CC BY
4УДК 336.22 ББК 67.402
Милана Маратовна Урумова
специалист Инспекции Федеральной налоговой службы № 15 по г. Москве
milanas2020@icloud.ru
127254, Россия, г. Москва, ул. Руставели, д. 12/7
К ВОПРОСУ
О РЕТРОСПЕКТИВНОМ АНАЛИЗЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГОВОМ КОНТРОЛЕ
Аннотация. В статье анализируется национальное законодательство о налоговом контроле. Отмечается, что зарождение общей системы государственного контроля прослеживается с начала XIII века, когда появились первые государственные органы, уполномоченные на производство принудительных действий в различных сферах. Раскрывая специфику системы налогообложения Советского Союза, акцентируется внимание на ее относительной простоте и низкими ставками налогов, что достигалось невысокими ценами на энергоносители, материалы и сырьевую продукцию. Переход к новой государственности потребовал пересмотра существовавшей системы налогового контроля и его нормативного регулирования в связи с чем в декабре 1991 г. принят ряд законодательных актов. Впоследствии, в июле 1998 г., с целью упорядочения налоговой системы и приведение ее в соответствие с требованиями рыночной экономики принят Налоговый кодекс Российской Федерации.
Сделан вывод о необходимости пересмотра и реформирования налогового законодательства с целью, создания мощной и разветвленной системы налогового контроля и органов, обеспечивающих его практическую реализацию.
Ключевые слова: налоговый контроль, налоговое законодательство, налоговая система, фискальная политика, должник, прибыль, налогообложение.
M.M. u
specialist of the Inspection of the Federal Tax Service No. 15 in ivioscow,
milanas2020@icloud.ru 12/7 Rustaveli str., Moscow, 127254, Russia
ON THE ISSUE OF RETROSPECTIVE ANALYSIS OF NATIONAL LEGISLATION ON TAX CONTROL
Annotation. The article analyzes the national legislation on tax control. It is noted that the origin of the general system of state control can be traced back to the beginning of the XIII century, when the first state bodies authorized to perform coercive actions in various spheres appeared. Revealing the specifics of the taxation system of the Soviet Union, attention is focused on its relative simplicity and low tax rates, which was achieved by low prices for energy, materials and raw materials. The transition to a new statehood required a revision of the existing system of tax control and its regulatory regulation, in connection with which a number of legislative acts were adopted in December 1991. Subsequently, in July 1998, in order to streamline the tax system and bring it in line with the requirements of a market economy, the Tax Code of the Russian Federation was adopted. It is concluded that it is necessary to revise and reform tax legislation in order to create a powerful and extensive system of tax control and bodies that ensure its practical implementation.
Key words: tax control, tax legislation, tax system, fiscal policy, debtor, profit, taxation.
Современная система налогового контроля Российской Федерации формировалась на протяжении длительного периода времени. Зарождение общей системы государственного контроля прослеживается с начала XIII века, когда появились первые государственные органы, уполномоченные на производство принудительных действий в различных сферах: гражданской, уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, а также финансовой.
Долгое время в России не существовало отдельного органа, наделенного фискальными функциями, что не способствовало формированию налоговой системы и налогового контроля. Отечественная система государственного управления была довольно хаотичной, несмотря на создание приказов и других органов власти. Как писал Ю.Р. Гершевский, «после падения Киевской Руси государственное управление характеризовалось произволом князей, воевод, царей, бояр, а позже и мелкого чиновничества» [3, с. 7].
Между тем, уже в период правления Василия II Темного (1415-1462) происходило разрастание государственного двора за счет притока в великокняжеское окружение представителей московской знати, выходцев из упраздненных уделов, выслужившихся детей боярских и дьяков. Все они в меру своего влияния на великого князя (если таковым влиянием кто-либо обладал) участвовали в выработке решений по различным вопросам внутренней и
внешней политики. Особое внимание уделялось вопросам безопасности и взимания налогов [2, с. 31].
К середине XVI в. уже существовали общегосударственные ведомства — дворец и казна. Дворец во главе с дворецким управлял личными (дворцовыми) землями великого князя. Со временем в его компетенцию вошло рассмотрение земельных тяжб, в результате чего из административного он превратился в административно-судебный орган.
