CC BY
71
единяющего право с конкретной жизненной ситуацией. На стадии правоприменения, наряду с указанной, оценочные категории выполняют ориентационную, воспитательно-стимулирующую, регулятивную, охранительную функции, функцию обеспечения доступности понимания правовых норм.
Таким образом, как прием законодательной техники оценочные категории имеют определенные преимущества и объективно необходимы российскому законодательству. Они обеспечивают полноту законодательства, позволяют отобразить в праве явления морального, этического и нравственного характера.
1 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917. С. 71, 103.
2 Люблинский ПИ. Техника, толкование и казуистика Уголовного кодекса // Записки юридического факультета Петроградского университета. 1917. Вып. V. С. 15.
3 Вильнянский С.И. Применение норм советского права // Ученые записки Харьковского юридического ин-та. Харьков, 1956. Вып. 7. С. 13.
4 См.: Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1974. С. 6.
5 См.: Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики: учебное пособие. Пермь, 1967. С. 116.
6 См.: Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве: дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1974. С. 32.
7 См.: Левина Д.Н. Теоретические проблемы толкования и применения оценочных понятий: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 10.
8 См.: Смирнов Л.В. Использование категории морали как прием законотворческой техники // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 469-470.
9 Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. М., 1986. С. 71.
10Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. M., 1961. С. 177.
11 Шумилина О.С. Оценочные понятия в уголовном Кодексе Российской Федерации и их использование в правоприменительной деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 90.
12 См.: Цыбулевская О.И. Взаимодействие права и морали в глобализирующемся мире // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2008. № 1 (1). С. 52-58.
13 См.: Лукашева Е.А. Указ. соч.
Р.С. Маркунин
ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ДЕПУТАТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ
В статье анализируется институт юридической ответственности в отношении таких специальных субъектов, как представительный орган власти и депутат федерального уровня. Рассматриваются проблемы в данной сфере, предлагается подход к решению вопросов в виде внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: представительный орган, депутат, юридическая ответственность, мандат, отзыв, отчетность, наказ.
R.S. Markunin
PROBLEMS OF LEGAL LIABILITY OF REPRESENTATIVE BODIES AND MEMBERS OF THE FEDERAL LEVEL
The paper analyzes the institution of legal liability in respect of such special subjects as a representative body of government and federal deputy. The problems in this area, and proposes an approach to solving problems in the form of appropriate changes to existing legislation.
Key words: a representative body, the deputy, the legal responsibility, the mandate review, reporting, mandate.
© Маркунин Роман Сергеевич, 2012
Аспирант кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
В науке тема народного представительства занимает одно из центральных мест, поскольку непосредственно связана с государственной властью и народом. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти выступает ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким органом на федеральном уровне является Федеральное Собрание.
Представительный орган власти — орган, формируемый путем избрания населением страны, действующий от его имени, в его интересах и ответственный перед ним. Ответственность данных органов, как и государства в целом перед народом, права и интересы которого они отстаивают, — неотъемлемый принцип правового государства.
Согласно ст. 53 Конституции РФ «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Представляется, что данная статья является важной для формирования принципа юридической ответственности государства перед своими гражданами. Этот принцип призван способствовать укреплению законности и позитивной ответственности в деятельности органов государства1. Это касается и органов представительной власти.
Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью с тем, чтобы безоговорочно ш отдать предпочтение защите общенародных интересов2. К сожалению, на данный н момент именно этой доктрины придерживается законодатель. С
а
Однако, по нашему мнению, содержание народного представительства долж- т
о
но раскрываться в правомочиях граждан на участие в управлении делами госу- к
о
дарства через народных представителей. При данной же доктрине не предусмо- О трена ответственность представительных органов за свою деятельность, у наро- | да отсутствуют рычаги давления, обеспечивающие контроль и способность доби- о ваться от государственных органов выполнения установленных для них требо- |
о
ваний. Народ исключается из участия в управлении государством, теряется спо- Ю собность предупреждать и устранять безответственность, произвол, беззаконие и в поведении представительных органов. с
к
На сегодняшний день мерами ответственности палат российского парламента являются: признание не соответствующим Конституции РФ закона, принятого Л
е
Государственной Думой, либо постановления, принятого одной из палат по вопро- | сам ее ведения, отмена незаконного постановления палаты Федерального Собра- • ния судом общей юрисдикции3. Вместе с тем многие ученые предлагают допол- 88 нительные меры и механизмы реализации ответственности в отношении пред- ^ ставительных органов на федеральном уровне для обеспечения эффективности 2 их работы и надлежащего выполнения своих функций. Интересной представляется точка зрения М.А. Краснова, который предлагает следующие меры ответственности представительных органов: а) официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска, б) досрочное прекращение полномочий органа власти. Причем эти меры должны применяться последовательно и только специальной судебной инстанцией4. 139
С данной точкой зрения трудно согласиться, поскольку при использовании такой процедуры народ снова отстраняется и не принимает непосредственного участия в решении вопроса о деятельности представительного органа и его дальнейшей судьбе, хотя сам институт роспуска может быть крайне эффективной мерой ответственности и играть роль важного инструмента, с помощью которого народ способен оказывать влияние на деятельность органов власти, защищая свои интересы. На данный момент роспуск парламента осуществляет Президент РФ в отношении лишь одной палаты — Государственной Думы, причем только в случаях и порядке, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ. Хотя целесообразнее было бы предусмотреть такую возможность роспуска именно избирателями, ведь их интересы должны отстаивать представительные органы, а значит, у народа должны быть правовые средства для контроля над деятельностью этих органов.
