CC BY
495
Зеленская Людмила Анатольевна
кандидат юридических наук, доцент Кубанского государственного аграрного университета
(e-mail: [email protected])
Витохина Дарья Михайловна
студентка юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета
(e-mail: [email protected])
Прокурор как лицо, участвующее в деле в административном судопроизводстве
В статье анализируются вопросы процессуального положения прокурора как лица, участвующего в деле, по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства. Рассматривается характер заинтересованности прокурора в случаях его обращения в суд в защиту интересов других лиц и по делам, по которым прокурор является административным истцом.
Ключевые слова: прокурор, лица, участвующие в деле, юридический интерес, истец, административный истец.
L.A. Zelenskaya, Master of Law, Assistant Professor of the Kuban State Agrarian University; e-mail: [email protected];
D.M. Vitokhina, Student of Facultyof Law of the Kuban State Agrarian University; e-mail: [email protected]
Prosecutor as a person involved in the case in administrative justice
The problems of a procedural position of a prosecutor as a person involved in the cases of administrative justice and as well as the nature of the interest of the public prosecutor in cases of recourse to the courts to protect the interests of others and in cases in which the prosecutor is the administrative claimant are considered in the article.
Key words: prosecutor, persons involved in the case, legal interest, claimant, administrative claimant.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее -КАС РФ), вступивший в силу с 15 сентября 2015 г., регулирует порядок осуществления административного судопроизводства по административным делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, с целью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также по делам, непосредственно связанным с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1 КАС РФ).
Категории дел, отнесенные законодателем к рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, ранее разрешавшиеся по правилам ГПК РФ, в большинстве своем рассматривались с обязательным участием прокурора, исходя из специфики самих дел (дела, возникающие из публичных правоотношений) и целей и задач, поставленных перед органами прокуратуры.
Поскольку среди процессуалистов нет единого мнения в определении процессуального
положения прокурора в гражданском процессе, то, на наш взгляд, весьма небезынтересной представляется проблема исследования особенностей правового и процессуального положения прокурора в административном судопроизводстве.
В КАС РФ в соответствии со ст. 37 прокурор является лицом, участвующим в деле, обладающим, как и все лица, участвующие в деле, юридической заинтересованностью в его исходе.
Институт лиц, участвующих в деле, занимает особое место среди других субъектов процессуальных отношений и является одним из основных в процессуальном праве, как в административном, так и в гражданском и арбитражном процессуальном праве. Лица, участвующие в деле, являются основными участниками административного судопроизводства, поскольку их деятельность активно влияет на ход и развитие процессуальных отношений, возникновение, изменение и прекращение в целом. Данный институт не является новым, но вопросы, связанные с ним, по-прежнему не разрешены.
231
До сих пор в действующем процессуальном законодательстве (гражданское, арбитражное, административное процессуальное право) не раскрывается понятие «лиц, участвующих в деле». И поэтому возникает вопрос о том, что же объединяет всех субъектов в рамках одной группы.
Анализируя ст. 3 и ст. 4 ГПК РФ, ч. 1 ст. 4 АПК РФ, ч. 1 ст. 4 КАС РФ, можно сделать вывод, что критерием отнесения кого-либо из участников процесса к лицам, участвующим в деле, является юридическая заинтересованность в деле. Однако в теории процессуального права толкование данной категории далеко неоднозначно, что приводит к трудностям при рассмотрении и разрешении гражданских дел.
В ч. 1 ст. 3 ГПК РФ, ч. 1 ст. 4 АПК РФ, ч. 1 ст. 4 КАС РФ закреплено, что всякое заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.
В ч. 1 ст. 4 ГПК РФ закреплено, что суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Отсутствие интереса является основанием для отказа в приеме искового заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ). В соответствии с вышеприведенными нормами действующего процессуального законодательства можно сделать вывод, что наличие интереса является необходимой предпосылкой для реализации гарантированного ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.
Интерес («объективный интерес») как явление общественного бытия людей и интерес («субъективный интерес») как явление сознания - это два различных, но взаимосвязанных явления, для обозначения которых употребляется термин «интерес».
Понятия «интерес» и «потребность» тесно взаимосвязаны, поскольку объективный интерес отражает существование определенных потребностей.
