CC BY
119
333^»— Аграрный вестник Урала № 6 (124), 2014 г. - < JJJf^L ^^
Экономика
щ
УДК 336.226(091)
ИСТОРИЯ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК
Э. Н. ЕЛЬКИНА,
аспирант, главный государственный налоговый инспектор, Институт экономики, финансов и менеджмента Уральского государственного аграрного университета
(620075, г. Екатеринбург, ул. К. Либкнехта, д. 42; тел.: 8 (343) 371-33-63),
Управление Федеральной налоговой службы по Свердловской области
(620075, г. Екатеринбург, ул. Пушкина, д. 11)
Ключевые слова: налог, сбор, налоговая проверка, налоговый контроль, налоговые платежи, Налоговый кодекс РФ, налогоплательщик, плательщик.
Данная статья посвящена истории налоговых проверок в России, это одна из важных форм налогового контроля, именно в результате налоговых проверок производятся доначисления в виде налоговых недоимок и пени, а также налагаются штрафные санкции. В теории налогового законодательства различают виды, формы и методы налогового контроля — камеральные и выездные налоговые проверки можно рассматривать как виды налогового контроля и как самостоятельные формы налогового контроля. Налоговая проверка, представляет собой комплекс процессуальных действий уполномоченных органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах и осуществляемая посредством сопоставления отчетных данных налогоплательщиков с фактическим состоянием их финансово-хозяйственной деятельности. В исторической ретроспективе развитие правового регулирования налогового контроля в нашей стране охватывает три периода: дореволюционный, советский и российский. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» Государственная налоговая служба была выведена с 1 января 1992 г. из состава Минфина России и стала центральным органом исполнительной власти федерального уровня, подчиненным Президенту и Правительству России. В настоящее время государственный аппарат налоговой службы имеет статус государственных гражданских служащих, руководителя Федеральной налоговой службы России. Государством создана государственная система контроля — Федеральная налоговая служба России, которая наделена полномочиями по осуществлению контроля за уплатой и пополнением бюджета России.
HISTORY OF TAX AUDITS
E. N. ELKINA,
graduate student, chief state tax inspector, Institute of Economics, Finance and Management of the Ural State Agrarian University
(42 K. Libknehta Str., 620075, Ekaterinburg; tel: +7 (343) 371-33-63),
Office of the Federal Tax Service of the Sverdlovsk region
(11 Pushkina Str., 620075, Ekaterinburg)
Keywords: tax collection, tax audit, tax audits, tax payments, the Tax Code, the taxpayer, the payer. This article describes the history of tax audits in Russia is one of the important forms of tax control, precisely as a result of tax audits performed assessment in the form of tax arrears and penalties, and imposed penalties. In theory, the tax laws distinguish types, forms and methods of tax control — cameral and field tax audits can be seen as types of tax control and as independent forms of tax control. Tax audit is complex legal proceedings authorized agencies to monitor compliance with the legislation on taxes and fees and implemented by comparing the reported data of taxpayers with the actual state of their financial activities. Historically, the development of legal regulation of tax control in our country encompasses three periods: pre-revolutionary, Soviet and Russian. Decree of the President of the Russian Federation of December 31, 1991 № 340 "On the State Tax Service of the Russian Federation" State Tax Service has been reduced from 1 January 1992 from the Ministry of Finance of Russia and became the central body of executive power at the federal level, subordinate to the President and the Government of Russia. Currently, the state apparatus Tax Service has the status of civil servants, the head of the Federal Tax Service of Russia. State established a state monitoring system — the Federal Tax Service of Russia, which has the power to exercise control over the payment and completion of the Russian budget.
Положительная рецензия представлена Е. М. Кот, кандидатом экономических наук, доцентом, заведующим кафедрой бухгалтерского учета и аудита Уральского аграрного университета.
- Аграрный вестник Урала № 6 (124), 2014 г. - <
Экономика ^Ш]
Хуже налогов может быть только одно — Когда не с чего платить налоги.
Томас Дьюар (1864-1930)
Взимание налогов и сборов является необходимым условием существования государства.
Обязанность по уплате налогов является безусловной, и это установлено Конституцией Российской Федерации и Налоговым кодексом Российской Федерации.
Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом возложена обязанность уплачивать законно установленные налоги и сборы.
Но, к сожалению, как показывает практика, юридические и физические лица допускают несвоевременную уплату налогов и других обязательных платежей в связи с рядом объективных и субъективных причин.
