CC BY
3120. Европейская хартия о статусе судей. Постатейный комментарий // Российская юстиция. 1999. № 9.
21. URL: http://www.raj.ru/rimg/files/001 (дата обращения: 13.02.2016).
УДК 342.518
Е. Ю. Одинокова
К вопросу о принципах юридической деятельности органов исполнительной власти
E. Yu. Odinokova. To the question of the legal principles of bodies activity
of executive power
В статье рассмотрены правовые принципы организации органов исполнительной власти с позиции юридической деятельности. Выделены основные виды юридической деятельности и их принципы осуществления. Раскрывается значимость соблюдения принципов в процессе правотворчества государственных органов. Дана классификация принципов по видам юридической деятельности и обоснована их теоретическая сущность.
Ключевые слова: юридическая деятельность; правотворческая деятельность; принципы; реализация права; правоприменение; мониторинг законодательства.
Контактные данные: 196105, г. Санкт-Петербург, Московский проспект, д. 149, лит. А; (812) 369-96-37; е1епа^шо^а@ bk.ru.
The article deals with the legal principles of the executive power organization with the position of legal activity. The basic types of legal activities and their implementation were emphasized. It is revealed the importance of the principles in the process of law-making government bodies. The classification by type of legal principles of activity and support of their theoretical essence were given.
Keywords: legal activities; legislative activities; the principles; the implementation of law enforcement; monitoring of legislation.
Contact details: Moskovskiy Ave 149/A; St. Petersburg, Russian Federation, 196105; (812) 369-96-37; elena_odinokova@bk.ru.
Интерес к вопросам юридической деятельности и определение ее содержания связан с повышением роли законодательства в регулировании жизни общества, а также процесса повышения качества его реализации. Рассматривая содержание понятия юридической деятельности, следует обратиться к аналогичному понятию — юридическая практика.
А. В. Малько раскрывает данное понятие как деятельность компетентных субъектов по осуществлению юридической деятельности, взятая в единстве с накопленным социально-правовым опытом [1, с. 134].
По сути слова «деятельность» и «практика» ассоциируются, дополняя друг друга, и обеспечиваются соответствующими признаками. Юридическая деятельность отталкивается от правовых предписаний, модернизирует систе-
Елена Юрьевна Одинокова — доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы МЧС России, кандидат педагогических наук.
© Е. Ю. Одинокова, 2016
му права, является частью формирования общественного правосознания и правовой культуры, а также призвана порождать юридически значимые последствия.
По содержанию структура юридической практики шире, поскольку включает в себя юридическую деятельность, а также социально-правовой опыт, в который входят правоположения, т. е. такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней практики предписания общего характера, аккумулирующие социально ценные и стабильные стороны конкретной юридической деятельности.
Юридическая деятельность — это прежде всего юридически значимые действия, решения, осуществляемые субъектами права.
Действующие в Российской Федерации органы исполнительной власти составляют систему органов государственной власти в целом. Каждое структурное подразделение данной системы имеет соответствующее назначение и совокупность функций. Для обеспечения функционального назначения каждый орган исполнительной власти наделен правотворческой компетенцией, базирующейся на основных принципах. Право на правотворчество принадлежит органу исполнительной власти как важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. Единого подхода к перечню таких принципов нет, однако следует назвать основные в организации и деятельности исполнительной власти:
1. Принцип федерализма. Данный принцип гарантирует разделение компетенции органов исполнительной власти между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, что закрепляется соответствующими нормативными правовыми актами (например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами). Также подразумевается двухуровневая система законодательства, которая предусматривает некую самостоятельность субъектов Российской Федерации в правотворчестве.
2. Принцип законности выражен в обязательстве полного соблюдения всеми органами государственной власти и должностными лицами Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации. Данный принцип является основополагающим для всей системы права и достаточно исследован в юридической науке.
