CC BY
122
П.Ю. Нечаев • К вопросу о принципах представительного правления
месте устранять все противоречия и пробелы в издаваемых субъектом законах и нормативных правовых актах и необходимость в каждом случае обращаться в федеральные органы власти за проверкой их законности будет в конечном итоге способствовать формированию отрицательного имиджа субъекта Федерации.
Разделение властей — один из основных принципов политической организации общества, который закреплен в основных законах всех современных государств. Фундаментальный смысл данной политической концепции —предотвратить или свести до минимума возможность злоупотребления властью — путем ее сосредоточения в одних руках. Ни одна ветвь государственной власти не может доминировать в правовом государстве. Государственная власть едина по своему источнику, но разделена по властным функциям. Реализация данного принципа служит укреплению государственного аппарата в целом, а также расширяет эффективность деятельности каждого органа государственной власти в отдельности; направлена на повышение профессионализма и ответственности государственных и муниципальных служащих всех уровней и ветвей власти, а также обусловлена объективной необходимостью организации взвешенного и эффективного конституционного механизма власти в Российской Федерации. Однако два десятилетия — достаточно короткий срок для полномасштабного становления властного института в государственно-правовой системе, но можно с полным основанием утверждать, что конституционный принцип разделения властей, определяющий организацию государственной власти, последующая реализация которого будет способствовать дальнейшему строительству демократического федеративного правового государства, доказал свою универсальность.
1 См.: Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. № 3. С. 4.
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми"»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 23, ст. 2626.
3 См.: Встреча с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин. Московская область. Ново-Огарево. 7 ноября 2013 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: Ы^р://президент.рф/ новости/19579 (дата обращения: 11.11.2013).
4 См.: Цалиев А., Качмазов О. Противоречия и пробелы в федеральном законодательстве тормозят дальнейшее развитие органов конституционного правосудия // Российская юстиция. 2007. № 11. С. 2-4.
П.Ю. Нечаев
К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ПРАВЛЕНИЯ
В статье исследуются четыре принципа представительного правления: назначение правящего меньшинства путем выборов через регулярные промежутки времени, независимость представителей в принятии политических решений, свобода общественного мнения и обсуждение государственных решений. Анализируются закрепление и реализация этих принципов в Российской Федерации.
Ключевые слова: народовластие, представительное правление, принцип, периодичность выборов, свободный мандат, императивный мандат, свобода общественного мнения, обсуждение государственных решений.
© Нечаев Павел Юрьевич, 2014
Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nechaevsar@gmaNxom 101
P.Y. Nechaev
ON PRINCIPLES OF THE REPRESENTATIVE GOVERNMENT
This article is devoted to the study of four principles of the representative government, such as: those who govern are appointed by election at regular intervals; those in power enjoy some measure of independence in the policy decisions that they make while in office; freedom of public opinion; public decisions are subject to trial by discussion. This paper attempts to analyze realization of these principles in Russian Federation.
Keywords: popular sovereignty, representative government, principle, periodic elections, free mandate, imperative mandate, freedom of public opinion, public decision.
Принято считать, что из-за обширности территорий и высокой населенности современных государств каждодневное решение государственных дел непосредственно народом невозможно. Поэтому эта задача возлагается на специальные органы, действующие в рамках предоставленных им полномочий. Такое делегирование народом либо отдельными входящими в него социальными образованиями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти обозначается понятиями «представительное народовластие» или «представительное правление»1.
Доктрина народного представительства, сложившаяся в XVШ-XIX вв., обычно понимается как совокупность следующих принципов: народное представительство учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть; народ избирает в парламент своих представителей - депутатов и сенаторов; член ^ парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не ? зависит от избирателей, не может быть ими отозван2. Современная российская ¡1 система народного представительства в общем и целом соответствует указанной системе принципов.
I На практике эти принципы не могут обеспечить подлинное народовластие,
| поскольку защищают в большей степени интересы представителей, а не народа.
