CC BY
287
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.8:342.543.1
А. В. Стремоухое
Политико-правовой дискурс по проблеме депутатского мандата и его видах
В рамках института депутатского мандата в статье исследуются определение понятия «мандат депутата Государственной думы», возможные виды мандата парламентария: императивного, свободного и полусвободного. Раскрывается их содержание, достоинства и недостатки. Показаны значение мандата вообще и привлекательность каждого вида.
Within the Institute mandate this article takes a look at the definition of the mandate of the Deputy of the State Duma, possible types of mandate of parliamentarian: mandatory, free and semi-custodial. Disclosed their contents, advantages and disadvantages. Showing the value of the mandate in General and the attractiveness of each species.
Ключевые слова: депутатский мандат, мандат депутата Государственной думы, императивный мандат, свободный мандат, полусвободный мандат, избиратели, депутат.
Key words: parliamentary mandate, the mandate of the Deputy of the State Duma, the imperative mandate, the free mandate partial mandate, voters said.
Для исследования и познания конституционно-правовых основ парламентской деятельности депутата Государственной думы как народного представителя ключевое значение имеет вопрос о характере депутатского мандата. Поэтому важно установить, что есть мандат депутата, какие его виды существуют в различных государствах и каков мандат депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации в настоящее время. Вопросы эти непраздные, потому что мандат депутата играет немаловажную роль в осуществлении эффективной парламентской деятельности последнего.
© Стремоухов А. В., 2018
В науке конституционного права депутатский мандат (лат. тапёаШт - поручение) понимается как публичная представительская функция, возлагаемая на депутата парламента избирателями и содержание которой определяется Конституцией и другими конституционными актами.
Проблема мандата депутата Государственной думы - это реальная политико-правовая и дискуссионная проблема, благодаря правильному решению которой определяются возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями; степень учёта депутатом воли избирателей; мера его ответственности перед ними за свою деятельность. То или иное решение проблемы даёт возможность определить, какой мандат целесообразнее взять за основу: императивный, свободный или полусвободный? Принятие того или иного вида мандата депутата определяется уровнем социально-экономического развития, правовой культурой, традициями парламентаризма и политической ситуацией в конкретном государстве.
В последние десятилетия в отечественном конституционном праве дискутируются три вида мандатов: императивный, свободный и полусвободный. Но ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N° 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Далее - Закон о статусе депутата или Федеральный закон от 8 мая 1994 г.) не содержат прямого указания на императивность, свободу или полусвободу депутатского мандата. Этот пробел в какой-то степени устранил Конституционный суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П. Учитывая особое положение парламента как представительного органа, необходимость обеспечить его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов, суд сделал вывод о свободном характере депутатского мандата на федеральном уровне (п. 2.1), позволив депутатам Государственной думы при осуществлении своих полномочий следовать лишь Конституции РФ и своей совести.
Казалось, точка над 1 поставлена. Однако научные дискуссии возобновились с новой силой после внесения в 2005, 2006 и в 2014 гг. изменений и дополнений в Закон о статусе депутата, особенно в условиях перехода к избирательной системе пропорционального представительства и закрепления лишь за политическими партиями права выдвижения кандидатов в депутаты.
В связи с этим возникает вопрос, зачем заострять внимание на трёх видах мандата, если из существа ныне действующих норм Конституции РФ
207
и Федерального закона от 8 мая 1994 г., следует, что у депутата Государственной думы мандат свободный? Дело в том, что в разное время отдельные депутаты (С. Миронов, И. Дроздов, А. Свинцов, Н. Харитонов, В. Черешнев, В. Тюльпанов, Ю. Шамков и др.) и отдельные правоведы в своих выступлениях и научных статьях высказываются о необходимости замены свободного мандата императивным. Такие высказывания звучат потому, что существуют: 1) практика неисполнения депутатами предвыборных обещаний; 2) пропуск ими заседаний Думы, 3) защита интересов ограниченных групп населения, а также 4) предоставление депутатам непомерных для них социальных гарантий. В апреле 2014 г. справедливороссы даже внесли в Госдуму законопроект об императивном мандате. По свидетельству социологов, только 8-10 процентов населения России полностью доверяют своим избранникам и положительно оценивают их деятельность. По мнению избирателей, императивный мандат депутата является формой непосредственной демократии, которая предоставляет им значительные возможности для создания дееспособного состава представительного органа, а также увеличивает ответственность депутатов в связи с тем, что избирателям даётся право их отзыва. Спор между приверженцами императивного и свободного мандатов тянется уже больше двухсот лет. Но и сегодня невозможно представить ту или другую позицию, которая бы перевесила в своих теоретических обоснованиях или в силу доказанной на практике эффективности.