3. Принцип сочетания централизации и децентрализации имеет значение в функционировании всех элементов системы исполнительной власти. Подразумевает централизацию, т. е. сосредоточение большей части государственных властных полномочий в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти, что не противоречит закреплению круга полномочий за конкретным органом и обязанности самостоятельного осуществления им своих функций — децентрализации. Самостоятельность по отношению к другим ветвям власти закреплена в ст. 10 Конституции Российской Федерации: «...органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» [2].
4. Системность органов исполнительной власти. Данный принцип означает то, что все органы исполнительной власти образуют ее единую систему.
В основе деятельности федеральных органов исполнительной власти лежит закон, который в то же время не может урегулировать каждую конкретную ситуацию и установить подробные процедуры для всех предусмотренных действий должностных лиц, граждан и организаций. В связи с предоставлением достаточно широких полномочий в правовом регулировании федеральным органам исполнительной власти необходимо установление порядка принятия соответствую-
щих решений и осуществление активного использования принципов юридической деятельности в указанной сфере.
Правотворчество — одно из важных направлений деятельности государства и органов исполнительной власти в частности. Это специфическая, подкрепленная особыми знаниями интеллектуальная творческая деятельность, связанная с созданием или изменением норм права.
Принципы правотворчества — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, обладающих правотворческой компетенцией.
К принципам правотворчества можно отнести:
1. Законность — неукоснительное соблюдение требований общепризнанных норм и принципов международного права в области защиты права, законодательства Российской Федерации всех уровней; запрет использования механизмов и процедур, нарушающих требования указанной нормативной основы правозащитной политики и недопустимость противопоставления требований указанных выше актов и целесообразности политического, экономического, организационного и иного характера.
2. Научность — процесс подготовки нормативных актов требует всестороннего анализа социально-экономической, политической, правовой информации, а также объективные потребности общественного развития. Прерогативой науки является оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования. Значительное влияние доктринального восприятия права выражено в правотворческом и правоприменительном процессе, например, когда имеются пробелы в праве, и органы государственной власти в процессе рассмотрения дел имеют возможность принимать решение на основе общеправовых принципов, т. е. предусматривается механизм их воплощения в правовую действительность.
3. Профессионализм. Правовое познание воздействует на регулирование многообразных жизненных процессов в социальной, правой, производственной сферах общества и государства, способствуя самоорганизации граждан, взаимодействию социальных групп, поддержке целостности общества и обеспечению правопорядка. Кроме того, важно отметить, что эффективное развивающееся правовое регулирование, прежде всего, зависимо от профессиональной подготовленности, профессиональных знаний тех, кто непосредственно будет осуществлять правовую деятельность от имени государства, с учетом их личностных сформированных профессиональных качеств. Если говорить о профессиональности должностных лиц, исполняющих свои полномочия, следует опираться на определенный, предположительно высокий уровень правосознания и правовой культуры [3, с. 45]. С точки зрения ценностей профессиональных, специалист правовой сферы должен представлять интересы общества и государства, а затем свои собственные. В профессиональной деятельности в любом случае должны присутствовать осознание значимости закона, осуществление деятельности на основе законности, гуманности, нравственности, убежденности в необходимости профессии и знания своего дела. Таким образом, реализация принципа профессионализма содержит в себе совокупность соблюдения множественности других принципов. Демократизм заключается в широком участии в правотворческом процессе различных социальных групп, а также в использовании средств, процедур и механизмов, не противоречащих
основам демократии и интересам народа. Демократизм реализуется со стороны граждан как путем участия граждан в выборах, формирующих соответствующие органы, так и в возможности каждого гражданина занимать определенные государственные должности и влиять на правотворческую политику.
4. Приоритет прав и свобод человека и гражданина основывается на конституционном положении, которое исходным ориентиром в построении системы права ставит человека, его права и свободы, при определении основных направлений правотворческой деятельности.
