CC BY
410
ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОСРЕДСТВОМ ИНСТИТУТА ЭКСПЕРТИЗЫ
КОРОТКОВА ОЛЬГА АНАТОЛЬЕВНА Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации (Калужский филиал), г. Калуга, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
В данной статье исследуются возможности экспертизы правоприменительной практики применительно к институтам исполнительной и судебной государственной власти. Экспертиза правоприменительной практики пока носит в Российской Федерации фрагментарный характер. В специальной научной литературе отсутствует четкая характеристика экспертизы правоприменения как логического продолжения экспертизы законодательства. Хотя оба эти вида экспертизы включаются наукой и практикой в понятие мониторинга законодательства. Отмечается, что значительный опыт в сфере осуществления мониторинга правоприменительной практики имеют государственные органы судебной власти, применяющие нормативные правовые акты различных отраслей права. Данная деятельность направлена, прежде всего, на обобщение актов применения права и носит аналитический характер, а также нацелена на выявление пробелов в законодательстве, требующих соответствующего восполнения. В статье указывается на отсутствие в настоящее время в России обратной связи между правотворчеством и правоприменением. Исследуются такие понятия, как правоприменительная практика и экспертиза правоприменительной практики. Отмечается, что для достижения положительного эффекта от правоприменения необходимо постоянно отслеживать состояния системы законодательства Российской Федерации, то есть проводить мониторинг законодательства. В статье указывается на ряд факторов, которые определяют низкую эффективность правоприменения: отсутствие объективной информации о реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов; неоднозначное толкование норм законодательства, их применение вне связи с другими однородными нормами, неиспользование норм законодательного акта и другие.
Ключевые слова: правоприменение, правоприменительная деятельность, практика правоприменения, система правоприменительной деятельности, эффективность правоприменительной деятельности, экспертиза законодательства.
В современной России зачастую отсутствует обратная связь между результатом правотворческой деятельности и принимаемыми на основе подзаконных актов и законов решений, т. е. между правотворчеством и правоприменением.
Важным средством преодоления подобной ущербности законодательства является системное научное прогнозирование как его развития, так и эффективности применения прогнозируемых норм [1]. Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования, связанные с эффективностью прогнозирования правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких правоведов, как О. А. Гаврилова, В. В. Глазырина,
B. П. Казимирчука, В. Н. Кудрявцева, Т. Г. Мор-щаковой, В. И. Никитинского, Е. А. Павлодского,
C. В. Полениной, И. С. Самощенко, В. М. Сырых, М. Д. Шаргородского и других.
Недостаточно высокое качество правотворчества в стране не только способно дестабилизировать экономическую и политическую обстановку, но и актуализирует проблему мониторинга законодательных актов как на стадии их принятия, так и после вступления их в силу.
По мнению Е. Г. Лукьяновой, неисполняе-мость закона - это проблема современной российской государственности и свидетельство патологии системы управления. Такое положение связано с выхолащиванием материально-юридического содержания закона, что обусловлено отсутствием апробированных механизмов реализации норм, недостатком норм об ответственности за нарушение, а также норм, регламентирующих деятельность по реализации ответственности. Кроме того, положение усугубляется нестабильностью законодательства. В основе принятия лю-
бого закона должна лежать социальная необходимость [2].
Многие современные исследователи института правотворчества подчеркивают, что изменение законодательства должно отражать объективную динамику общественной жизни. Но как раз динамично развивающиеся политические, экономические, социальные процессы в российском государстве и обществе заставляют парламентариев принимать более 350 законов в год, подавляющая часть из которых это законы о внесении тех или иных изменений. Неслучайно, в современной юридической литературе прямо указывается, что мотивация законодателя влияет на результаты законотворчества, а, следовательно, на эффективность правового регулирования [3].
Отечественными учеными опубликовано немало трудов, посвященных созданию законов. Как вполне справедливо отмечает профессор В. Н. Карташов, к сожалению, без внимания остается правовнедренческая деятельность. Зарубежные юристы уже давно поняли, что правотворчество - это не только создание и обнародование нормативных актов, оно должно сопровождаться своеобразным «сервисом после продажи» [4].