го
| Проведя историко-теоретический анализ, Б. Манин пришла к выводу, что предста-| вительное правление осуществляется на основе четырех неизменных принципов: | назначение правящего меньшинства путем выборов через регулярные промежутки §■ времени; лица, наделенные властью, пользуются известной мерой независимости ° в принятии политических решений во время своего пребывания в должности, не 1 будучи жестко связанными пожеланиями избирателей или теми политическими | платформами, на которых пришли к власти в ходе выборов; принцип свободы | общественного мнения, заключающийся в том, что, хотя представители и поль° зуются известной свободой действий, народ со своей стороны также сохраняет
0
° право озвучивать собственное мнение или недовольство; государственные решения
го
з выносятся на суд общества путем обсуждения3. Эти принципы складывались на
1 протяжении веков. Они отражают закономерности общественного развития - Рос-$ сийская Федерация не является исключением, и российское законодательство в
той или иной степени закрепляет все вышеназванные принципы.
Регулярность (периодичность) проведения выборов установлена в ст. 9 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4 - выборы представителей являются обязательными, периодиче-102 скими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий
П.Ю. Нечаев ■
К вопросу о принципах представительного правления
этих органов или депутатов. Сроки полномочий избираемых должностных лиц и органов закрепляются в различных нормативных актах, однако принцип периодичности выборов ничего не говорит о продолжительности этих сроков. Установление сроков полномочий в большинстве случаев находится в руках самих представителей, что может приводить к злоупотреблениям.
Принцип определенной независимости процесса принятия решений властью от желаний электората или принцип свободного мандата прямо в законодательных актах не закреплен, но нашел свое отражение в решениях Конституционного Суда РФ: «Участвуя в законотворчестве и осуществлении других функций, возложенных в системе народовластия на парламент, депутат является представителем всего народа (в общероссийском парламенте) или представителем всех граждан, проживающих в субъекте Российской Федерации (в законодательном органе государственной власти данного субъекта Российской Федерации), при этом он связан лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью (принцип так называемого свободного мандата)»5.
Депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями: рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан, проводить встречи с избирателями и т.п. Информацию о своей деятельности он сообщает во время встреч с избирателями, а также через средства массовой информации6. Отсутствие ответственности за нарушение перечисленных обязанностей позволяет депутату поступать в соответствии со своими убеждениями, действовать свободно. Как отмечает Б.С. Эбзеев, «влияние народа ограничивается велениями, проистекающими из основ конституционного строя, общественным мнением и возможностью отказать депутату или партийному списку на следующих выборах, следовательно, не выходит ш за рамки предоставления мандата на весь срок легислатуры без возложения иных н обязательств, которые бы гарантировались правом отзыва депутата избирателями»7. С
а
В основе советских конституций (как и в большинстве социалистических о конституций), наоборот, закреплялся принцип императивного мандата. Депутат к
о
согласно этой концепции является представителем, прежде всего, своих изби- о' рателей - их наказы обязательны для него, в случае недовольства избиратели | имеют право в любое время отозвать своего депутата8. Императивный мандат для в
депутатов любых представительных органов существует, например, в Китайской нн
о
Народной Республике. Если депутат нарушает законы, дисциплину, пренебре- Ю гает своими обязанностями, то он может быть досрочно отозван избравшими его ■ лицами или органами из состава представительного органа9. С
к
В Российской Федерации на уровне субъектов Федерации и органов местного а самоуправления возможен как свободный, так и императивный мандат. Допу- | стимость императивного депутатского мандата была подтверждена Конститу- ии ционным Судом РФ в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П10, которым № Закон Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата 9 Московской областной Думы» в части установления института отзыва депутата ^ был признан соответствующим Конституции. Федеральный закон от 6 октября § 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»11 предусматривает возможность голосования по отзыву депутатов представительных органов на местном уровне.
Принцип свободы общественного мнения основывается на положениях ст. 29 Конституции РФ, в соответствии с которой каждому гарантируется свобода мысли и слова. Более того, в последнее время были сделаны некоторые шаги для 103
расширения возможностей выражения мнений граждан. Согласно Указу Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»12 законопроекты в области социально-экономического развития по решению Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение посредством его размещения в сети Интернет и приема от граждан замечаний и предложений. «В текущем виде этот механизм, однако, не обеспечивает гарантий реального учета властью общественного мнения и требует дальнейшего совершенствования»13.
Принцип испытания публичных решений дебатами предполагает необходимость дискуссии при принятии законов: «Ни одно предложение не может быть принято, если большинство после аргументированного рассмотрения не считает его обосно-ванным»14. Несмотря на то, что закон представляет избранным представителям широкое поле для дискуссии, в последнее время обсуждения в Федеральном Собрании минимизируются, что иллюстрирует знаменитая фраза экс-председателя Государственной Думы Б. Грызлова: «Парламент - не место для дискуссий»15.