5. Социально-политическая обусловленность — принимаемые правотворческие решения основываются и сопоставляются с объективно сформировавшимися потребностями и интересами личности, общества и государства.
6. Гласность. Правотворческая деятельность должна осуществляться как можно более открыто с позиции доступа к информации, подкрепляться возможностью выражения мнения на то или иное правовое явление.
7. Практическая ориентированность и востребованность — правотворческая деятельность основывается на изучении объективного положения в сфере правового регулирования, реализации права, исходя из этого формулирует свои приоритеты и определяет основные целесообразные направления исходя из практики правоприменения.
8. Процедурно-процессуальная обеспеченность. Правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий, операций по подготовке, утверждению и опубликованию норм права. Соответствующий порядок закреплен и обусловлен сам по себе. Издание нормативных правовых актов регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые являются правовым основанием нормотворческой компетенции органов исполнительной власти.
Указанные правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права — правотворческий процесс.
Главная особенность общеправовых принципов заключается в том, что, являясь синтезом правовой идеи или определенным правовым идеалом, они в совокупности с осуществлением юридической деятельности выступают как проводник к пониманию, восприятию и грамотной реализации действующей системы права.
Перечисленные принципы не имеют исчерпывающего характера, многие реализуются и в рамках правореализационной юридической деятельности органов исполнительной власти.
Реализация норм права различна в своих проявлениях: правоприменительная деятельность, правоохранительная деятельность, правовосстановительная деятельность. Реализация права обеспечивается посредством множественности социально-правовых механизмов [4, с. 67]. Под юридическим обеспечивающим механизмом понимается закрепленная в национальном законодательстве и международном праве система юридических средств, используемых субъектами правотворческой, оперативно-исполнительной, правоохранительной и правозащитной деятельности в названных целях.
Так, юридическая квалификация в процессе правоприменения представляет собой сложную динамическую деятельность, выраженную в совершении правоприменительных операций, которые связаны с установлением обстоятельств дела, выбором нормы, ее толкованием и вынесением решения, т. е. с совершением правоисполнительной деятельности.
Исполнительная деятельность как часть юридической возникает с необходимостью реализации норм права, служит средством воздействия на систему общественных отношений и является необходимым условием существования правовой системы [5, с. 34]. Исполнительная деятельность обеспечивает на практике процесс государственно-властного воздействия на общественные отношения и урегулирована нормами права.
Принципами правореализации деятельности органов исполнительной власти являются:
1. Системность, которая означает, что выстраивание и осуществление право-реализационной деятельности имеет комплексный характер, складывающийся из взаимообусловленных этапов. Тесное взаимодействие субъектов, осуществляющих указанную деятельность, — залог ее эффективности. Кроме того, необходимо системное использование различных форм реализации: правоинтерпретации, правоприменения, правоисполнения и др.
2. Целенаправленность заключается в четком представлении конечного результата, приоритетов юридической деятельности, к которому должен подойти субъект реализации. Каждый этап реализации содержит определенные задачи, достижение которых охарактеризует указанную деятельность как завершенную.
3. Прогнозирование можно раскрыть как проектирование, предвидение правовых последствий принятых нормативных решений. Обеспечивает данный принцип активно занимающая позиция в правовой действительности, деятельность по мониторингу действующего законодательства и оценке регулирующего воздействия.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики является одним из основных направлений в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Последовательное формирование системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики осуществляется Советом Федерации на протяжении уже более шести лет в тесном взаимодействии с другими федеральными и региональными органами власти. Причем сотрудничество в этой сфере представляет собой сложную, профессиональную, комплексную, системную работу не только по отработке эффективного взаимодействия различных органов власти, но и совершенствованию такого важнейшего направления с точки зрения стратегии развития нашей страны, как диалог власти и общества.
Решением Совета Федерации № 496-СФ от 16 ноября 2007 г. «О создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» создано специализированное структурное подразделение, призванное на постоянной профессиональной основе обеспечить существенное углубление идеи и расширение системы мониторинга права.
