement process carried out within the framework of the state defense order. Methodological basis: logical and dialectical, systemic research methods. Results: the current legislation in the field of state defense orders was analyzed and the need for its improvement was substantiated. Conclusions: the process of public procurement within the framework of the state defense order should be simpler, understandable and easy to use, at least in the framework of the procurement of goods (works, services) for general civil purposes. Separate legal regulation of the procurement of military and general civilian objects acquired within the framework of the state defense order will make it more open and transparent, and, as a consequence, more effective.
Keywords: state defense order; defense; contract system; innovation; purchases; e-procurement.
В России система государственного оборонного заказа последние десятилетия пре-
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00140 А «Внедрение современных гражданско-правовых механизмов в сферу государственных закупок как системы мер обеспечения эффективного и результативного использования бюджетных средств, а также создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере», 2020-2022 гг.
НАУЧНО-ПРАКТИ
терпевает значительные изменения. Приняты многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения закупок. Законодательство в этой сфере постоянно усложняется, и как представляется, неоправданно, поскольку нововведения зачастую оказываются непроработанными как с юридической, так и с практической стороны.
Российский государственный оборонный заказ - это достаточно широкое понятие, ШСКИЙ ЖУРНАЛ
включающее в себя не только закупки, необходимые для удовлетворения нужд вооруженных сил. Гособоронзаказ - это механизм, посредством которого органы государственной власти и организации в области обороны приобретают различные товары, услуги или работы, необходимые им для выполнения своих обязанностей и задач. Например, заказчики в рамках гособоронзаказа могут закупать канцтовары и оборудование, провиант для солдат, услуги по очистке поме -щений, а также подводные лодки, самолеты, бронетанковую технику, боеприпасы, ракеты и другие объекты закупки для обеспечения национальной безопасности, территориальной целостности или для выполнения международных обязательств, например, при участии в операциях по поддержанию мира за рубежом.
Таким образом, можно рассматривать гособоронзаказ в узком и широком смысле. В широком смысле он охватывает любые закупки, осуществляемые заказчиками в области обороны (закупки канцелярских товаров, ИТ-оборудования, самолетов, подводных лодок и т. д.), в узком смысле - только те товары, работы и услуги, произведенные или предназначенные для использования исключительно в военных целях, а именно, закупку подводных лодок, истребителей, бронетехники, боеприпасов, ракет и связанных с ними работ и услуг. В понятие гособоронзаказа в узком смысле можно также включить закупку так называемых технологий двойного назначения, то есть технологий, которые могут использоваться как для военных, так и невоенных целей при условии, что приобретение было сделано в первую очередь для использования в военных целях и разработка таких ИТ-технологий претерпела определенные изменения, чтобы удовлетворить военные потребности.
Различие между оборонными закупками в узком и широком смысле отражает тот факт, что гособоронзаказ в узком смысле более тесно связан именно с приобретением необходимых товаров, работ, услуг (как правило, объекты закупки в таком случае достаточно сложные) в целях обеспечения национальной обороны и безопасности государства, а в широком смысле гособоронзаказ предполагает осуществление закупок, в том числе или преимущественно невоенного оборудо-
вания или работ и услуг, не связанных с обеспечением национальной безопасности и обороны.
Проведенный анализ позволил прийти к выводу, что такое различие еще больше подчеркивает тот факт, что закупки товаров, работ и услуг общегражданского назначения, осуществляемые в рамках гособоронзаказа, должны подчиняться общему режиму правового регулирования согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 24.02.2021) [5]. А оборонные закупки в узком смысле должны регулироваться в рамках отдельного нормативного акта или положения, который бы учитывал и признавал их специфику и обеспечивал бы баланс между открытостью (прозрачностью) закупочных процедур и защитой государственных интересов.
По своей природе гособоронзаказ обладает некоторыми отличительными чертами. Во-первых, цели закупок существенно отличаются от общегосударственных, поскольку основной целью оборонных закупок выступает осуществление защиты национальной безопасности и обороны. Во-вторых, как правило, оборонные закупки представляют собой закупку сложных технологий, в-третьих, имеют регуляторные барьеры для входа в них иностранных поставщиков для защиты национальной оборонной промышленности.
