CC BY
63
2 См.: БутусоваН.В. Конституционно-правовой статус Российского государства. М., 2006. С. 141-142.
3 Российская газета. 2009. 19 мая.
4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 дек.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 7, ст. 724.
6 См.: СорокинВ.В. Юридическая глобалистика: учебник. Барнаул, 2009. С. 137.
7 См.: Устав ООН от 26 июня 1945 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14-47.
8 См.: Права человека: сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1978. С. 1-3; Международная защита прав и свобод человека: сборник документов. М., 1990. С. 20-53.
9 См., например: Конституция Италии от 22 декабря 1947 г., Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г., Конституция Испании от 6 декабря 1978 г., Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 г. и др. // Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2 / под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001.
10Хижняк В.С. Основные направления оптимизации правовой политики Российской Федерации в условиях глобализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 4. С. 20.
П.Ю. Нечаев
К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена исследованию четырех принципов представительного правления: назначение правящего меньшинства путем выборов через регулярные промежутки времени; независимость представителей в принятии политических решений; свобода общественного мнения и обсуждение государственных решений. Анализируются закрепление и реализация этих принципов в Российской Федерации.
Ключевые слова: народовластие, представительное правление, принцип, периодичность выборов, свободный мандат, императивный мандат, свобода общественного мнения, обсуждение государственных решений.
P.V. Nechaev
ON PRINCIPLES OF THE REPRESENTATIVE GOVERNMENT
This article is devoted to the study of four principles of the representative government, such as: those who govern are appointed by election at regular intervals; those in power enjoy some measure of independence in the policy decisions that they make while in office; freedom of public opinion; public decisions are subject to trial by discussion. This paper attempts to analyze realization of these principles in Russian Federation.
Keywords: popular sovereignty, representative government, principle, periodic elections, free mandate, imperative mandate, freedom of public opinion, public decision.
Принято считать, что из-за обширности территорий и густонаселенности современных государств каждодневное решение государственных дел непосредственно народом является невозможным, поэтому эта задача возлагается на специальные органы, которые действуют в рамках предоставленных им полномочий. Такое делегирование народом либо отдельными входящими в него социальными образованиями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти обозначается понятиями «представительное народовластие» или «представительное правление»1.
Доктрина народного представительства, сложившаяся в XVIII-XIX вв., обычно понимается как совокупность следующих принципов: народное представительство учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета
© Нечаев Павел Юрьевич, 2014
Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юриди-98 ческая академия); e-mail: nechaevsar@gmaNxom
уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть; народ избирает в парламент своих представителей - депутатов и сенаторов; член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван2. Современная российская система народного представительства в общем и целом соответствует указанной системе принципов.
На практике эти принципы не могут обеспечить подлинное народовластие, поскольку защищают в большей степени интересы представителей, а не народа. Проведя историко-теоретический анализ, Б. Манин пришла к выводу, что представительное правление осуществляется на основе четырех неизменных принципов: назначение правящего меньшинства путем выборов через регулярные промежутки времени; лица, наделенные властью, пользуются известной мерой независимости в принятии политических решений во время своего пребывания в должности, не будучи жестко связанными пожеланиями избирателей или теми политическими платформами, на которых пришли к власти в ходе выборов; принцип свободы общественного мнения, заключающийся в том, что хотя представители и пользуются известной свободой действий, народ со своей стороны также сохраняет право озвучить собственное мнение или недовольство; государственные решения выносятся на суд общества путем обсуждения3. Эти принципы складывались на протяжении веков. Они отражают закономерности общественного развития. Российская Федерация не является исключением, и российское законодательство в той или иной степени закрепляет все вышеназванные принципы.
Регулярность (периодичность) проведения выборов установлена в ст. 9 Федераль- с ного закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных и прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от а
Т5
24 ноября 2014 г.)4. Выборы представителей являются обязательными, периодиче- о
в
скими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих о
й
органов или депутатов. Сроки полномочий избираемых должностных лиц и органов а закрепляются в различных нормативных актах, однако, принцип периодичности | выборов ничего не говорит об их продолжительности. Установление сроков полно- е
мочий в большинстве случаев находится в руках самих представителей, что может о
й
приводить к злоупотреблениям. р
Принцип определенной независимости процесса принятия решений властью 1
от желаний электората или принцип свободного мандата прямо в законода- о
тельных актах не закреплен, но нашел свое отражение в решениях Конституци- К
онного Суда: «Участвуя в законотворчестве и осуществлении других функций, м
возложенных в системе народовластия на парламент, депутат является предста- I
вителем всего народа (в общероссийском парламенте) или представителем всех ¡§
СП
граждан, проживающих в субъекте Российской Федерации (в законодательном 00 органе государственной власти данного субъекта Российской Федерации), при ) этом он связан лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью 4 (принцип так называемого свободного мандата)»5. Депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями: рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан, проводить встречи с избирателями и т.п. Информацию о своей деятельности депутат сообщает во время встреч с избирателями, а также через средства массовой информации6. Отсутствие ответственности за нарушение перечисленных обязанностей позволяет депутату 99
поступать в соответствии со своими убеждениями - действовать свободно. Как отмечает Б.С. Эбзеев, «влияние народа ограничивается велениями, проистекающими из основ конституционного строя, общественным мнением и возможностью отказать депутату или партийному списку на следующих выборах, следовательно, не выходит за рамки предоставления мандата на весь срок легислатуры без возложения иных обязательств, которые бы гарантировались правом отзыва депутата избирателями»7.