Стало нормой уклонение от уплаты налогов легальными — когда удается полностью или частично избежать налогообложения, не нарушая при этом действующих правовых норм и нелегальными, то есть запрещенными законом способами.
Исходя из этого перед налоговыми органами стоит серьезная проблема — контроль за правильностью, своевременностью и полнотой взимания налогов и совершенствование этого контроля.
Среди форм налогового контроля важнейшее место занимает налоговая проверка, именно в результате налоговых проверок производятся доначисления в виде налоговых недоимок и пени, а также налагаются штрафные санкции.
В теории налогового законодательства различают виды, формы и методы налогового контроля — камеральные и выездные налоговые проверки можно рассматривать как виды налогового контроля и как самостоятельные формы налогового контроля.
Термин «проверка» происходит от глагола «проверять», который означает «совокупность действий, совершаемых для, ради того, чтобы верить».
Налоговая проверка — это основная форма налогового контроля, представляющая собой комплекс процессуальных действий уполномоченных органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах и осуществляемая посредством сопоставления отчетных данных налогоплательщиков с фактическим состоянием их финансово-хозяйственной деятельности.
Налоговый контроль существовал преимущественно в виде финансового уже в Древней Греции и в Древнем Риме.
В Спарте управление казной государства, по законам Ликурга, находилось в ведении специальных должностных лиц (геронтов), в свою очередь, для контролирования их деятельности назначались эфоры.
В Афинах финансовое управление осуществлялось по двум направлениям: сбор доходов и обеспечение их хранения, отчетность и контроль. Осуществлялся в Древнем Риме и учет налогоплательщиков и объектов налогообложения. Например, известно, что при императоре Августе Октавиане была проведена перепись имущественного состояния граждан. Владелец земли был обязан сам оценить свое имуще-
ство. Сведения должны были содержать: наименование отдельного подворья, к какой общине оно относится и в каком угодье находится, кто является его двумя соседями, пол и возраст всех членов семьи, количество земли, количество виноградных лоз и т. д.
В исторической ретроспективе развитие правового регулирования налогового контроля в нашей стране охватывает три периода: дореволюционный, советский и российский.
По мнению ученых «система государственного устройства, управления и контроля в России насчитывает более чем тысячелетнюю историю». О первых этапах можно говорить только как об этапах зарождения и первых шагах формирования и развития государственного контроля, а не как о сложившейся системе.
Безусловно, на первоначальном этапе развития налогового контроля можно говорить только о наличии органов, осуществляющих контрольные функции в сфере финансов. «Первоначально эти органы не были упорядоченной системой, сборщики налогов имели различный статус и полномочия, назначались произвольно, часто сочетали выполнение налоговых функций с иными государственными или общественными обязанностями. В отсутствие постоянных финансовых учреждений взимание налоговых платежей не было регулярным, а проводилось по личному поручению правителя. Сбор налогов вначале осуществлялся многими правителями лично».
В древнерусских княжествах пополнение казны происходило с помощью взимания дани, которая обычно взималась «полюдьем» при объезде подвластных территорий князем или княжеской дружиной. Во времена Золотой Орды сбором налогов («выход ордынский») занимаются уже специально назначенные чиновники — баскаки, а также откупившие это право богатые восточные купцы (в основном, хорезмские и хивинские). Впоследствии золотоор-дынские ханы передали право сбора налогов русским князьям. Со временем появились и чиновники, занимающиеся сбором косвенных налогов (сборы за право торговли, за перевоз через реку и т. п.) — ось-менники, таможенники, мытники, пошлинники и др.
Взимание дани Золотой Ордой с Древней Руси началось после переписи населения, произведенной в 1257-1259 гг. монгольскими «численниками» под руководством Китата, родственника великого хана. Перепись населения можно рассматривать как прообраз современного учета налогоплательщиков.
«Перепись, в отличие от современной, имела сугубо финансовые цели. Это была своего рода обязательная постановка на налоговый учет. На основе переписи составлялись писцовые книги — прототип современного реестра налогоплательщиков с присвоением каждому ИНН».
Впоследствии были востребованы общие демографические данные, вспомним хотя бы церковные книги. В них учитывались рождавшиеся, фиксировались факты вступления в брак, а также факты смерти. На современном этапе своего развития помимо фискальной функции учет налогоплательщиков носит еще и социальный характер.
К XIV веку складывается система кормлений — предоставление права управления определенной территорией за службу великому князю. Во времена
Аграрный вестник Урала № 6 (124), 2014 г. - <
Экономика
кормлений «возникают должности казначеев, дьяков и подьячих, которые ведали сборами оброков и вели книги и записи по этим сборам, впоследствии на содержание этих чиновников учреждаются казначеевы, дьячи и подьячи пошлины».