С присоединением какой-либо новой территории или ликвидацией удельного княжества внутри московского государства в этих землях создавались местные дворцы (Новгородский, Тверской, Нижегородский, Дмитровский, Угличский и т.д.). Дворцовая система, посредством которой центр контролировал положение на местах, строилась на началах территориального управления. В данный период возникают должности казначеев, дьяков и подьячих, которые ведали сбором оброков и вели соответствующие книги и записи.
Разрастание системы приказов и их функций приводило и к увеличению штата государственных служащих, увеличению круга задач, стоящих перед должностными лицами, складыванию определенных приказных порядков деятельности и форм делопроизводства [7, с. 82].
Прообразом государственного контрольного органа стал действовавший с 1655 года Счетный приказ. Задачей его был контроль сумм, которые поступали в приход и расход по разным учреждениям. В этом приказе возникали служебные места и чины, складывались должности, распределялись обязанности по сбору налогов, ведению учета и отчетности [5].
По мере усложнения функций государства отдельные приказы подразделялись на отделы, некоторые из которых, постепенно развиваясь, превращались в самостоятельные органы. Новые приказы возникали не только в связи с усложнением функций государства, но и вследствие расширения его территорий.
Приказная система, при всем ее несовершенстве, явилась важным этапом развития института налоговой системы и налогового контроля. Появление Счетного приказа позволило определенным образом упорядочить и систематизировать отношения в сфере сбора и начисления налогов, сформировать правовые основы налогового контроля.
К недостаткам приказной системы следует отнести ее чрезмерное усложнение, что приводило к бюрократизму и волоките, а также взяточничеству, хищениям государственных средств и другим негативным явлениям. Несмотря на то, что в конце XVII в. происходит объединение приказов, перераспределение
и сосредоточение их функций, ограниченные меры по упорядочению приказной системы не устранили ее недостатков.
Масштабная реформа государственного управления была проведена великим российским правителем — Императором Петром I. Уже с первых дней своего правления он задумался о создании органов, способных эффективно выполнять налоговые функции в сочетании с методами контроля и надзора. Планы Петра I первоначально воплотились в создание института фискалитета. Главной задачей фискальной службы стало недопущение и пресечение воровства чиновниками. Наделялись фискалы и другими надзорными полномочиями, в их обязанности вменялось «проведывать и доносить, и при суде обличать» фактически обо всех злоупотреблениях, допускаемых государственными служащими.
Между тем, процессуальные права и обязанности фискалов были урегулированы недостаточно. Служащие фискального органа не могли отстранять виновных от должности, задерживать, проводить следственные мероприятия, а также давать указания, обязательные для исполнения. Поэтому попытка создать фискальный орган провалилась, не увенчавшись успехом. Кроме того, как отмечают исследователи, вскоре фискалы стали одним из наиболее коррумпированных органов [6, с. 11].
Вторым значимым органом налогового контроля стал Сенат. По указу Петра I от 5 марта 1711 года был учрежден высший орган государственной власти — Правительствующий Сенат, совмещавший в себе функции законодательной и исполнительной власти, а также судебные, фискальные и контрольно-надзорные функции. Члены Сената назначались лично императором из числа гражданских и военных чиновников, стоявших в Табеле о рангах не ниже третьего класса.
Однако на Сенат было возложено слишком много функций в сфере государственного управления. В первые годы своего существования Сенат занимался практически всеми наиболее значимыми и глобальными вопросами поддержания государственного строя и самодержавия. Органы Сената не только обеспечивали реализацию фискальной политики, но и формировали правовую основу государственной службы, надзирали за нижестоящими чиновниками, являлись высшей судебной инстанцией для всех нижестоящих судебных органов.
Со временем функции Сената сконцентрировались в сфере исполнительной и надзорной деятельности. С момента создания коллегий Сенат осуществлял надзор за их функционированием. Для этого была введена должность Генерал-прокурора, а затем и обер-прокурора, подчинявшихся только императору. Фактически, Сенат стал родоначальником всех трех видов
государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной, а также сформировал правовую основу надзорных и контролирующих органов.
