CC BY
430
К вопросу о процессуальном статусе прокурора в административном судопроизводстве
Менькова Ольга Игоревна,
аспирант ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации», [email protected]
В статье раскрываются актуальные проблемы процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве. Статья содержит правовой анализ прав и обязанностей прокурора как лица, участвующего в рассмотрении административных дел, а также указывает на «пробелы» правового регулирования процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве. Предлагаются пути совершенствования правового регулирования процессуального положения прокурора в административном процессе.
Ключевые слова: административное судопроизводство, статус, прокурор, административный истец
Административное судопроизводство как одна из форм осуществления судебной власти закреплена в Конституции Российской Федерации в 1993 году. Однако как отдельной ветви судопроизводства административного судопроизводства не существовало. Стараясь устранить данный пробел правового регулирования, законодатель с 15 сентября 2015 года ввел в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ). Появление в Российской Федерации этого вида судопроизводства стало следствием реформы процессуального закона и судов.
Статус прокурора в административном судопроизводстве был существенно изменен в сравнении с его процессуальным статусом в гражданском процессе.
До введения в действие КАС РФ процессуальный статус прокурора по делам, возникающим из административно-публичных правоотношений, определялся в статье 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) с особенностями, предусмотренными подразделом III названного Кодекса (статьи 245261.8). Согласно ГПК РФ прокурор участвовал в процессе в 2 формах: в качестве лица, обратившегося с исковым заявлением (заявлением) и лица, дающего заключение по делу.
Процессуальное положение прокурора в административном судопроизводстве в настоящее время регламентировано статьей 39 КАС РФ. Согласно данной статьи прокурор наделен правом обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Задачи прокурора как субъекта, защищающего в административном судопроизводстве публичный р интерес, проистекают из общих целей прокурату- Д ры в целом и направлены на обеспечения верхо- Ч венства закона, единства и укрепления законно- С сти, защиты прав и свобод человека и гражданина, А а также охраняемых законом интересов общества Н и государства. Решение этих задач в рамках у предоставленных прокурору процессуальных прав А
X
<¡2
e>
о сч
0
01
и обязанностей стороны должны способствовать правильному и своевременному разрешению административных дел и реализации задач административного судопроизводства.
При этом ранее регулирующим вопросы участия прокурора в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, ГПК РФ не предусматривалось, что прокурор имеет полномочия на обращения в суд в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Из буквального толкования ч.1 ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор наделен полномочиями по обращению в суд, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Данное право предоставлено прокурору в силу ч.3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.02.1992 №2202-1. Также видится справедливой позиция Винокурова А.Ю. о том, что под формулировку «другие случаи, предусмотренные федеральными законами» подпадает основание, предусмотренное в п.4 ст.27 Закона о прокуратуре и допускающее в качестве побудительного мотива для обращения прокурора в суд с административным иском приобретение нарушением «особого общественного значения в силу иных обстоятельств» [1, с. 180].
Часть 2 статьи 39 КАС РФ подробно регулирует вопросы компетенции прокуроров при обращении в суд соответствующего уровня, определяя, что Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, суд субъекта, военный суд, районный суд; прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в суд субъекта, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд. На практике сложностей при определении полномочий обращения в суд того или иного уровня у прокуроров, как правило, не возникает.
В части 3 статьи 39 КАС РФ законодатель указывает, что административное исковое заявление прокурора должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 125 КАС РФ. Полагаем, что данное регулирование является избыточным, поскольку данная норма по своей сути полностью дублирует положения статьи 125 КАС РФ.
Часть 4 статьи 39 КАС РФ наделяет прокурора процессуальными правами и обязанностями административного истца. При этом прокурор не имеет полномочий на заключение соглашения о примирении и обязанность по уплате судебных расходов. Кроме того, КАС РФ возлагает на прокурора обязанности по уведомлению граждан или их законных представителей о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска. При этом КАС РФ не содержит поло-
жений, регулирующих сроки направления подобных уведомлений. Полагаем, что данный вопрос целесообразно отразить в приказе Генерального прокурора Российской Федерации №475 от 10 июля 2017 года «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве».