В этой связи актуализируются вопросы мониторинга правоприменительной практики. Наиболее значительный опыт в сфере осуществления мониторинга правоприменительной практики имеют государственные органы судебной власти, применяющие законы и подзаконные нормативные правовые акты различных отраслей права.
К примеру, многие ученые-практики рассматривают нормативную и эмпирическую модель поведения судей при принятии решений на основе «буквы» закона. Так, нормативная модель принятия судебных решений подразумевает принятие решения, основываясь только на тексте нормативного акта, представленных доказательствах и на имеющихся решениях высших судов, которые конечно облегчают правоприменение, но не содержат готовых решений. При этом эмпирический подход предполагает, во-первых, что процесс принятия решений задается не только кодексами, законами и юридическими обстоятельствами конкретного дела, а множеством экстралегальных факторов, которые переплетаются с легальными, а во-вторых, этот процесс не локализован в голове отдельного судьи, а распределен по одной или нескольким организациям и коллективам с подвижными границами, хотя номинальное авторство решения и принадлежит конкретному судье или коллегии судей [5].
Таким образом, вопрос взаимодействия реального правоприменения с правотворчеством и их обратной связи является основой для выработки правотворческих механизмов, которые позволили бы праву быть более реалистичным, нежели абстрактным и позволяющим каждому субъекту правоотношений толковать его по своему усмотрению и при этом результат данного толкования не противоречил бы общим концепциям и парадигмам права.
В последнее время под правоприменительной практикой понимают юридически значимое поведение правоприменителей, основанное на сложившемся истолковании правовых норм, восполнении их пробелов и неясностей. Именно деятельность судебных и государственных институтов по обобщению практики применения, прежде всего законодательных актов, в наибольшей степени носит аналитический характер. Она также направлена на совершенствование правоприменительной практики и на выявление пробелов в законодательстве, требующих соответствующего восполнения.
Результаты экспертизы правоприменительной практики могут дать возможность институтам всех ветвей государственной власти сделать комплексный в масштабах страны самоанализ собственной деятельности по реализации государственно-властных полномочий.
Основным условием достижения необходимого позитивного результата правоприменения как в области управления, так и в области правоохранительной деятельности является отслеживание состояния системы законодательства Российской Федерации, его полноты, актуальности, своевременности принятия, оценка исполнительными органами власти степени восприятия законов и иных нормативных правовых актов, т. е. проведение мониторинга законодательства. Главные проблемы, которые называют многие специалисты в области правореализации и правоприменения законодательных правовых актов, - это установление обратной связи и получение объективной информации от органов, разрабатывавших закон и принявших его.
Однако, экспертиза в области правоприменительной практики носит в России пока фрагментарный характер и требует тщательного изучения со стороны государственных учреждений и науки, а также выработки практических выводов по уже наработанным механизмам ее проведения.
К примеру, представляется очевидным тот факт, что при несоблюдении условий, касающихся содержания нормы, последняя заведомо не бу-
О. А. КОЯОТКОУА
дет востребована. Иллюстрацией сказанному может служить практика применения ст. 304 УК РФ, предусматривающая ответственность за провокацию взятки либо коммерческого подкупа. Несмотря на несомненную общественную опасность такого деяния, в целом по стране за год возбуждается минимальное количество уголовных дел. Представляется, что прежде всего это связано с непродуманностью как самой конструкции нормы, так и терминов, применяемых в ней. Ряд конструктивных недочетов дефиниции в итоге искажает волю законодателя и, видимо, не может способствовать соблюдению прав и законных интересов лиц, подвергающихся необоснованному уголовному преследованию.
В указанном и иных случаях, как это парадоксально не звучит, более качественная правоприменительная деятельность, чем сама норма, способствовала бы сглаживанию большинства «недочетов» дефиниции и тем самым могла бы обеспечивать достижение социальных и юридических целей [6].
Как отмечалось ранее, не редко спешно сконструированные нормы, оставляют правоприменителю «свободу усмотрения», а значит, может приводить к злоупотреблению правом и негативно сказываться на всей правовой системе государства.