После объединения русских земель к концу XV века предметы управления стали более обширными — усилились торговые связи между отдельными городами и землями, усложнилась система различных сборов и пошлин и т. д. В это время создаются специальные учреждения для руководства различными хозяйственными делами — приказы, именовавшиеся также «избами, палатами, дворами, четями (или четвертями)». Устанавливается сбор четвертовых денег (денег из чети), представлявших собой подать, взимаемую с населения для содержания должностных лиц. Такое название четвертовые деньги получили в связи с тем, что их сбор осуществляли чети — центральные правительственные учреждения, ведавшие сбором разного вида податей.
В этот период значительно повышается степень централизации сбора податей, централизация налогового контроля, без чего не мыслится существование налоговой системы ни в одном государстве.
Будучи сначала (XV век) только отделениями канцелярии Боярской думы, приказы сделались потом (к концу XVI века) самостоятельными центральными административными учреждениями. Данные органы образовывались не одновременно и по определенной системе, а постепенно по мере необходимости. Большинство прямых налогов собирал Приказ большого прихода, но наряду с ним существовали и приказы, специализировавшиеся на сборе определенных видов налогов, а также местные приказы, которые собирали налоги с подведомственных им территорий. Столь сложная и запутанная система органов, занимающихся сбором налогов, была несколько упорядочена в 1655 г. созданием Счетного приказа, а затем реформой 1679-1681 гг., когда во главе финансовых учреждений Российского государства был поставлен Приказ большой казны.
В начале XVIII века финансовые органы, ведавшие сбором налогов, были децентрализованы, и губернские учреждения получили значительные полномочия по сбору налогов. Петр I, по инициативе которого произошла эта реорганизация, считал, что такое устройство прекратит дробление губернских податных учреждений и облегчит личное наблюдение его доверенных лиц за взиманием налоговых платежей.
Большое значение имело создание Правительствующего Сената, учрежденного 22 февраля 1711 г., поскольку Сенат являлся высшей наблюдательной инстанцией за финансовыми учреждениями.
В 1719 г. был утвержден регламент Камер-коллегии, государственного органа отраслевого управления, обязанности которой состояли в «надзирании и правлении над окладными и неокладными приходами». Камер-коллегия получала сведения о сборах налогов, разрабатывала проекты по налогообложению, могла самостоятельно вводить новые пошлины. Следует отметить, что неспециализированные коллегии также занимались сбором налогов, например, монетной и горной регалии — Берг-коллегия, подушной подати — Военная коллегия, таможенными сборами
и таможенными тарифами — Коммерц-коллегия, судебные пошлины — Юстиц-коллегия. В последние годы своего существования Камер-коллегия все более теряла свое значение общегосударственного налогового органа и, в конце концов, превратилась в орган по винному откупу.
Эпоха Петра I характеризуется и коренным изменением системы налогообложения: произошел переход от подворного налогообложения к подушной подати. Подушная подать как вид прямого личного налогообложения взималась с ревизской (мужской) души. Для целей налогообложения подушной податью использовались ревизские сказки — списки (реестры), в которые заносилось мужское население для обложения подушной податью. Для составления ревизских сказок в 1710 г. была проведена очередная перепись населения.
После смерти Петра I финансы в России постепенно стали приходить в упадок. Лишь во времена Екатерины II создаются важные предпосылки перехода к более рациональным методам ведения финансового хозяйства и построения финансовой администрации и финансовых реформ первой половины XIX века. Проводится реорганизация государственного аппарата. В 1780-1781 гг. учреждается Экспедиция доходов, которая, однако, никогда не имела значения самостоятельного ведомства, а подчинялась канцелярии генерал-прокурора.
Значительные реформы в сфере организации государственных финансов были осуществлены в период царствования Александра I, манифестом которого «Об учреждении министерств» в 1802 г. впервые было создано Министерство финансов. Министерство финансов обладало широкими полномочиями и функциями. В частности, в его компетенцию входило ведение всех государственных доходов. В связи с выполнением этой функции Министерство финансов устанавливало суммы поступлений для различных налогов. На Министерство возлагалась также обязанность разрешать все вопросы по налогообложению, в том числе и спорные вопросы в области налогообложения. Структурным подразделением Министерства финансов стал Департамент податей и сборов, взимавший прямые и косвенные налоги с населения, а с 1833 г., кроме того, занимавшийся и проведением переписей податного населения.