Не совсем ясным на практике является вопрос о том, каким образом, в какие сроки прокурор должен сообщить материальному истцу или его законному представителю о том, что он отказывается от заявленных исковых требований в его интересах. Верной в данном случае видится позиция Насонова Ю.Г. и Выскуба В.С., что «в своем уведомлении прокурор должен объяснить причины отказа от административного иска и разъяснить процессуальные права гражданина» [2, с. 64]. Полагаем, что указанный вопрос необходимо урегулировать в ведомственном приказе путем включения в него положения следующего содержания: «Во всех случаях отказа от поданного в интересах гражданина административного искового заявления необходимо заблаговременно уведомлять об этом гражданина или его законного представителя с указанием мотивов принятия такого решения и разъяснением процессуальных последствий, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации».
Первоначальная редакция части 5 статьи 39 КАС РФ определяла процессуальные последствия отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений. Правовая регламентация случая отказа от административного искового заявления в связи с удовлетворением требований прокурора до вынесения решения суда видится логичной. Действительно, в случае если выявленные прокурором нарушения устранены административным ответчиком, суд должен принять отказ прокурора и прекратить производство по административному делу.
Однако правовое регулирование процессуальных последствий отказа прокурора от исковых требований в случае, если эти требования не были удовлетворены, установленное в первоначальной редакции КАС РФ, являлось неопределенным. В первоначальной редакции КАС РФ предусматривалось, что в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. Данное положение кодекса не учитывало, что после выбытия прокурора из административного судопроизводства по конкретному делу в интересах неопределенного круга лиц на стороне административного истца кого-либо не остается. Вставал вопрос о том, кто тогда должен поддерживать заявленные требования?
Позволим себе не согласиться с позицией Туманова Д.А., полагающего, что в случае выбытия
прокурора из административного дела по иску прокурора в интересах неопределенного круга лиц «теоретически мыслимо вовлечение в процесс органов (организаций), которые так же, как и прокурор, полномочны обращаться по тому или иному вопросу в защиту неопределенного круга лиц либо выявление кого-либо из лиц, принадлежащих к неопределенному кругу, с предложением вступить в процесс» [3, с.66]. Данная позиция не учитывает, что при этом суд будет вынужден реализовывать непредусмотренные процессуальным законодательством и несвойственные ему полномочия привлечения по собственной инициативе новых истцов. Более правильной с точки зрения процессуального законодательства следует считать позицию Верховного суда Российской Федерации, изложенную в постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 03.10.2017 №30, согласно которой предлагается исключить положение части 5 статьи 39 КАС РФ в том виде, в каком она существует в настоящее время. В связи с внесенным Федеральным законом от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ в КАС РФ изменениями ч.5 ст. 39 КАС РФ с 1 октября 2019 г. утратила силу.
Закономерным последствием отказа от административного иска в интересах неопределенного круга лиц является прекращение производства по делу. При этом возможность сохранения для других лиц права на обращение в суд с аналогичным административными исковыми требованиями должно быть сохранено.
Неопределенными являются положения КАС РФ в части регулирования вопроса отказа прокурора от административного иска в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина. Частью 6 статьи 39 КАС РФ предусмотрено, что в данном случае суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения. В случае если гражданином будет заявлен отказ от административного иска, суд принимает данный отказ и прекращает производство по административному делу.
По логике законодателя если даже лицо, в защиту прав, свобод и законных интересов которого обратился с административным исковым заявлением прокурор, явится в процесс и будет поддерживать заявленные исковые требования, суд все равно без учета воли на это истца должен оставить административное исковое заявление без рассмотрения. Конечно, данный гражданин или его представитель не лишены возможности самостоятельного обращения в суд с административным исковым заявлением, однако с учетом наименее социально-защищенной категории лиц, в интересах которых изначально может обращаться прокурор, это видится проблематичным. Представляется, что существующая в ГПК РФ правовая конструкция, предписывающая, что в случае если гражданин или его законный представитель не заявят об отказе от иска, то после отказа прокурора от заявления в его интересах рассмотрение дела по существу продолжится, может быть заимствована и в КАС РФ. Намного более логичной видится
ситуация, когда суд, получив от прокурора отказ от заявленных требований, должен поинтересоваться у лица, в интересах которого ранее выступал прокурор, о его желании на дальнейшее развитие судебного процесса, после чего решить вопрос о прекращении производства по делу либо продолжении его рассмотрения по существу.
Частью 7 статьи 39 КАС РФ предусмотрена вторая форма участия прокурора в административном судопроизводстве — вступление в процесс для дачи заключения по делу. Вопрос необходимости дачи прокурором заключения по делам, возбужденными на основании его административного иска, на протяжении длительного времени являлся предметом научных дискуссий. И хотя ГПК РФ указанный вопрос обходил стороной, на практике сложностей при рассмотрении подобных дел по искам (заявлениям) прокурора не возникало. Ведь совершенно логичным является обстоятельство, что в случае если прокурор посчитал необходимым обратиться в суд с административным исковым заявлением его позиция по делу является предопределенной.