В основе советских конституций (как и в большинстве социалистических конституций), наоборот, закреплялся принцип императивного мандата. Депутат согласно этой концепции является представителем, прежде всего, своих избирателей - их наказы обязательны для него, в случае недовольства избиратели имеют право в любое время отозвать своего депутата8. Императивный мандат для депутатов любых представительных органов существует, например, в Китайской Народной Республике: если депутат нарушает законы, дисциплину, пренебрегает своими обязанностями, то он может быть досрочно отозван избравшими его лицами или органами из состава представительного органа9.
В Российской Федерации на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления возможен как свободный, так и императивный мандат. Допустимость императивного депутатского мандата была подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федей рации"»10, которым Закон Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке 3 отзыва депутата Московской областной Думы» в части установления института ш отзыва депутата был признан соответствующим Конституции. Федеральный | закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации мест-| ного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 14 октября 2014 г.)11 | предусматривает возможность голосования по отзыву депутатов представитель° ных органов на местном уровне.
| Принцип свободы общественного мнения основывается на положениях ст. 29
| Конституции РФ, в соответствии с которой каждому гарантируется свобода >§ мысли и слова. Более того, в последнее время были сделаны некоторые шаги | для расширения возможностей выражения мнений граждан. В соответствии с | Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсужде-| нии проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»12 '§ законопроекты в области социально-экономического развития по решению ё Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение посредством его § размещения в сети Интернет и приема от граждан замечаний и предложений. 1 Этот механизм, однако, не обеспечивает гарантий реального учета властью обще-| ственного мнения и требует дальнейшего совершенствования13.
Принцип испытания публичных решений дебатами предполагает необходимость дискуссии при принятии законов: «ни одно предложение не может быть принято, если большинство после аргументированного рассмотрения не считает его обоснованным»14. Несмотря на то, что Закон представляет избранным представителям широкое поле для дискуссии, в последнее время обсуждения в 100 Федеральном Собрании минимизируются, что иллюстрирует знаменитая фраза
экс-председателя Государственной Думы Б. Грызлова: «Парламент - не место для дискуссий»15.
По мнению М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского, это происходит из-за того, что политически «сильному» Президенту не только институционально, но уже и функционально не способен противостоять ни один властный институт, в т.ч. и Федеральное Собрание, которое сегодня готово принять в виде закона любую инициативу, «спущенную» из Администрации Президента16.
В заключение следует отметить, что принципы представительного правления в современных российских условиях имеют определенные особенности. Ограниченность дискуссии при обсуждении законопроектов, принятие проектов сразу в нескольких (или даже во всех) чтениях, несомненно, снижают качество законов. Нет ничего плохо в том, что предлагаемые проекты готовятся бюрократами или неизбираемыми экспертами, но они не должны становиться законами без обсуждения. С другой стороны, использование отельных элементов императивного мандата на региональном и местном уровне является позитивным явлением, поскольку позволяет народу контролировать своих представителей посредством институтов отчетности и отзыва, и в то же время не ограничивать парламентария в свободе его деятельности. Без подобного контроля, в т.ч. на федеральном уровне, подлинная демократия в России вряд ли может существовать.
1 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 18.
2 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М., 2005. С. 512.
3Landemore H. Is Representative Democracy Really Democratic? Interview of Bernard Manin and Nadia Ur-binati. URL: http://www.booksandideas.net/IMG/pdf/20080327_manin_en.pdf (дата обращения: 19.11.2013).
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2014. № 48, ст. 6636.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 11, ст. 1365.
6 См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 8) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 28? ст. 3466.
7 Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М., 2013. С. 406.
8 См.: ФарберИ.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967. С. 174; Конституционное право России: учебник / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2013. С. 62-63.
9 См.: ЧиркинВ.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 357.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 2, ст. 348.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 10, ст. 3822; 2014. № 42, ст. 5615.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 167.
13 См.: ПетроваМ. Развитие процесса интернет-обсуждения законопроектов и легитимация законов. URL:http://krasn.pravo.ru/urgent/view/32881/ (дата обращения: 12.02.2014).
14 Манен Б. Принципы представительного правления / пер. с англ. Е.Н. Рощина; науч. ред. О.В. Хар-хордин. СПб., 2008. С. 238.
15 «Парламент - не место для дискуссий» - сокращение, используемое в прессе. Согласно стенограмме заседания Б.В. Грызлов выразился следующим образом: «Мне кажется, что Государственная Дума - это не та площадка, где надо проводить политические баталии, отстаивать какие-то политические лозунги и идеологии, это та площадка, где должны заниматься конструктивной, эффективной законодательной деятельностью. У нас с вами есть возможность обсуждать вопросы во время парламентских слушаний. Безусловно, будет общение между лидерами фракций. И я думаю, что Совет Думы именно в таком формате будет работать наиболее конструктивно» // Текст стенограммы заседания Государственной Думы, заседание 1 (715) от 29 декабря 2003 г. Бюллетень: сборник. № 1 (715). Ч. 1. С. 4-31.
16 См.: КрасновМ.А., ШаблинскийИ.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 86.