Экспертно-консультативный орган при Совете Федерации образован в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ, положение о Центре утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации от 25 апреля 2008 г. № 173рп-СФ [6]. Основными задачами Центра являются: содействие развитию системы мониторинга в Российской Федерации, анализ результатов законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях; разработка предложений по совершенствованию законодательной деятельности и законодательного процесса, сотрудничество с Советом законодателей по вопросам мониторинга; оказание помощи законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении мониторинга; изучение и анализ зарубежного опыта оценки результатов право-
применительной практики и использования их в законодательной деятельности; изучение и распространение опыта законодательной и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации и др.
Инициативная идея Совета Федерации по правовому мониторингу, пройдя определенные этапы в своем развитии, нашла нормативное закрепление в Указе Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» [7] и Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»[8], которыми определены общие институциональные компоненты мониторинга правоприменения.
Правительство РФ осуществляет мониторинг выполнения планов своей законопроектной деятельности, планов деятельности по реализации программ социально-экономического развития страны на определенный период; мониторинг ведомственных планов законопроектной деятельности и отчетов конкретных министерств, служб, агентств об их выполнении; ведение базы данных по законопроектам, внесенным в Государственную Думу и находящимся на разных стадиях рассмотрения в палатах Федерального Собрания, а также у Президента РФ; мониторинг реализации федеральных законов, ежегодно отчитывается в форме доклада о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации [9].
В настоящее время многие органы федеральной исполнительной власти в соответствии с положениями о них обобщают практику применения законодательства, анализируют имеющиеся проблемы.
Прокуратура Российской Федерации играет не последнюю роль в поддержании должного уровня мониторинга, основанного на принципе контроля и надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Мониторинг осуществляется в различных направлениях: анализ проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в первую очередь законов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления; анализ действующего федерального законодательства и субъектного уровня, органов местного самоуправления, а также различного порядка подзаконных нормативных правовых актов; текущий анализ существующей правовой базы и обобщение правоприменительной практики. Проводимый мониторинг дает возможность оценить результативность действующих законов, вносить законодательные предложения, прогнозировать эффективность принимаемых и разрабатываемых законопроектов.
Со стороны Министерства юстиции РФ активно осуществляется деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики во взаимодействии со многими субъектами конституционного партнерства. Результаты мониторинга используются Министерством юстиции при организации планирования и оценки регулирующего воздействия нормотворческой и законопроектной деятельности, а также в целях реализации полномочий по обеспечению единства правового пространства и своевременной регистрации ведомственных нормативных актов.
Например, МЧС России как федеральный орган исполнительной власти отвечает за формирование и реализацию государственной политики в четырех сферах деятельности: сфера гражданской обороны, сфера защиты населения территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, сфера обеспечения пожарной безопасности, сфера обеспечения безопасности людей на водных объектах. Это достаточно широкий перечень разноплановых проблемных задач, поэтому необходимо сказать, что при создании соответствующей
нормативно-правовой базы учитываются все особенности. Следует обратить внимание, что стремление к единообразному пониманию службы по борьбе с огнем и единому нормативному регулированию можно объяснить историческими предпосылками [10, с. 9]. Современное осуществление мониторинга вменено в полномочия правового управления, которое организует проведение в МЧС России мониторинга правоприменения законодательных и иных нормативных правовых актов, разработчиком которых является МЧС России [11].
Активно развивается деятельность по мониторингу в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, где в структуре сформированного Центра законотворчества действует отдел мониторинга законодательства. Институт занимается подготовкой научных работ, аналитических докладов, публикаций в сфере мониторинга права, включая изучение опыта зарубежных стран.