В первоначальной редакции КАС РФ одним из существенных различий от ГПК РФ являлись предусмотренные кодексами последствия неучастия надлежащим образом извещенного прокурора в гражданском или административном деле в качестве лица, дающего заключение. В части 3 статьи 45 ГПК РФ предусмотрено, что такая неявка прокурора не препятствует разбирательству дела. В случае неявки прокурора в процесс у суда отсутствовали полномочия по вынесению в адрес органов прокуратуры частного определения, поскольку вопрос о надлежащем или ненадлежащем исполнении прокурором своих должностных обязанностей, установленных приказами Генерального прокурора РФ, не входил в компетенцию суда, рассматривающего гражданское дело. Однако с принятием КАС РФ позиция по указанному вопросу изменилась.
Положения части 1 статьи 151 КАС РФ содержали в себе существенные противоречия. С одной стороны, данная норма предписывала, что неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного о судебном процессе прокурора, вступающего в процесс в целях дачи заключения, не препятствует проведению судебного разбирательства. С другой стороны, положения данной статьи предоставляли суду право вынесения частного определения по факту такой неявки прокурора в судебное заседание.
Последнее положение представляется нелогичным, поскольку исходя из содержания ст. 200 КАС РФ частные определения являются средством предупреждения нарушений законности и правопорядка, устранения существенных недостатков в работе учреждений и организаций. Правовая функция частных определений заключается в том, что они способствуют укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений. Неявка прокурора в судебное заседание не может являться нарушением прокурором законно-
5
-о Й -С
гп
о
а
Н
А У
т; А
сти и, как следствие, не может являться основанием к вынесению частного определения. В связи с внесенным Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. N 451-ФЗ в КАС РФ изменениями указанная норма с 1 октября 2019 г. утратила силу.
Рассмотрев некоторые аспекты процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве хотелось бы согласиться с мнением Павловской М.В. о том, что «процессуальное положение прокурора в административном процессе в настоящее время предполагает наличие широкого круга полномочий, реализация которых должна быть направлена на обеспечение прав участников процесса и вынесение судом законного и обоснованного решения» [4, с. 4]. Процессуальный статус прокурора в административном судопроизводстве подлежит дальнейшему реформированию.
Литература
1. Винокуров А.Ю. О некоторых вопросах участия прокурора в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. - 2016. - №2. С. 178 — 182.
2. Насонов Ю.Г., Выскуб В.С. О недостатках правового регулирования участия прокурора в административном судопроизводстве // Вестник Академии генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2015. - №5. С. 60 — 66.
3. Туманов Д.А. Участие в административном судопроизводстве прокурора, а также органов, организаций и граждан с целью защиты «чужих» интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. -2016. - №5. С. 60 - 68.
4. Павловская М.В. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве // Законность. - 2016. - №1. С. 3 - 7.
About the question of the procedural status of the Prosecutor
in administrative proceedings Menkova O.I.
University of prosecutor's office of the Russian Federation The article reveals the actual problems of the procedural status of the Prosecutor in administrative proceedings. The article contains a legal analysis of the rights and obligations of the Prosecutor as a person involved in the consideration of administrative cases, and also indicates the "gaps" in the regulation of the status of the Prosecutor in administrative proceedings. The ways of improving the legal regulation of the Prosecutor's position in the administrative process are proposed.
Keywords: administrative proceedings, status, prosecutor, administrative plaintiff
References
1. Vinokurov A.Yu. On some issues of the participation of the
prosecutor in administrative proceedings // Administrative and municipal law. - 2016. - No. 2. S. 178 - 182.
2. Nasonov Yu.G., Vyskub V.S. On the shortcomings of the legal
regulation of the participation of the prosecutor in administrative proceedings // Bulletin of the Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation. - 2015. - No. 5. S. 60 - 66.
3. Tumanov D.A. Participation in the administrative proceedings of
the prosecutor, as well as bodies, organizations and citizens in order to protect "other" interests // Laws of Russia: experience, analysis, practice. - 2016. - No. 5. S. 60 - 68.
4. Pavlovskaya M.V. Features of the participation of the prosecutor
in administrative proceedings // Legality. - 2016. - No. 1. S. 3 -7.
X
<¡2
о
о сч
0
01