Интерес в настоящее время принято называть общенаучным, поскольку само понятие интереса используется в различных областях науки: права, психологии, философии, социологии.
Интерес как философская категория отражает осознание потребностей индивидом, социальной группой, обществом, является выражением направления ценностных ориен-таций [1].
Вместе с тем, термин «интерес» не имеет единого общепризнанного или официального определения. Более того, практика свидетельствует, что в некоторых отраслях знаний и даже законодательной базе (ГК, ГПК РФ) интерес используется без формулирования его определения.
Лица, участвующие в деле, являются основными участниками судопроизводства, поскольку именно при наличии их инициативы суд возбуждает дело (гражданское, административное) и рассматривает его.
В процессуальной науке традиционно принято подразделять юридический интерес на процессуальный и материальный, как интерес к возбуждению дела в суде и оказанию судебной защиты в целом, так и интерес на удовлетворение заявленных требований. По данному вопросу в науке сложилось множество мнений. Например, А. Вильховик считает, что юридический интерес - это интерес к судебной защите права, т.е. к рассмотрению и разрешению дела в установленной процессуальной форме с вынесением судебного решения [2]. Можно заметить, что юридический интерес есть у лица, когда оно очевидно является участником спорного материального правоотношения.
Юридическая заинтересованность лица, участвующего в деле, порождает для него определенный процессуальный интерес, имеется в виду результат рассмотрения и разрешения дела, наступления которого ожидает и добивается участник судопроизводства, вступая в процесс. Например, у истца процессуальный интерес заключается в ожидании судебного решения об удовлетворении иска. По данному вопросу имеется множество мнений.
М.А. Гурвич полагает, что юридический интерес в процессе состоит в том, что судебное решение создает для заинтересованной стороны известный выгодный процессуальный результат: оно подтверждает спорное право, превращая его в бесспорное и создавая тем самым основу для его принудительного исполнения или внося определенность в правовые отношения, либо преобразует правоотношение в соответствии с законом [3, с. 75-87].
Что касается ответчика, он ни на что не претендует, он только защищается против материально-правового требования истца. Поэтому первостепенным для ответчика представляется именно процессуальный интерес, который заключается в ожидании решения об отказе в иске.
Среди лиц, участвующих в деле, в ст. 37 КАС РФ закреплены: стороны, заинтересованные
232
лица, прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.
В ст. 38 закреплено, что сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик (ч. 1 ст. 38 КАС РФ).
Следует отметить, что в КАС РФ сделан определенный «шаг вперед» в вопросе определения понятий «истец» и «ответчик» (применительно к административному судопроизводству - «административный истец», «административный ответчик») по сравнению с ГПК РФ и АПК РФ.
ГПК РФ не содержит никакого определения понятий «истец» и «ответчик». В соответствии с ч. 1 ст. 38 ГПК РФ сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик. Лицо, не являющееся инициатором возбуждения дела, в интересах которого дело возбуждено уполномоченными на то субъектами, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ).
В АПК РФ закреплено, что истцами являются организации и граждане, предъявившие иск в защиту своих прав и законных интересов (ч. 2 ст. 44 АПК РФ), а ответчиками являются организации и граждане, к которым предъявлен иск (ч. 3 ст. 44 АПК РФ).
В отличие от ГПК РФ и АПК РФ, в КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином (ч. 2 ст. 38 КАС РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 38 КАС РФ административным истцом является и сам прокурор, а также орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо в случаях, когда обозначенные лица обращаются в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Следуя логике законодателя, дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, можно подразделить на 2 группы:
1) дела, по которым прокурор наделен правом подачи административного искового заявления в защиту интересов лица, которое и будет в процессе административным истцом;
2) дела, по которым сам прокурор является административным истцом.
По своему процессуальному положению к прокурору также приравнены органы, осущест-
вляющие публичные полномочия, и должностные лица, которые, наряду с прокурором, наделены правом обращения в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Если прокурор - административный истец, то, на наш взгляд, в подобных случаях закономерными представляются вопросы о том:
каков характер заинтересованности прокурора?
по каким конкретно категориям дел прокурор может быть административным истцом?
чьи интересы он в подобных случаях защищает?
Очевидно, что характер юридической заинтересованности отличается у разных субъектов, даже если все эти субъекты отнесены к группе лиц, участвующих в деле.