В этой связи мониторинг правореализации, в принципе, должен стать частью законотворческого процесса.
В настоящее время в Российской Федерации основной проблемой, связанной с производством экспертиз как проектов, так и нормативных актов, является проблема нормативного обеспечения. А если сказать точнее, отсутствие должного правового регулирования порядка проведения правовой экспертизы законопроектов и действующих нормативных актов. В настоящее время в России действует Федеральный Закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» от 31.05.2001 г. № 73-Ф3. Как подчеркивают ученые, данный закон устранил недостатки процессуального законодательства, более детально регламентировав вопросы назначения и производства экспертиз, статуса экспертов и т. д. Однако его положения применяются не ко всем экспертным исследованиям, а лишь к государственной судебно-экспертной деятельности, осуществляемой в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами. Названный закон не распространяет свое действие на экспертную деятельность, осуществляемую в ходе законода-тельного процесса.
На федеральном уровне дважды была сделана попытка принять Федеральный закон «О нормативных - правовых актах», в 1996 и в 2009 гг. Но, к сожалению, в обоих случаях проект был отклонен Государственной Думой Российской Федерации. Хотя в нем предполагалось наличие отдельной главы, регулирующей вопросы производства правовой экспертизы нормативных правовых актов. Поэтому на федеральном уровне данные вопросы закреплены лишь в подзаконных нормативных актах и Регламенте Государственной Думы РФ.
В силу отсутствия федерального нормативного правового акта, регулирующего общие процедурные вопросы правовой экспертизы законопроектов, субъекты РФ либо оставляют эту проблему без должного внимания, либо самостоятельно восполняют возникший пробел.
Безусловно, процедуры и правила мониторинга правореализации должны быть законодательно закреплены в законе, посвященном порядку подготовки федеральных конституционных и федеральных законов. В развернутом виде положения о проведении мониторинга законодательства и/или правоприменения могут содержаться в Регламентах палат Федерального Собрания России. Оптимальным можно считать принятие специального федерального закона «О проведении мониторинга законов и подзаконных нормативных правовых актов на территории Российской Федерации».
Представляется, что как основу для проведения мониторинга правоприменительной практики (к примеру, палатами Парламента России) можно взять опыт Верховного Суда РФ, периодически готовящего обзоры судебной практики, на основе которых издаются постановления Верховного Суда РФ, с обращениями в Государственную Думу и предложениями внесения в те или иные действующие нормативные правовые акты необходимых изменений. Опыт в рамках высших судов важен в точки зрения отработанности мониторинговой деятельности путем разъяснительной и обзорной практики для нижестоящих судов, что с методологической точки зрения упрощает разработку собственных способов проведения мониторинга.
Одной из основных задач, которые ставятся перед экспертизой правоприменительной практики, должно стать воспитание граждан в духе уважения к органам государственной власти, а также более глубокое понимание содержания принимаемых федеральных и региональных законов и других нормативных правовых актов. Но для этого, в первую очередь, самим государственным
органам необходимо относиться к принятым ими же законодательным актам с уважением и ответственностью.
Кроме того, экспертиза правоприменительной практики должна содействовать решению ряда важных задач, к которым относится: отмена устаревших норм и актов; внесение изменений в действующие нормативные правовые акты и принятие новых нормативных правовых актов во исполнение действующих законов; изменение компетенции и функций органов, перестройка структурных подразделений, изменение должностных обязанностей соответствующих лиц и ряда других задач [7].
Еще раз подчеркнем, что в настоящее время федеральные органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции осуществляют контроль в области, как правило, исполнения «своих» (профильных и часто созданных по их инициативе) законов и подзаконных нормативных правовых актов. Правоохранительные органы проводят по установленным параметрам статистические измерения, их научные учреждения время от времени проводят анкетирование по вопросам эффективности правовой основы. Эта деятельность не скоординирована, не является обязательной, осуществляется при отсутствии единой методологической основы и не приносит значимых результатов для ориентации законотворческой деятельности, определения ее стратегии и системного развития и не влияет на результаты правоприменения.