Понимание «мониторинг нормативных актов» может расширяться за счет такого компонента, как устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям [12, с. 37]. Также мониторинг может рассматриваться в составе механизма мониторинга нормативных актов и относиться к стадии обязательного исполнения (реализации) результатов проведенного мониторинга. В обоих этих вариантах данная деятельность также сопровождается принципами, поскольку деятельность человека осознанна и всегда базируется на ориентирах, создающих единообразное понимание этой деятельности. Принципы, выработанные научной теоретической мыслью, нацелены обобщить существующее положение общественных отношений и выразить универсальную, закономерную позицию по осуществлению целенаправленной деятельности в соответствии с заданными потребностями.
В контексте осуществления юридической деятельности органами исполнительной власти следует отметить, что в юридической науке предложены достаточно разнообразные критерии классификации юридической деятельности и сопровождающие ее принципы.
Следует констатировать, что расширены границы содержания юридической деятельности органов исполнительной власти, включающие не только традиционно правотворческую, правоприменительную, правоисполнительную, правоохранительную работу, но и обязанность вести мониторинг действующего законодательства, прогнозировать и давать оценку регулирующего воздействия.
литература
1. Юридическая техника: словарь-справочник / под ред. А. В. Малько. М.: Директ-Медиа, 2013.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Грешных А. А., Одинокова Е. Ю. О значении формирования правовой компетентности у курсантов вузов МЧС России // Проблемы управления рисками в техносфере. 2014. № 3.
4. Правовая политика в сфере обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий: обзор материалов круглого стола // Государство и право. 2015. № 5.
5. Одинокова Е. Ю. Ведомственные нормативные правовые акты: юридическая сила и проблемы систематизации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 2.
6. О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Феде-
рации // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания. URL: http:// counciLgov.ru/activity/documents/5881 (дата обращения: 09.02.2016).
7. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 (в ред. от 25.06.2014) // Российская газета. 2011. 25 мая.
8. Российская газета. 2011. 24 августа.
9. Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации // Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/activities/20742/ (дата обращения: 09.02.2016).
10. Пожарный устав Российской империи: хрестоматия / под общ. ред. В. С. Артамонова; сост. О. М. Латышев, С. Б Немченко, А. А. Смирнова, Т. И. Опарина, Н. И. Уткин, Е. А. Титова. СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2014.
11. Об утверждении положений структурных подразделений центрального аппарата МЧС России: Приказ МЧС России от 6 сентября 2011 г. № 495 (в ред. от 30.01.2012).
12. Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2009.
УДК 343.1
Б. Р. Бурганов
Состояние и проблемы правоприменения правового института преюдиции в уголовном процессе (по данным социологического опроса)
B. R. Burganov. State and problems of enforcement of the institute preyudice
(according to opinion polls)
В работе представлены итоги социологического опроса практикующих юристов по проблемам правоприменения института преюдиции. В числе вопросов анкеты — определение отношений респондентов к необходимости применения преюдиции, оценка состояния применения преюдиции, определение факторов, влияющих на применение преюдиции, и т. д. Также в работе рассмотрены цели и предмет уголовно-процессуального регулирования института преюдиции. Обращено внимание на необходимость использования системно-институционального подхода в исследованиях преюдиции. По мнению автора, необходимо углубленно и шире рассматривать регламентирующие положения о правоприменении преюдиции и создать системную научную концепцию.
The article presents the results of poll practitioners on law enforcement of the institute preyudice. Among the issues respondents' attitude towards the need for prejudice, assessment of the state of justice on the application of prejudice, to identify factors that affect the application of prejudice and etc. Also in the article the purpose and subject of regulation of the Institute of prejudice are considered. Attention is drawn to the need for a system-institutional approach in studies of prejudice. According to the author, it is necessary to consider in-depth and broader regulatory provisions on enforcement and create prejudice integrating scientific concepts.
Булат Раисович Бурганов — аспирант кафедры уголовного процесса и криминалистики Казанского (Приволжского) федерального университета, помощник судьи Арбитражного суда Поволжского округа. © Б. Р. Бурганов, 2016