Чтобы уйти от крайностей императивного и свободного мандатов, сначала учёные-правоведы обосновали необходимость введения для депутата мандата третьего (срединного) вида - полусвободного («гибридного», смешанного, императивного партийного) , а затем в 2005 г. законодатели, по сути, официально ввели его, приняв Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Этим законом ч. 3 ст. 4 Закона о статусе депутата была дополнена нормой о том, что полномочия депутата Государственной думы прекращаются в случае несоблюдения требования ч. 2 ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. Эта норма законодательно подтвердила, что депутат не полностью свободен. Он зависим ещё и от воли фракции (ч. 1, 2 ст. 7.1). А Федеральным законом от 3 мая 2016 г. в ч. 4 Закона о статусе депутата дополнительно включена п. 3_1, в соответствии с которой полномочия депутата могут быть прекращены досрочно решением Государственной думы по инициативе фракции, в которой он состоит или по инициативе комитета, членом которого он является.
208
Виды депутатских мандатов и их характеристика:
Императивный мандат. Анализ института императивного мандата является важной проблемой науки конституционного права. Она представляет значительный научный и практический интерес. В недалёком прошлом ею занимались многие государствоведы. Однако сегодня императивный мандат изучается или как историческое прошлое, или как функция депутата представительного органа субъекта РФ, но не как функция депутата Государственной думы. По своему содержанию понятие «императивный мандат» достаточно ёмкое. Он означает обязательное веление, наказ, поручение.
Императивный мандат - это функция и форма правоотношений депутата как народного представителя со своими избирателями, состоящие из четырёх главных элементов: 1) наказов избирателей депутату, 2) отчетности депутатов перед избирателями, 3) ответственности и 4) отзыва депутата. Названные элементы императивного мандата впервые в отечественной юридической литературе выделил В. Ф. Коток. Сущность императивного мандата депутата в том, что его деятельность зависит от воли избирателей.
Как институт народного представительства императивный мандат свою историю начал ещё в эпоху разложения феодального строя, когда основными политическими правами пользовались графства и города. Депутаты от этих субъектов получали от общности «наказ», которому они обязаны были следовать. Невыполнение «наказа» вышеназванных субъектов могло вызвать отзыв депутата и взыскание с него причиненного имуще -ственного ущерба.
Но с приходом к власти буржуазия отказывается от этого института и переходит к свободному мандату народных представителей. Но Парижская коммуна 1871 г. вновь подчинила депутатов избирателям. Входившие в состав Парижской коммуны избранники народа «должны были строго придерживаться mandat impératif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время». Принципы Парижской коммуны были восприняты и в России.
После Великой Октябрьской социалистической революции декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 г. «О праве отзыва делегатов» в стране был введён императивный мандат. Депутат был обязан отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, выполнять их наказы. Императивный мандат включал и право избирателей досрочно отозвать депутата из Совета. Такой подход к мандату депутата даже в годы советской власти разделялся не всеми учёными (И.А. Азовкин, А.А. Безуглов, Г.С. Гурвич). Императивность депутатского мандата высших представительных органов в
209
России просуществовала до декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ, в которой указание на императивность депутатского мандата отсутствует. Однако на региональном уровне законодатели повсеместно вводят в практику императивный депутатский мандат.
Свободный мандат. Принцип императивности депутатского мандата, по мнению адептов буржуазии, был неэффективен, так как «наказы» тормозили деятельность законодательного органа, а иногда делали ее невозможной. Поэтому Конституция Франции 1791 г. отрицала императивный мандат. В ней сказано: «Представители, избранные по департаментам, являются представителями не отдельного департамента, но всей нации; избиратели не могут выдавать им никаких наказов». Таким образом, был юридически учрежден принцип свободного мандата.
Свободный мандат депутата Государственной думы - это функция и форма правоотношений (способ взаимосвязи) депутата как представителя всей нации со своими избирателями, в основе которых лежат полная свобода дейст-вий и мнений первого и невозможность лишения депутата полномочий вторыми.
В российском парламентаризме свободный мандат впервые был законодательно закреплён 6 августа 1905 г. в подписанном Николаем II Указе «Об учреждении Государственной Думы». Ст. 14 «Учреждения» устанавливала, что члены Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями.