В результате такого сочетания необходимости обеспечения стратегических задач безопасности государства и сложности самого объекта закупки многие страны мира имеют дифференцированные правила регулирования в части гособоронзаказа, которые отступают от общих стандартов открытости и прозрачности государственных закупочных процедур.
Степень отклонения законодательства об оборонных закупках от общих стандартов открытости и прозрачности варьируется в разных юрисдикциях, но неизменно предполагает более широкую, чем обычно, свободу усмотрения заказчикам при заключении контрактов [10].
В России в настоящее время нормативное регулирование гособоронзаказа осуществляется в следующих направлениях: во-первых, ужесточение правил определения
ЖУРНАЛ ПРИКЛАДНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
поставщиков (исполнителей подрядчиков); во-вторых, это все большая закрытость закупок.
Регулирование гособоронзаказа осуществляется в основном положениями Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (в ред. от 24.02.2021). Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» действует в указанной сфере только в той части, в какой не противоречит указанному закону. Как думается, это вполне логично, поскольку речь идет о безопасности и обороноспособности государства. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» применяется как специальный закон перед общим, тем самым как бы конкретизирует некоторые положения закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
С 2015 г. закупки в сфере обороны были серьезным образом модернизированы и по большей части стали носить закрытый характер. Так, в июне 2015 г. был утвержден перечень товаров, работ, услуг в сфере космической деятельности, сведения о закупках которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в ЕИС [8]. В указанный перечень вошли компьютеры, их части и принадлежности, батареи, аккумуляторы и много других товаров (работ, услуг) не только военного, но и гражданского назначения (56 категорий товаров, работ и услуг).
В 2017 г. правительство еще более акцентирует внимание на особенностях закупки для нужд обороны страны и безопасности государства и делает их полностью закрытыми. В частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 27.11.2017 № 1428 «Об особенностях осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства» (в ред. от 27.12.2018) [7] предусмотрено, что заказчики должны осуществлять все закупки закрытыми способами. При этом закрытыми стали закупки товаров не только в рамках оборонного заказа, но и закупки товаров общехозяйственного назначения (канцелярские товары, автотранспорт и т. д.).
При этом только отдельную группу товаров, которая предусмотрена аукционным перечнем [6], заказчики должны закупать посредством проведения на специализированной площадке «АСТ ГОЗ» закрытого аукциона [4].
При этом одним из принципов федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» выступает обеспечение прозрачности и открытости осуществления закупок (ч. 1 ст. 1). Открытые закупочные процедуры позволяют привлечь максимально широкий круг участников и обеспечить получение заказчиком наиболее выгодного предложения (по качеству и цене) за объект закупки, в связи с чем ограничение участникам закупки доступа к закупочным процедурам ущемляет как права потенциальных подрядчиков и лиц, желающих принять в участие в закупке, так и публичные интересы [9].
Следует полагать, что закрытие оборонных закупок привело к искусственному созданию информационного и правового вакуума, другими словами, сложилась ситуация, когда «нужный» поставщик выбирается непосредственно заказчиком при отсутствии здоровой конкуренции [12].
Учитывая изложенное, считаем, что одним из первых шагов на пути реформирования гособоронзаказа должно быть внедрение открытых закупочных процедур объектов закупки общехозяйственного назначения, осуществляемых в рамках гособоронзаказа, а также таких закупок, информация о которых не составляет государственной тайны.
По справедливому замечанию О. А. Беляевой, прозрачные закупочные процедуры сами по себе способствуют развитию конкуренции и состязательности в государственных закупках, поскольку создают условия для появления поставщиков, не имеющих договоренностей с другими участниками закупки, а также с самим заказчиком [2, с. 17; 3]. Они минимизируют возможности сговора на торгах, хотя и не исключают его полностью [11, с. 26].
Сложившаяся административная и судебная практика в области гособоронзаказа также подтверждает сделанные выводы. Так, с начала исполнения Федеральной антимонопольной службой обязанностей по осуществлению
контроля за государственными закупками в области гособоронзаказа были выявлены более сотни антиконкурентных соглашений между участниками закупок [1, с. 123].