Представляется, что экспертиза и мониторинг правоприменительной практики также не могут обойтись на современном этапе без использования современных информационных технологий и должны быть совместимы с действующими системами правовой информации.
Так, в рамках мероприятий по реализации положений посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, например, Министерством юстиции РФ проведен мониторинг энергетического законодательства. По результатам было выявлено, что отсутствуют предусмотренные законами подзаконные акты, а также механизм реализации многих положений, и как следствие выявлены те пробелы, которые должны быть восполнены правотворческой деятельностью представительного органа власти Российской Федерации [8].
На уровне федерального законодательства в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» урегулированы организационные основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в
Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31.07.2008 г. № Пр-1568 [9], в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р [10], Указе Президента РФ от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» [11], а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.
Принимаются соответствующие меры по анализу правоприменения и на региональном уровне. К примеру, Управлением Минюста России по Калужской области проведен мониторинг законодательства Калужской области в целях выявления в нем положений, способствующих проявлению коррупции. В результате в Калужской области принято шесть нормативных правовых актов, направленных на усиление борьбы с коррупцией. Кроме того, Управлением Минюста России по Калужской области проведен обзор состояния правового регулирования в сфере обеспечения внедрения современных технологий управления на территории Калужской области [12].
Внедрение современных технологий управления, способствующих снижению неэффективности расходов и повышению качества жизни граждан, на территории Калужской области обеспечивается 19 нормативными правовыми актами, 7 из которых приняты в последние несколько лет [12].
В заключении стоит отметить, что на данный момент отсутствует четкая дефиниция экспертизы правоприменения как частного случая экспертизы законодательства.
В целом мониторинг правового поля имеет многоуровневый характер: мониторинг нормирования конкретного правоотношения, правового института, отрасли законодательства. Следовательно, это требует, чтобы мониторинг правоприменительной практики также подразумевал системный характер его организации - от мониторинга реализации конкретного нормативного правового акта до мониторинга функционирования правовой системы государства.
В свою очередь, низкая эффективность правоприменения связана с такими факторами, как отсутствие объективной информации о реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм законодательства, их применение вне связи с другими од-
O. A. KOROTKOVA
нородными нормами, неиспользование норм законодательного акта, незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. д.
В указанном контексте не только экспертизу законов и иных нормативных правовых актов, но и экспертизу правоприменительной практики можно отнести к необходимым инструментам управления делами государства и развития гражданского общества.
Стоит в целом согласиться с мнением профессора А. В. Малько о том, что в России «отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства... Выявлением всего ценного в регламентации региональных общественных отношений и доведением его до заинтересованных адресатов практически никто в стране не занимается» [13].
Поспешность в разработке и принятии законов, пренебрежение правилами юридической техники породили такие негативные явления, как недостаточная системная сбалансированность, пробель-ность, экономическая необеспеченность и несоответствие реалиям общественного развития многих конструкций российского законодательства.
Литература
1. Техническое регулирование: вопросы теории и методики // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 4.
2. Лукьянова Е. Г. Закон в постсоветской России: проблемы адекватности восприятия и использования // Государство и право. 2009. № 8. С. 70.
3. Шувалов И. И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 120.
4. Карташов В. Н. Правотворчество: подходы, идеи, суждения // Сборник статей научно-практической конференции. Саратов, 2002.
5. Как судьи принимают решения: эмпирические исследования права / под ред. В. В. Волкова. М.: Статут, 2012.
6. Аминов Д. И., Солонин А. Ю. Правоприменительная деятельность как условие эффективной реализации уголовного закона. URL: http://edu.rgazu.ru-/file.php/1/vestnik_rgazu/data/20140519154015/21 .html
7. URL: http://www.innovbusiness.ru
8. Об утверждении Плана мероприятий Министерства юстиции Российской Федерации по реализации положений Послания Президента РФ Федеральному
Собранию РФ: распоряжение Минюста РФ от 19.0б.2004 № 598 URL: http://www.pravoteka.ru
9. Российская газета. № 1б4. 05.0S.200S
10. Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 4б. Ст. 4720. с изм. от 9 февраля 2008 г.
11. Российская газета. № 108 от 22.05.2008 г.