В 1810 г. Государственный Совет рассмотрел предложение Особого комитета, возглавляемого графом Н. П. Румянцевым. Было решено, что министр финансов ведает доходами и управляет ими. Ревизия счетов, финансовая проверка министерств, особенно Министерства финансов и казначейства, вошли в компетенцию Государственного контролера. Этот пост в 1863 г. занял В. А. Татаринов, с именем которого связаны значительные события в совершенствовании финансовой системы и государственного финансового контроля. Контроль приобрел документальный и фактический характер, твердо установленную периодичность.
Вопросы налогообложения решались на местах казенными палатами, которые подчинялись Министерству финансов, а в 1885 г. указом Александра III в их штате появились должности податных инспекторов. Штатная численность для них была установлена в количестве 500 человек. На них был возложен
Аграрный вестник Урала № 6 (124), 2014 г. - <
Экономика ^Ш]
контроль за своевременным и полным поступлением налоговых платежей на всей территории Российской империи.
Октябрьская революция 1917 г. застала широко разветвленную систему налогообложения и достаточно эффективную систему налогового контроля. С национализацией кредитных и промышленных предприятий, ликвидацией частной собственности на землю, значительным сокращением частной торговли круг объектов налогообложения постепенно сужался. В 1918 г. Декретом СНК финансовые органы царской России были упразднены, а сбор налогов передан в ведение создаваемых финансовых отделов губернских и уездных исполкомов.
Политика национализации и конфискации, запрещение в конце 1918 г. частной торговли и переход к карточной системе распределения продуктов питания и личного потребления привели к фактическому отмиранию налогообложения и ликвидации налогового аппарата. В результате Декретом СНК от 17 января 1920 г. начисление налогов было прекращено.
Переход к новой экономической политике ненадолго обусловил возрождение налоговой системы. В 1921 г. в составе Народного комиссариата финансов образуется Организационно-налоговое управление, которое позднее переименовали в Управление налогами и государственными доходами, при этом должности податных инспекторов при уездных финансовых отделах были ликвидированы, а функции контроля за взиманием налогов поручен финансовым инспекторам, переданным в подчинение губернским финансовым отделам.
Финансовые инспекции обладали практически неограниченными полномочиями в сфере налогового администрирования (внесудебные процедуры взыскания налогов с правом производства ареста и продажи с публичных торгов имущества и строений недоимщика, взыскания его дебиторской задолженности и средств на счетах в кредитных учреждениях). Так, Положением о государственном подоходном налоге были введены штрафы с физических и юридических лиц.
В соответствии с Инструкцией по применению Положения о государственном подоходном налоге, при обнаружении случаев уклонения от удержания налога, несвоевременности его удержания или сдачи в кассовые учреждения инспектором финансового отдела составлялся протокол, который затем с заключением о размере штрафа передавался финансовому органу. Штраф, в случае его неуплаты в добровольном порядке в двухнедельный срок с момента его наложения, подлежал взысканию бесспорном порядке. Положением ВЦИК СНК Союза ССР от 2 октября 1925 г. впервые была предусмотрена возможность отсрочки и рассрочки внесения налоговых платежей. При судах общей юрисдикции были созданы специализированные налоговые суды, рассматривавшие преступления, связанные с неуплатой налогов.
В целом, налогово-контрольная деятельность в этот период имела ярко выраженный классовый, можно сказать, карательный характер, направленность с конца 20-х — начала 30-х гг. на ликвидацию частного предпринимательства.
Народный комиссариат финансов в своем инструктивном письме № 211 от 17 апреля 1928 г.
«Об организации работы по проведению финансовых проверок» выделяет в качестве отдельных категорий проверяемых налогоплательщиков, требующих особо пристального внимания, «состоятельные нетрудовые элементы», являвшиеся специальными субъектами военного налога, а также организации частной торговли и промышленности». Связано это было с тем, что с 1926 г. был взят курс на свертывание новой экономической политики.
В ходе налоговой реформы начала 30-х гг. все налоговые платежи были заменены налогом с оборота и отчислениями с прибыли. Сбор налогов с населения стал осуществляться учрежденными в 1930 г. налоговыми инспекциями, являющимися структурными подразделениями районных и городских финансовых отделов соответствующих исполкомов. В штатах инспекций состояли налоговые инспектора, осуществляющие контрольную деятельность, их помощники и налоговые агенты, принимающие налоговые и страховые платежи от сельского населения, производящие учет налогоплательщиков и объектов обложения и исчисляющие обязательные платежи.