Таким образом, использование открытых форм закупочных процедур, в том числе электронных, в сфере гособоронзаказа могло бы существенно затруднить возможность подобных сговоров для недобросовестных участников закупок.
Учитывая изложенное, можно сделать следующие выводы:
1) Закупки товаров, работ и услуг гражданского назначения, осуществляемые в рамках гособоронзаказа, должны подчиняться общему режиму правового регулирования согласно федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», то есть осуществляться открыто и прозрачно. Осуществление закупки военной техники и объектов гражданского на -значения, используемых органами государственной власти и организациями в области обороны, единым более жестким и закрытым способом считаем нецелесообразным и экономически неэффективным.
Следует либо предусмотреть это положение в рамках обоих законов (о контрактной системе и гособоронзаказе), либо оборон-
Список литературы:_
ные закупки включить в отдельную главу федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обе -спечения государственных и муниципальных нужд» с соответствующим раздельным правовым регулированием и последующим признанием федерального закона «О государственном оборонном заказе» утратившим юридическую силу.
Одним из первых шагов на пути реформирования гособоронзаказа должно быть внедрение открытых закупочных процедур объектов закупки общехозяйственного назначения, осуществляемых в рамках гособорон-заказа, а также таких закупок, информация о которых не составляет государственной тайны.
2) Сделать систему закупок в рамках госо-боронзаказа более понятной в применении для исполнителей всех уровней гособорон-заказа и четко регламентированной на законодательном уровне. Для этого необходимо: закрепить цепочку кооперации подрядчиков (исполнителей) и предусмотреть количество уровней субподрядчиков (субисполнителей), на которых распространяется действия закона о гособоронзаказе, в том числе в части открытия специального счета, а также ограничить уровни кооперации 4-5 субподрядчиками (субисполнителями).
1. Актуальные вопросы современного конкурентного права : сборник научных трудов / М. А. Акимова, А. В. Бе -лицкая, В. С. Белых и др.; отв. ред. М. А. Егорова. - Москва: Юстицинформ, 2017. - Вып. 1. - 288 с.
2. Беляева, О. А. Провоцирование сговоров между участниками публичных закупок / О. А. Беляева // Журнал предпринимательского и корпоративного права. - 2017. - № 4. - С. 17-20.
3. Беляева, О. А. Цифровизация закрытых закупок для нужд обороны и безопасности государства: поиск оптимальных правовых решений / О. А. Беляева, А. В. Михашин // Право и цифровая экономика. - 2019. - № 1 (03). - С. 12-17.
4. О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» : федеральный закон от 31.12.2017 № 504-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2018. - № 1 (Часть I). - Ст. 88.
5. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 24.02.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1652; Российская газета. - 2021. - № 41. - 26 фев.
6. О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) : распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 471-р (в ред. от 03 июня 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. -№ 13. - Ст. 1880; 2019. - № 24. - Ст. 3108.
7. Об особенностях осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) : постановление Правительства Российской Федерации от 27.11.2017 № 1428 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 49. - Ст. 7465; 2018. - № 53 (часть II). - Ст. 8713.
8. Об утверждении перечня «Об утверждении перечня товаров, работ, услуг в сфере космической деятельности, сведения о закупках которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2015 № 1247-р (в ред. от 06 ноября 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 28. - Ст. 4296.
ЖУРНАЛ ПРИКЛАДНЫХ ИССЛЕДОВАНИИ
9. Постановление Президиума ВАС Российской Федерации от 20.09.2011 № 7905/09 по делу № А40-40222/08-153-445. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Правовое регулирование экономических отношений в современных условиях развития цифровой экономики: монография / А. В. Белицкая, В. С. Белых, О. А. Беляева и др.; отв. ред. В. А. Вайпан, М. А. Егорова. - Москва : Юстицинформ, 2019. - 376 с.
11. Румак, В. Когда представители госкорпораций заявляют, что в их компетенцию не входит развитие конкуренции, - это абсурд [Интервью с М. А. Овчинниковым] // Закон. - 2017. - № 12. - С. 16-26.