Однако на федеральном уровне власти в подп. 2 п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» устанавливается четкий запрет на проведение российского референдума по вопросу досрочного прекращения или продления срока Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, а равно проведения досрочных выборов названных органов государственной власти либо отсрочки таких выборов (формирования) 5.
В связи с этим предлагаем закрепить полномочие народа решать вопрос о роспуске парламента с помощью проведения всенародного референдума. Также следует предусмотреть возможность роспуска и верхней палаты парламента, об ответственности которой вообще не говорится на федеральном уровне. Такие изменения в институте роспуска позволили бы обогатить сферу участия граждан в осуществлении власти, расширить их возможности по управлению делами государства через своих представителей.
Дискуссионным является вопрос о возможности привлечения к ответственности коллективных субъектов. Принятие коллективных решений считается серьезным завоеванием демократии. В то же время возможность спрятаться за их анонимностью породило злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями6.
Одной из обязанностей представительного органа, такого как парламент, является принятие законов. Встает вопрос о реализации принципа ответственности перед народом, в случае если принятый закон оказался социально нерезультативным и не выполнил задачи, которые ставились перед ним. Считаем, что в данном случае ответственность несут субъекты, которые использовали право законодательной инициативы и разрабатывали принятый впоследствии закон. В настоящее время в представленных материалах законопроекта, вносимого в Государственную Думу на рассмотрение, указываются субъекты, выступающие инициаторами его разработки, государственные органы, общественные объединения, фракции, депутатские группы. Также не стоит забывать и о комитете, который был ответственным за законопроект. Иными словами, установить субъектов, стоявших «у истоков», и возложить на них соответствующую ответственность за некачественную работу не является сложной задачей. Как не закреплена ответственность и в отношении фракций, и депутатских групп, которые образуются депутатами для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и представители которых могут внести на рассмотрение представительного органа законопроект по лю-
бому вопросу, вопрос об ответственности комитетов и комиссий в составе представительных органов до сегодняшнего времени остается открытым. Необходимо дополнить регламент, касающийся мер ответственности, в частности комитета, который был ответствен за «провальный» законопроект, и установить ответственность в отношении фракций и депутатских групп за неблагоприятные последствия в результате осуществления их деятельности.
Предлагаем для вышеназванных субъектов в случае ненадлежащего исполнения своих профессиональных обязанностей ввести четкую процедуру, которая будет выражаться в следующем: во-первых, признание ошибок и политических просчетов, которое должно осуществляться открыто с полным освещением в СМИ; во-вторых, принесение публичных извинений народу от имени всего представительного органа и конкретно от депутатов, занимавшихся разработкой данного «провального» законопроекта. Конечно, принесение извинений как мера ответственности в большей степени соотносится с нормами морали, чем с правовыми, но не стоит забывать, что институт представительства базируется на тесной связи между представителями и избирателями. И данная мера будет лишь укреплять эту сплоченность; в-третьих, освещение конкретных причин, помешавших реализовать поставленные задачи и указания на дальнейшие действия, которые планируется проводить в ближайшем будущем.
Что касается самих представителей, то на данный момент их относят к числу наиболее престижных профессий. Но на самом деле быть депутатом — это значит нести непосильные обязанности. Более того, депутат по большому счету — это как бы «эталон» гражданина и, следовательно, к нему должны предъявляться более высокие требования7. ш
Однако же в настоящий момент ответственность членов Совета Федерации и н депутатов Государственной Думы, в связи с ненадлежащим исполнением сво- С
а
их профессиональных обязанностей, разработана не на должном уровне. В дей- т
о
ствующем законодательстве закрепляется мера ответственности в виде досроч- к
о
ного прекращения полномочий парламентария, применяемая в определенных О случаях, перечисленных в ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О | статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Фе- о дерального Собрания Российской Федерации»8. В ст. 45 Постановления Государ- |
О
ственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О Ю Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера- | ции» закреплена еще одна мера ответственности, носящая дисциплинарный ха- с
к
рактер, а именно лишение права выступления на заседании за поведение, проти-
к
воречащее нормам этики и морали9. д По нашему мнению, существующих мер не достаточно для обеспечения эф- || фективности работы сегодняшних парламентариев. Появилась необходимость в • усовершенствовании института ответственности в отношении депутатов и в его 88 должном юридическом оформлении. ^ Проблема применения мер ответственности в отношении представителя в свя- 2 зи с его деятельностью начинается с вопроса о депутатском мандате. Депутатский мандат — документ, удостоверяющий те или иные полномочия или права предъявителя. Он бывает двух видов: императивный и свободный. От того, какой он, зависит главное в статусе парламентария: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями. 141
Императивный мандат связывают с тремя главными характеристиками:
а) избранное лицо получает наказы от своих избирателей и обязуется их выполнять;
б) избранное лицо обязано периодически отчитываться перед избирателями о своей работе и работе представительного органа власти в целом;
в) не удовлетворенные деятельностью избранного лица избиратели имеют право отзывать депутата10.