12. Мониторинг законодательства Калужской области в целях выявления в нем положений, способствующих проявлению коррупции. URL: http://www.ust.-kaluga.ru
13. Малько А. В. Правовая политика и российское законодательство II Законодательство России в XXI веке. С. 32.
References
1. Tekhnicheskoye regulirovaniye: voprosy teorii i metodiki // Zhurnal rossijskogo prava. 2008. № б. S. 4.
2. Luk'yanova Ye. G. Zakon v postsovetskoj Rossii: problemy adekvatnosti vospriyatiya i ispol'zovaniya // Gosudarstvo i pravo. 2009. № 8. S. 70.
3. Shuvalov I. I. Teoriya zakonotvorchestva. M., 2006. S. 120.
4. Kartashov V. N. Pravotvorchestvo: podkhody, idei, suzhdeniya // Sbornik statej nauchno-prakticheskoj konferentsii. Saratov, 2002.
5. Kak sud'i prinimayut resheniya: empiricheskiye issledovaniya prava / pod red. V. V. Volkova. M.: Statut, 2012.
6. Аminov D. I., Solonin А. Yu. Pravoprimenitel'naya deyatel'nost' kak usloviye effektivnoj realizatsii ugolovnogo zakona. URL: http://edu.rgazu.ru-/file.php/1/vestnik_rgazu/data/20140519154015/21 .html
I. URL: http://www.innovbusiness.ru
S. Ob utverzhdenii Plana meropriyatij Ministerstva yustitsii Rossijskoj Federatsii po realizatsii polozhenij Poslaniya Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu RF: rasporyazheniye Minyusta RF ot 19.0б.2004 № 598 URL: http://www.pravoteka.ru
9. Rossijskaya gazeta. № 1б4. 05.08.2008
10. Sobraniye zakonodatel'stva RF. 14.11.2005. № 4б. St. 4120. s izm. ot 9 fevralya 200S g.
II. Rossijskaya gazeta. № 108 ot 22.05.2008 g.
12. Monitoring zakonodatel'stva Kaluzhskoj oblasti v tselyakh vyyavleniya v nem polozhenij, sposobst-vuyushchikh proyavleniyu korruptsii. URL: http:// www.ust.-kaluga.ru
13. Mal'ko А. V. Pravovaya politika i rossijskoye zakonodatel'stvo // Zakonodatel'stvo Rossii v XXI veke. S. 3
O. A. KOPOTKOBA
125
* * *
LAW-MAKING AND LAW ENFORCEMENT: QUESTIONS OF INTERACTION BY MEANS OF INSTITUTE OF EXAMINATION
KOROTKOVA OLGA ANATOLYEVNA The Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice (Kaluga branch), Kaluga, Russian Federation, e-mail: [email protected]
In this article author investigated possibilities of examination of law-enforcement practice in relation to institutes of the executive and judicial government. Examination of law-enforcement practice has fragmentary character in the Russian Federation so far. In special scientific literature there is no accurate characteristic of examination of right application as logical continuation of examination of the legislation. Though both of these types of examination join science and practice in concept of monitoring of the legislation. Author noted that the government bodies of judicial authority applying regulations of various branches of the right have considerable experience in the sphere of implementation of monitoring of law-enforcement practice. This activity is directed, first of all, on synthesis of acts of application of the right and has analytical character, and also has the aim to identify gaps in the legislation demanding the corresponding completion. In article author indicated lack in Russia of feedback between law-making and right application now. Author investigated such concepts as law-enforcement practice and examination of law-enforcement practice. Author noted that for achievement of a positive effect from right application it is necessary to trace constantly conditions of system of the legislation of the Russian Federation that means to carry out monitoring of the legislation. In article author indicated a number of factors which define low efficiency of right application: absence of objective information on implementation of acts; rejection of bylaws, necessary for ensuring implementation of the law; ambiguous interpretation of standards of the legislation, their application out of communication with other uniform norms, non-use of standards of the act and others.
Key words: right application, law-enforcement activity, practice of right application, system of law-enforcement activity, efficiency of law-enforcement activity, examination of legislation.
O. A. KOROTKOVA