В Конституции РФ, хотя и нет специальной нормы о запрете императивного мандата, как это сделано, например, в ст. 27 Конституции Франции, тем не менее, четко прослеживается идея свободного мандата. Кроме того, ни в Конституции РФ, ни в ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г., в которой даётся определение термину «депутат», не упоминается необходимость выражения воли и интересов избирателей. В названном законе также нигде не говорится о таких важнейших элементах императивного мандата, как наказы и отзыв депутата. Особенность свободного мандата закреплена также в ч. 3 ст. 8 рассматриваемого закона. В ней указано, что депутат Государственной думы информирует избирателей о своей деятельности. И хотя информация - это уже не отчёт, тем не менее, это законная обязанность депутата Думы.
Депутат Государственной думы связан крепкими узами с выдвинувшей его партией. Он не может быть полностью независимым от партии. Это
объясняется тем, что он ответственен за свою деятельность в парламенте перед партией, которая поддержала его на выборах; обязан соблюдать партийную дисциплину, поддерживать программу и политику партии. Получается парадоксальная ситуация: свободный мандат не означает полную свободу действий депутата.
Следовательно, свободному мандату присущи не только достоинства, но и недостатки, к числу которых необходимо отнести нижеследующие:
1) абсолютная свобода действий депутата. Она неминуемо выступает как мера ограничения свободы избирателей. Чтобы этого не допустить, депутатам необходимо постоянно самоограничивать и самообязывать себя в пользу избирателей. Реализация такой необходимости возможна лишь при существовании полусвободного мандата;
2) наличие возможности для злоупотребления депутатами свободой и независимостью от избирателей и политических партий, от которых они были избраны. Многие депутаты Думы используют свободный мандат не для интересов избирателей, а для удовлетворения собственных интересов. Яркий тому пример - деятельность бывших депутатов Г. Гудкова и А. Митрофанова;
3) возможность отстаивания депутатами Государственной думы интересов неширокой социальной группы под видом национальных интересов;
4) неподконтрольность избирателям. Свободный мандат депутата делает его абсолютно неподконтрольным избирателям своего округа и всецело зависящим от партийных решений или интересов поддерживавшей его на выборах группы. Поэтому права Н. В. Щербакова, когда пишет, что при наличии свободного мандата отсутствует необходимость принудительной силы права.
Таким образом, законодательные установления и теоретические положения о свободном мандате не соответствуют настоящей общественной практике. Идеальная модель свободного мандата сегодня нереальна, потому что не лишена недостатков. В ней объективно присутствуют элементы императивности. Разрешение этого противоречия заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов, и признанию на законодательном и доктринальном уровне модели полусвободного мандата депутата Государственной думы.
Полусвободный мандат. Полусвободный мандат как реальность появился в доктрине конституционного права в противовес не вполне совершенным императивному и свободному мандатам. Впервые термин «полусвободный мандат» был предложен судьёй Конституционного суда
211
РФ Н.В. Витруком 24.12.1996 г. в особом мнении по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г. Несмотря на то что этот термин был применён к мандату депутата законодательного органа субъекта Федерации, теперь, спустя более двух десятилетий, его «на законных основаниях» можно применять и к мандату депутата Государственной думы. В настоящее время наряду с полусвободным мандатом отдельными авторами используются термины «смешанный мандат депутата» и «императивный партийный мандат». Эти термины юридически некорректны. Конструкция «смешанный мандат», некорректна, потому что слово «смешанный» не из юридического лексикона. Обычно в юриспруденции ни что, ни с чем не смешивают. Употребление конструкции «императивный партийный мандат» применительно к депутату неправомерно в принципе, потому что эта конструкция распространяется на депутата - представителя партии, а не на депутата - представителя народа.
Итак, по отношению к уровню депутата Государственной думы следует применять конструкцию - «полусвободный мандат». Как будет показано ниже, он содержит элементы свободного мандата и некоторые элементы императивности, обусловленные принадлежностью депутата к той или иной политической партии.
Исследование норм Федерального закона от 8 мая 1994 г. и работ конституционалистов позволило нам выделить признаки собственно полусвободного мандата депутата Государственной думы, которые названы ниже:
• запрет дефекции (англ. defection - отступничество) - переход депутатов из одной партийной фракции представительного органа власти в другую. Это явление запрещено нормой ст. 7.1 Закона о статусе депутата. Поводом для такого запрещения стала относительная «легкость» вхождения депутата во фракцию или депутатскую группу, а также выхода из нее, существовавшая до принятия указанной нормы. Так, например, в Государственной думе первого созыва меняли фракцию 96 депутатов, второго - 25, третьего - 19.