По мнению М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского, это происходит из-за того, что политически «сильному» Президенту не только институционально, но уже и функционально не способен противостоять ни один властный институт, в т.ч. и Федеральное Собрание, которое сегодня готово принять в виде закона любую инициативу, «спущенную» из Администрации Президента16.
В заключение следует отметить, что принципы представительного правления в современных российских условиях имеют определенные специфические черты. Ограниченность дискуссии при обсуждении законопроектов, принятие проектов сразу в нескольких (или даже во всех) чтениях, несомненно, снижают качество законов. Нет ничего плохого в том, что предлагаемые проекты готовятся бюрократами или неизбираемыми экспертами, но они не должны становиться законами без обсуждения. С другой стороны, использование отдельных элементов императивного мандата на региональном и местном уровнях - явление позитивное, поскольку позволяет народу контролировать своих представителей посредством институтов отчетности и отзыва и в то же время не ограничивать парламентария в свободе его деятельности. Без подобного контроля, в т.ч. на федеральном уровне, подлинная демократия в России вряд ли может существовать.
1 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 18.
2 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М., 2005. С. 512.
3 Landemore H. Is Representative Democracy Really Democratic? Interview of Bernard Manin and Nadia Urbinati. URL: http://www.booksandideas.net/IMG/pdf/20080327_manin_en.pdf (дата обращения: 19.11.2013).
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 11. Ст. 1365.
6 См. ст. 8 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 28, ст. 3466.
7 Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М., 2013. С. 406.
8 См.: ФарберИ.Е., РжевскийВ.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967. С. 174; Конституционное право России: учебник / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2013. С. 62-63.
9 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 357.
В.С. Хижняк • Международно-правовая жизнь современной России и ее Конституция
10 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 2, ст. 348.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 167.
13 См.: Петрова М. Развитие процесса интернет-обсуждения законопроектов и легитимация законов. URL: http://krasn.pravo.ru/urgent/view/32881/ (дата обращения: 12.02.2014).
14 Манен Б. Принципы представительного правления / пер. с англ. Е.Н. Рощина; науч. ред. О.В. Хар-хордин. СПб., 2008. С. 238.
15 «Парламент - не место для дискуссий» - сокращение, используемое в прессе. Согласно стенограмме заседания Б.В. Грызлов выразился следующим образом: «Мне кажется, что Государственная Дума - это не та площадка, где надо проводить политические баталии, отстаивать какие-то политические лозунги и идеологии, это та площадка, где должны заниматься конструктивной, эффективной законодательной деятельностью. У нас с вами есть возможность обсуждать вопросы во время парламентских слушаний. Безусловно, будет общение между лидерами фракций. И я думаю, что Совет Думы именно в таком формате будет работать наиболее конструктивно» (текст стенограммы заседания Государственной Думы, заседание 1 (715) от 29 декабря 2003 г., сборник: Бюллетень № 1 (715). Ч. 1. С. 4-31.
16 См.: Краснов МА., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 86.
В.С. Хижняк
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ЕЕ КОНСТИТУЦИЯ
Статья посвящена влиянию Конституции РФ 1993 г. на ее международно-правовую жизнь, малоизученному и в конституционном, и в международном праве вопросу, представляющему теоретический интерес.
Ключевые слова: конституционное право, международное право, международно-правовая жизнь, национальные интересы, правовая политика.
V.S. Khizhnyak
THE INTERNATIONAL POLICY OF MODERN RUSSIA AND ITS CONSTITUTION
The article is devoted to the analyses of the impact of the Russian Constitution 1993on its international policy. This question has a theoretical interest, but it not yet become the subject of analysis no in the Russian science of constitutional law neither in the science of constitutional law.
Key words: constitutional law, international law, international policy, national interests, legal policy.
«В условиях жесточайшего кризиса (финансового, экономического), вызовов XXI столетия Конституция 1993 г. выступает как источник объединения, стабильности и вектор развития нашей страны».
В. Т. Кабышев1.
Конституция РФ 1993 г. определила основы участия России в международной жизни, ее внешней политики, закрепив постоянные, непреходящие национальные и некоторые интернациональные интересы. Как отмечает В.Т. Кабышев, «общечеловеческие ценности, будучи закрепленными в Конституции государства, приобретают свойство конституционных ценностей»2.
© Хижняк Вероника Сергеевна, 2014
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия) 105