Период правления Петра I характеризуется и перераспределением фискальных функций на региональный уровень. В 1706 году в рамках масштабной административно-территориальной реформы Российская Империя была поделена на губернии, управляемые губернаторами. Высшим должностным лицам регионов были переданы значительные полномочия по реализации государственной политики на местах, включая и контроль за учетом и сбором государственных налогов.
При Екатерине II Сенат постепенно утрачивает свое значение и политическое влияние, трансформируясь в административный орган с функциями надзорной и высшей судебной инстанции. Причиной этого неизбежного процесса стал политический прогресс, естественный ход которого привел правительство к осознанию необходимости разделения властей. При этом Екатерина II внесла большой вклад в развитие налогового контроля, создав «экспедицию о государственных доходах — государственный фискальный орган, которая в дальнейшем был разделен на четыре самостоятельных экспедиции, одна из которых занималась взысканием недоимок и недоборам налогов [8, с. 133].
Развивался и институт регионального налогового контроля. В губерниях для сбора податей, ревизии отчетов было создано коллегиальные губернские казенные палаты. Эти палаты осуществляли свою деятельность вплоть до XX в.
В дореволюционный период налоговый контроль осуществлялся Министерством финансов, созданным Императором Александром I. Этот государственный орган ведал формированием бюджета и распределением бюджетных средств, реализовывал налоговую политику государства, вел учет налогоплательщиков и контролировал весь процесс сбора и уплаты налогов. На местах вопросы налогового контроля решались казенными палатами, находившимися в непосредственном подчинении Министерства финансов. В этих палатах создавались должности податных инспекторов, наделенных весьма широкими полномочиями: они выявляли налоговых должников, взимали штрафы и собирали неуплаченные в срок налоги.
Как отмечают исследователи, к 1914 г. налоговая служба Российской империи насчитывала около 1 300 податных инспекторов на всю территорию страны. Столь малое количество государственных чиновников компенсировалось продуманной налоговой политикой, делегированием налоговых полномочий на места, практически полным отсутствием налоговых проверок, которые могли проводиться лишь по письменному указанию министра финансов [1, с. 61].
Советская система налогообложения базировалась на господстве оборотных налогов. Приоритетными являлись административные методы изъятия прибыли. Соответственно, налоговый контроль осуществлялся исключительно административными методами.
Также необходимо отметить, что в связи с отсутствием частной собственности, коммерческих юридических лиц, рыночной экономики налоговый контроль проводился только в отношении государственных предприятий и физических лиц — налогоплательщиков, чей вклад в формирование доходов от налоговых платежей был довольно значительным, исходя из массовой трудовой занятости населения. При этом работники — физические лица обременялись и другими налогами, не известными сегодняшней налоговой системе, например — налогом на бездетность.
Сама же советская система налогообложения характеризовалась относительной простотой и низкими ставками налогов, что достигалось невысокими ценами на энергоносители, материалы и сырьевую продукцию. Практически отсутствовала и проблема неуплаты налогов, уклонения от уплаты налогов, и в целом проблема налоговых правонарушений. При административно-командной системе управления в сфере экономики, стопроцентной государственной принадлежности предприятий, организаций, производств, недр и природных ресурсов, любые налоговые проблемы практически исключались, поэтому налоговый контроль оставался, в большей степени, номинальным.
Ситуация резко изменилась с переходом России к рыночным отношениям в период 1991-1992 гг. Приватизация бывших государственных предприятий, массовая безработица и обнищание населения, разрушение складывающихся десятилетиями экономических отношений, стихийный рынок, передел собственности, гигантская инфляция — эти и другие факторы способствовали негативным переменам во всех сферах общественной жизни, в том числе — в налоговой.
Практически с момента обретения независимости государство столкнулось с проблемой неуплаты налогов, что повлекло нарушение социальных обязательств. Задержки зарплат, пенсий и пособий стали обычным явлением. Ограниченное поступление в государственный бюджет налоговых отчислений нарушило экономический баланс, поставило под угрозу финансово-экономическую безопасность Российской Федерации, что потребовало принятия неотложных мер, направленных на формирование новой системы налоговых правоотношений и создания органов налогового контроля.