Депутаты Государственной думы четвертого и пятого созывов пошли ещё дальше. Большинство тех из них, кто был избран по одномандатным округам, вступили во фракцию политической партии «Единая Россия» вне зависимости от того, какая политическая партия их выдвигала и от того, что они позиционировали себя на выборах как «независимые» кандидаты. Это
обстоятельство послужило причиной того, что законодатель в Законе о статусе депутата закрепил норму, запрещающую переход депутата во фракцию, созданную не той политической партией, которая его выдвинула;
• возможность лишения мандата депутата Государственной думы в случае его отступления от партийной дисциплины или утраты связи с партией. Основаниями для лишения мандата депутата Закон от 8 мая 1994 г. устанавливает следующие:
1) выход депутата по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит в соответствии со ст. 7.1 указанного закона (п. «б» ч. 3 ст. 4);
2) прекращение депутатом, входящим во фракцию, членства той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной думы (ч. 2 ст. 7.1);
3) прекращение деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи (ч. 5 ст. 7.1);
4) если депутат, избранный в составе федерального списка кандидатов политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступит в другую политическую партию, которая имеет свою фракцию в Государственной думе и войдёт в эту фракцию, а затем выйдет из неё (ч. 7 в совокупности с ч. 5 ст. 7.1);
• обязательность для депутата Государственной думы исполнения указаний политической партии, от которой он был избран. Часть 1 ст. 36 Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» определяет, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты. Это означает, что партия имеет право предписывать депутату линию его поведения в Государственной думе. Она обладает всеми средствами воздействия на депутата, если последний отступает от этой линии или интересов партии, включившей его в федеральный список кандидатов. Депутат вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину. Из п. 3 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях» следует, что депутаты Государственной думы связаны решениями соответствующей политической партии при исполнении своих депутатских полномочий. Следовательно, и в этом случае говорить о независимости депутата и его свободном мандате нелогично, так как он находится в полной зависимости от политической партии;
• представительство депутатом Государственной думы интересов
своей партии. В условиях отсутствия наказов избирателей и существования
213
обязательности исполнения партийных указаний становится более чем очевидным, что депутат представляет скорее не народ России, а свою партию;
• подконтрольность депутата Государственной думы партийной фракции;
• отсутствие отчётности перед избирателями и отзыва;
• наличие обязанности информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой.
Положительное значение полусвободного мандата состоит в том, что подчинение депутатов дисциплине партийных фракций облегчает работу Государственной думы, делает ход её работы предсказуемым. При условии установки лидера партии на выполнение своих предвыборных обещаний полусвободный мандат может способствовать реализации надежд избирателей. Если допустить отказ депутата от какой бы то ни было связи с партией, выдвинувшей его, а также свободу перехода в другую партию, то это затруднило бы представление своих политических интересов партией, членом которой является депутат. Данное свойство этого мандата, по нашему мнению, и является причиной его фактического закрепления в законодательстве РФ.
Недостатки полусвободного мандата: 1) полусвободный мандат превращает депутата Государственной думы из самостоятельного субъекта государственно-правовых отношений в покорного воле руководителей политической партии исполнителя; 2) этот вид мандата, содержит в себе опасность пренебрежения мнением избирателей, хотя официально депутат и не ставит интересы политической партии выше, чем интересы электората; 3) возможность бюрократизации и коррумпированности партийных лидеров, что, безусловно, может негативно отразиться на системе государственной власти.
Список литературы
1. Алейник А. А. Правовая природа мандата представительного (законодательного) органа в Российской Федерации // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. -1997. - № 3.
2. Варлен М. В. Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 20011.
3. Васькова Л. Г. Партийный императивный мандат - новая модель взаимоотношений депутата и избирателей // Конституционное и муниципальное право. -2006. - № 11. - С. 21.
4. Васькова Л. Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента: дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2007.
5. Гессен В. М. Государственная Дума // Конституционное государство: сб. стат. - СПб., 1905.
6. Дмитриев С. В. Императивный мандат в России // Конституционное и муниципальное право. - № 1. - 2001.
7. Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (Императивный мандат). - М., 1967.
8. Литвиненко И. В. Императивный мандат в новом облачении// Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 2.
9. Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан. - М.,
2001.
10. Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб., 2004.
11. Стремоухов А. В., Стремоухов А. А. Конституционно-правовые основы парламентской деятельности депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: моногр. - Рязань, 2014.
12. Тахтарев К. От представительства к народовластию. - СПб., 1907.