С 1959 г. налоговые инспекции стали называться инспекциями государственных доходов, контролировавшими поступление от предприятий платежей в бюджет и проводившими счетные проверки.
С начала 1990-х гг. начинается новый этап ста-
новления и развития отечественного института налогового контроля. С переходом России к рыночной экономике возникла необходимость в реорганизации органов, занимающихся сбором налогов, и в 1990 г. была образована Главная государственная налоговая инспекция Минфина СССР. Правовой статус этого органа определялся Законом СССР от 21 мая 1990 г. «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций». Вопросы структуры и подчиненности, функции налоговых инспекций различных уровней определялись Положением о Государственной налоговой службе СССР, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 26 июля 1990 г. № 73б.
С распадом СССР стали формироваться самостоятельные налоговые органы Российской Федерации. Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О Государственной налоговой службе РСФСР» были определены задачи, права, обязанности и ответственность налоговых органов.
Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» Государственная налоговая служба была выведена с 1 января 1992 г. из состава Минфина России и стала центральным органом исполнительной власти федерального уровня, подчиненным Президенту и Правительству России.
Проблема необходимости разработки Налогового кодекса впервые поднимается в 1992 г., что нашло отражение в п. 5 Постановления VII Съезда Народных депутатов Российской Федерации «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» от 5 декабря 1992 г. № 4047-1В п. 7 Постановления дается задание Верховному Совету и Правительству рассмотреть вопрос о создании государственной системы контроля.
На основании этого было принято Постановление Президиума Верховного Совета и Совета Мини-
333^*"" Аграрный вестник Урала № 6 (124), 2014 г.
Экономика
Щ
стров-Правительства от 15 февраля 1993 г. № 4480- подготовке предложений о создании государствен-
1/98 «Об образовании Комиссии Президиума Вер- ной системы контроля». В 1994 г. ассоциацией «На-
ховного Совета Российской Федерации и Совета Ми- логи России» (г. Екатеринбург) был разработан один
нистров-Правительства Российской Федерации по из первых проектов Налогового кодекса.
Литература
1. Доброхотова В. Б., Лобанов А.В. Налоговые проверки : книга для налогоплательщика и налоговика. М. : МЦФЭР, 2004. С. 448.
2. Лобанов A. B. Пути повышения эффективности налогового контроля на современном этапе налоговой реформы : автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2009. С. 17.
3. Современная налоговая система : состояние, проблемы и перспективы развития : межвуз. сб. науч. тр. Уфа : УГАТУ, 2009. Вып. 1. С. 332.
4. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками на 30 декабря 2008 г.) // Рос. газ. 25 декабря 1993; СЗ РФ. 2009. № 4. С. 445.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. и доп. на 24 июля 2009 г., № 213-Ф3) // СЗ РФ. 1998. № 31. С. 3824; 2009. № 30. С. 3739; от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. и доп. на 17 июля 2009 г., № 161-ФЗ) // СЗ РФ. 2000. № 32. С. 3340; 2009. № 29. С. 3598.
6. Воронин Б. А., Крапивин Н. П. Аудиторская деятельность в России : история, правовое регулирование // Аграрное и земельное право. 2010. Т. 61. № 1. С. 75-80.
References
1. Dobrokhotova V. B., Lobanov A. V. Tax audits : a book for the taxpayer and the taxman. M. MTFER, 2004. P. 448.
2. Lobanov A. V Ways to improve the efficiency of tax control at the present stage of the tax reform : author. dis. ... cand. of econ. sciences. M., 2009. P. 17.
3. The current tax system: state, problems and prospects : interuniversity collection of scientific papers. Ufa : USATU, 2009. Issue 1. P. 332.
4. The Constitution of the Russian Federation, adopted by popular vote on December 12, 1993. (as amended on December 30, 2008) // Ros. Gaz. 1993, December 25; CL RF. 2009. № 4. P. 445.
5. Tax Code of the Russian Federation of July 31, 1998. № 146-FL (as amended and additions July 24 2009, № 213-FL) // CL RF 1998. № 31. P. 3824; 2009. № 30. P. 3739; August 5, 2000. № 117-FZ (as amended and additions by 17 July 2009, № 161-FZ) // CL RF. 2000. № 32. P. 3340; 2009. № 29. P. 3598.
6. Voronin B. A., Krapivin N. P. Auditing in Russia : history, regulation // Agricultural and Land Law. 2010. Vol. 61. № 1. P. 75-80.