Юридический интерес может иметь субъект спорного материального правоотношения, а также лицо, которое не является субъектом спорного материального правоотношения, но на права и обязанности которого может повлиять судебное решение. Юридическим интересом должен обладать и прокурор, как лицо, участвующее в деле.
В научной литературе встречаются разные подходы к определению заинтересованности прокурора - чаще всего указывается о защите прокурором государственного, публичного, общественного, интереса публичных образований.
О защите прокурором прав граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства указывается и в ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В целом же интерес прокурора как лица, участвующего в деле, характеризуется не как личный, а как «служебный», поскольку, участвуя в любой форме в процессе (гражданском, арбитражном, административном), прокурор, реализуя полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и законодательством, выполняет свои служебные функции.
Исходя из основной цели органов прокуратуры - деятельности по обеспечению законности -даже в случаях, когда прокурор обращается в суд в защиту интересов конкретного гражданина, можно предположить, что он не защищает права и интересы гражданина, а действует именно в интересах государства, общества, как субъектов, заинтересованных в укреплении законности и правопорядка в обществе в целом и во всем государстве.
Прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ наделен правом на обращение в суд с адми-
233
нистративным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов следующих субъектов:
1) граждан;
2) неопределенного круга лиц;
3) интересов Российской Федерации;
4) интересов субъектов Российской Федерации;
5) муниципальных образований.
Право на обращение прокурора в защиту интересов гражданина ограничено законодателем случаями, когда гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
В КАС РФ не указаны конкретные категории дел, по которым прокурор может обратиться в суд в защиту интересов гражданина, а действует общее правило обращения в суд, закрепленное в ч. 1 ст. 39 КАС РФ. Поэтому можно сделать вывод о том, что в принципе это может быть любая категория дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.
При этом заметим, что уважительность причины, как и примерный перечень причин, как это и было прежде закреплено в ГПК РФ, -весьма оценочное понятие и в целом вопрос о возможности возбуждения дела в силу наличия уважительной причины напрямую зависит от усмотрения суда в каждом конкретном случае.
В судебной практике нередкими были случаи отказа суда в возбуждении дела прокурором (когда дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматривались по правилам ГПК РФ), при этом мотивировался отказ отсутствием уважительной причины, по которой гражданин сам не может обратиться в суд. Эта проблема осталась нерешенной и с введением Кодекса административного судопроизводства РФ.
Полагаем, что прокурор, обращающийся в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов гражданина, не может
1. URL: http://www.onlinedics.ru/
2. Вильховик А. Юридический интерес как предпосылка доступности судебной защиты. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс»: комментарии законодательства.
3. Гурвич М.А. Право на иск. 1949.
быть административным истцом, поскольку это процессуальное положение занимает гражданин, в интересах которого возбуждено дело.
Обращение в суд и возможность выступления по делам о защите общественного, публичного, государственного интереса не ограничены для прокурора никакими дополнительными условиями. По таким категориям дел, поскольку субъекты (общество, государство, публичные образования), в защиту прав и интересов которых прокурор обращается в суд, не привлекаются к участию в деле, сам прокурор является административным истцом.
Это, пожалуй, одно из возможных объяснений причины, почему прокурора так поименовали в КАС РФ и он занимает процессуальное положение административного истца.
Дело без административного истца возбуждаться и рассматриваться не может, субъект (общество, государство и т.п.) к участию в деле не привлекается, поэтому именно прокурор, по мнению законодателя, является административным истцом.
С другой стороны, истец, административный истец - это лицо, которое либо само обращается в суд за защитой своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого начато дело. Главным признаком истца является то, что он предположительно является субъектом спорного материального правоотношения и предположительно его право нарушено.
Очевидно, что прокурор никогда не может являться субъектом спорного материального правоотношения, о защите которого просит. Поэтому полагаем, что вопрос об определении процессуального и правового положения прокурора в административном судопроизводстве как административного истца, на наш взгляд, представляется весьма дискуссионным и требует дальнейшего теоретического обоснования.
1. URL: http://www.onlinedics.ru/
2. Vilkhovik A. Judicial interest as prerequisite of availability of judicial protection. Access from refernce legal system «ConsultantPlus»: comments of the legislation.
3. Gurvich M.A. Right of action. 1949.
234