Уже в декабре 1991 г. был принят ряд законодательных актов, направленных на упорядочивание налоговой системы и приведение ее в соответствие с требованиями рыночной экономики. В Законе РФ от 27.12.1991 г.
№ 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1 «закреплялось, что в Российской Федерации должны действовать три вида налогов: федеральные, региональные и местные. В статье 18 закреплялось, что органы власти всех уровней не вправе вводить налоги, не предусмотренные настоящим Законом, равно, как и повышать налоговые ставки.
В законе приводилось и определение налоговой системы, под которой законодатель понимал совокупность всех налогов и иных обязательных платежей, действующих на территории страны, а также процесс их взимания. Закон об основах налоговой системы ввел и другие базовые понятия, и институты налоговых правоотношений: виды плательщиков налогов; перечень объектов налогообложения; порядок установления налоговых ставок; налоговые льготы; права, обязанности и ответственность субъектов налоговых отношений; компетенцию налоговых органов и другие положения, позволившие значительно упорядочить налоговую систему.
Таким образом, уже в ранний рыночный период существования Российского государства органы управления ясно понимали, что жизнеспособность государства в большей степени зависит от четко отлаженного налогового механизма и создания органов, способных надлежащим образом обеспечить поступление налогов в бюджеты всех уровней. Однако Закон об основах налоговой системы был не способен урегулировать все аспекты налоговых правоотношений, что предопределило дальнейшую работу по развитию института налогового права с учетом формирующегося рынка, который выступал узловым пунктом, связывающим бюджет, налоги и рыночные экономические отношения [4, с. 42].
В июле 1998 г. был принят Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ). По замыслу законодателя, данный нормативный правовой акт должен был состоять из двух (общей и особенной) частей. Часть первая НК РФ формулировала общие положения российской налоговой системы, закрепляла официальные дефиниции, используемые в налоговом праве, вводила ответственность за налоговые правонарушения, предусматривала механизм обжалования решений должностных лиц налоговых органов, формулировала правила выполнения международных договоров в налоговой сфере.
Кроме того, в ч. 2 ст. 1 данного закона закреплялось, что Налоговый кодекс устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения в России, включая в себя:
— виды налогов и сборов;
1 Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // «Российская газета». — 1992. — № 56 (утратил силу).
— основания возникновения налоговых правоотношений;
— принципы введения, действия и прекращения налогов на территории
РФ;
— права и обязанности субъектов налоговых правоотношений;
— формы и методы налогового контроля;
— ответственность за совершение налоговых правонарушений;
— порядок обжалования решений, принимаемых налоговыми органами, а также действий должностных лиц налоговых органов.
Часть вторая НК РФ, вступившая в действие в августе 2000 г., подробно раскрывала содержание федеральных, региональных и местных налогов, порядок их начисления и уплаты, определяла налогоплательщиков и налоговых агентов, объекты налогообложения, налоговые периоды и другие особенности действия системы налогов в Российской Федерации.
Большое внимание Кодекс уделял налоговому контролю и полномочиям органов, призванных реализовывать государственную политику в сфере налогов. За прошедшие десятилетия функции налоговых органов неоднократно подвергались значительным корректировкам, менялось и название федерального органа налогового контроля. Так, первоначально вопросы сбора налогов были возложены на Государственную налоговую службу, созданную в 1991 г. Впоследствии, в 1998 г. эта служба была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам (далее — МНС), что позволило значительно повысить ее статус. Однако в дальнейшем МНС вновь приобрело статус федеральной службы, а в 2004 г. трансформировавшись в Федеральную налоговую службу. Вместе с преобразованием структуры налоговых органов изменялись и расширялись выполняемые ими контрольные функции [8 с. 134].
Итак, проведенный ретроспективный анализ развития института налогового контроля показал, что государство вопросам налогового контроля уделяло большое значение во все периоды своего существования. Практически неизменной оставалась и система вначале — в удельные княжества, затем — в создаваемые административно-территориальные единицы (губернии, уезды),
В целом, исторический процесс становления налогового контроля в Российском государстве отличается выраженной стадийностью. Можно выделить четыре основных этапа развития исследуемого процесса.