12. Свининых Е.А. Об ограничении доступа к информации о закупках продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства / Е. А. Свининых, Е. А. Назарова // Право в Вооруженных Силах. - 2018. -№ 9. - С. 70-80.
References:_
1. Aktual'nye voprosy sovremennogokonkurentnogoprava. Sbornik nauchny'x trudov / M.A. Akimova, A.V. Beliczkaya, V.S. Bely'x i dr.; otv. red. M.A. Egorova. Moscow : Yusticinform, 2017, Vy'p. 1. 288 p.
2. Belyaeva O.A. Provocirovanie sgovorov mezhdu uchastnikami publichny'x zakupok, Zhurnal predprinimatel'skogo i korporativnogo prava, 2017, no. 4, p. 17-20.
3. Belyaeva O.A., Mixashin A.V. Cifrovizaciya zakry'ty'x zakupok dlya nuzhd oborony' i bezopasnosti gosudarstva: poisk optimal'ny'x pravovy'x reshenij, Pravo i cifrovaya e'konomika, 2019. no. 1 (03), p. 12-17.
4. O vnesenii izmenenij v Federal'ny'j zakon «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvenny'x i municipal'ny'x nuzhd» : federal'ny'j zakon ot 31.12.2017 № 504-FZ, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2018, no. 1 (Chast' I), st. 88.
5. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvenny'x i municipal'ny'x nuzhd : federal'ny'j zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ (v red. ot 24.02.2021), Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2013, no. 14, st. 1652; Rossijskaya gazeta, 2021, no. 41, 26 fev.
6. O perechne tovarov, rabot, uslug, v sluchae osushhestvleniya zakupok kotory'x zakazchik obyazan provodit' aukcion v e'lektronnoj forme (e'lektronny'j aukcion) : rasporyazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 21.03.2016 № 471-r (v red. ot 03 iyunya 2019 g.), Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2016, no. 13, st. 1880; 2019, no. 24, st. 3108.
7. Ob osobennostyax osushhestvleniya zakupki dlya nuzhd oborony' strany' i bezopasnosti gosudarstva» (v red. ot 27 dekabrya 2018 g.) : postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 27.11.2017 № 1428, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2017, no. 49, st. 7465; 2018, no. 53 (chast' II), st. 8713.
8. Ob utverzhdenii perechnya «Ob utverzhdenii perechnya tovarov, rabot, uslug v sfere kosmicheskoj deyatel'nosti, svedeniya o zakupkax kotory'x ne sostavlyayut gosudarstvennuyu tajnu, no ne podlezhat razmeshheniyu v edinoj informacionnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvenny'x i municipal'ny'x nuzhd : rasporyazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 30.06.2015 № 1247-r (v red. ot 06 noyabrya 2015 g.), Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii, 2015, no. 28, st. 4296.
9. Postanovlenie Prezidiuma VAS Rossijskoj Federacii ot 20.09.2011 № 7905/09 po delu № A40-40222/08-153-445. Dokument opublikovan ne by'l. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy' «Konsul'tantPlyus».
10. Pravovoe regulirovanie e'konomicheskix otnoshenij v sovremenny'x usloviyax razvitiya cifrovoj e'konomiki: monografiya / A.V. Beliczkaya, V.S. Bely'x, O.A. Belyaeva i dr.; otv. red. V.A. Vajpan, M.A. Egorova. Moscow: Yusticinform, 2019, 376 p.
11. Rumak V. Kogda predstaviteli goskorporacij zayavlyayut, chto v ix kompetenciyu ne vxodit razvitie konkurencii, -e'to absurd [Interv'yu s M.A. Ovchinnikovy'm], Zakon, 2017, no. 12, p. 16-26.
12. Svininy'x E.A., Nazarova E.A. Ob ogranichenii dostupa k informacii o zakupkax produkcii dlya obespecheniya oborony' strany' i bezopasnosti gosudarstva, Pravo v Vooruzhennyx Silax, 2018, no. 9, p. 70-80.