Свободный мандат предполагает, что депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте исходя из своих убеждений в интересах всего народа. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятельность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом11. Однако проблема состоит в том, что на практике ответственность перед народом становится недостижима. Депутат может лишь квалифицироваться как представитель части народа потому, что, во-первых, граждане имеют разные политические взгляды и предпочтения. Во-вторых, немаловажно, какую электоральную поддержку получил депутат на последних выборах. Если, например, применялась мажоритарная одномандатная система относительного большинства и в округе баллотировалось значительное число кандидатов, возможна ситуация, когда соперники избранного парламентария в совокупности получили больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. В подобных условиях данное лицо не может квалифицироваться как представитель даже своего избирательного округа. В-третьих, членство депутата в составе представительного органа напрямую не взаимосвязано с вопросом о том, кого именно он пред-
2 ставляет. Депутат может быть членом парламента и как представитель всего на-
0 19
? рода, и как представитель его части12.
3 По нашему мнению, депутата представительного органа следует наделить «смешанным» мандатом, который сочетает элементы как свободного, так и импера-
1 тивного, дает возможность народу контролировать своих представителей и в то
1 же время полностью не ограничивает парламентария в свободе деятельности. Ис-| пользование института отзыва как неотъемлемого элемента императивного ман-§ дата в данном случае не представляется возможным, т. к. он может быть реали-| зован только при мажоритарной избирательной системе, которая в нашей стра-
2 не не используется при избрании парламентариев федерального уровня. В ниж-° нюю палату парламента избираются с помощью пропорциональной системы, и в ж этой ситуации необходимо воспользоваться мерой досрочного прекращения пол-| номочий представителя. Следует согласиться с точкой зрения С.В. Масленнико-I вой, которая считает, что на федеральном уровне было бы полезно закрепить пра-оок во представительного органа власти самому привлекать к ответственности недо-
0 _
° бросовестных парламентариев. При этом участие избирателей в осуществлении ¿5 влияния и контроля обеспечивалось бы их правом «инициировать досрочное пре-
1 кращение полномочий депутата, оставив только за самим представительным ор-| ганом возможность окончательно решать вопрос о сохранении или прекращении
депутатского мандата. Такой вариант использования элемента императивности при сохранении черт свободного мандата позволяет соединить две основные стороны, характеризующие социальное назначение депутата: представительскую функцию и выполняемую им роль непосредственного и ответственного участника деятельности по осуществлению государственной власти»13. Что касается верх-
142
ней палаты парламента, то полномочия члена Совета Федерации могут быть так-
же досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации14.
Что касается остальных элементов императивного мандата, то, говоря о наказах избирателей, обоснованным будет утверждение о том, что данный институт изжил себя и приспособить его как-то к демократической «почве» нет никакой возможности. Используя его, мы окончательно «связываем» руки представителю, не оставляя ему никакой возможности для маневра в своей деятельности и проявления инициативы.
Институт отчетности депутата перед своими избирателями следует видоизменить. В советское время он использовался в качестве инструмента проверки как раз исполнения наказов избирателей. В современный период институт отчетности о своей деятельности и освещение ее общих результатов за определенный период в СМИ, по нашему мнению, будет способствовать поддержанию связи представителя с избирателями и укреплению доверия между этими субъектами.
Все эти меры крайне необходимы, т. к. разработка на должном уровне института ответственности в отношении депутатов и представительных органов на федеральном уровне — залог эффективной работы, поддержания должного уровня их профессионализма. Если игнорировать эти вопросы, ситуация может прийти в конечном счете к компрометации в глазах избирателей не только отдельных депутатов, но и всего депутатского корпуса в целом, а вместе с тем и всего представительного органа власти.
1 См.: Хачатуров Р.Л. Юридическая ответственность. Тольятти, 1995. С. 135.
2 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 447.
3 См.: Малько А.В., Петров. М.П., Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Юридическая ответственность публичной власти в современной России // Закон. 2008. № 9. С. 67.
4 См. : Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 7. С. 55.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 42, ст. 3921.
6 См.: Малько А.В., Петров М.П., Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Указ. соч. С. 68.
7 См.: Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 32.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7, ст. 801.
10 См.: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 22.
11 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 557.
12 См.: Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М., 2011.
13 Масленникова С.В. Указ. соч. С. 153.
14 См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74.