На первом этапе происходило зарождение, формирование и укрепление правовых основ налогового контроля посредством создания первых государственных фискальных органов. Определенной проблемой данного этапа следует признать большое количество дополнительных функций, возлагаемых
на фискальные органы, а также отсутствие четко закрепленных должностных лиц, что снижало их эффективность.
Второй этап охватывает поздний дореволюционный период от преобразований Петра I до начала ХХ века. На этом временном отрезке происходит формирование автономных налоговых органов, выстраиваемых по принципу централизации и делегирования контрольных полномочий на места, с наделением глав губерний значительными контрольными полномочиями. Также принимаются нормативные акты, регулирующие деятельность налоговых органов и полномочия должностных лиц, осуществляющих налоговый контроль.
Третий этап налогового контроля берет свое начало с момента образования Советского государства и длится до его распада. На данном отрезке налоговый контроль осуществляется минимальным образом, с учетом государственного регулирования экономических отношений, отсутствия рыночной экономики и частной собственности, а также с невозможностью возникновения ситуаций, при которых могут происходить налоговые правонарушения.
Наконец, сегодня налоговая система Российской Федерации находится на четвертом этапе своего развития. Переход страны к рыночной экономике обусловил необходимость пересмотра и коренного реформирования налогового законодательства, создания мощной и разветвленной системы налогового контроля и органов, обеспечивающих его практическую реализацию.
БИБЛИОГРАФИЯ:
1. Быков, А.Ю. Инвестиционный климат экономической стабильности // Юрист. — 2020. — № 1. — С. 59-66.
2. Вернадский, Г.В. Московское царство: в 2-х ч. Ч. 2. (История России) / Г. В. Вернадский. — Тверь: Леан; —Москва: Аграф, 2000. — 412 с.
3. Гершевский, Ю.Р. Причины возникновения института прокуратуры в России // Законность. — 2008. — № 12. — С. 7-12.
4. Зайков, В.П. Эволюция налоговых отношений с позиций истории налогообложения и развития государственности // Управление и экономика в XXI веке. — 2016. — № 2. — С. 42-49.
5. Мусаелян, А.К. Генезис системы государственного налогового контроля в РФ // Новые технологии. — 2014. — № 2. — С. 92-98.
6. Поляков, М.М. История противодействия коррупции органами прокуратуры в государственном управлении дореволюционной России XVIII — начала XX в. // Актуальные проблемы российского права. —2018. — № 6 (91). — С. 11-19.
7. Черепнин, Л.В. Образование русского централизованного государства в XIV-XV веках: Очерки соц.-экон. и полит. истории Руси. — М.: Соцэкгиз, 1960.
— 899 с.
8. Яковлева, Е.С. История развития налогового контроля в России // Символ науки: международный научный журнал. — 2017. —Т. 3. — № 4.
— С. 131-134.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ ЮРИСТА
КАК ЗАЩИТИТЬ КОММЕРЧЕСКУЮ ТАЙНУ НА ПРЕДПРИЯТИИ?
Для начала необходимо разобраться, что же такое коммерческая тайна?
Коммерческая тайна — это информация, которую компания не разглашает, чтобы увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить или улучшить своё положение на рынке либо получить любую другую коммерческую выгоду.
Коммерческая тайна регламентируется ФЗ «О коммерческой тайне». Засекретить можно рецепт блюда или напитка, рыночную стратегию и тактику ведения бизнеса, списки клиентов и поставщиков, принципы ценообразования.
Перечень информации, не относящейся к коммерческой тайне определен ст. 5 указанного закона. Для защиты информации, входящий в состав коммерческой тайны необходимо на предприятии зафиксировать перечень в локальном акте, например, составить положение о коммерческой тайне, сформировать приказ о защите этой информации, выработать рекомендации за сохранности информации и другие. Следует определить круг лиц, которые допущены к секретным сведениям, также нужно вести учёт этих сотрудников в связи с чем необходимо завести специальный журнал учёта либо же осуществлять их оформление в электронном виде в том случае, когда в компании имеется локальный акт об электронном документообороте. С данными работниками нужно заключить дополнительное соглашение о неразглашении коммерческой тайны и обязать подписать его.
Гульнара Флюровна Ручкина
декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
gruchkina@fa.ru
125993, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-т, д.51/1
