CC BY
104
А.В. Маёько, Р.С. Маркунин
Малько Александр Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук;
Маркунин Роман Сергеевич — преподаватель кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии
Расширение демократических начал возложения юридической ответственности на депутатов и органы представительной власти за качество правотворчества
На протяжении всей своей истории институт ответственности государственных органов осуществляет важную функцию по регулированию отношений между государством и обществом. В сфере функционирования власти ответственность приобретает особый характер, поскольку здесь различного рода просчеты и упущения со стороны законодателя могут порождать глубокие социальные последствия с длительным негативным воздействием.
Согласно части 1 и части 2 статьи 3 Конституции РФ многонациональный народ Российской Федерации, выступая в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, реализует ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Это означает главенство народа как полноправного субъекта, который непосредственно осуществляет управление обществом. Данное положение весьма четко определяет, что все конституционные правомочия государственной власти в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю. Именно это создает условие для того, чтобы разного рода чиновники выступали в качестве «слуг народа».
Однако отсутствие в настоящее время какой-либо ответственности органов публичной власти и отчуждение населения от принятия важных государственных решений все дальше отдаляет нас от идеалов вышеназванной конституционной нормы.
На сегодняшний день недостаточная степень взаимосвязи институтов государства и гражданского общества является серьезной проблемой. Отсутствие полноценного диалога между обществом и государством приводит к принятию поспешных, нерезультативных и не соответствующих интересам общества правовых решений.
Для преодоления вышеуказанных проблем требуются соответствующие меры, способствующие расширению полномочий граждан в сфере принятия властных решений и построения гражданского общества, которое может стать той силой, заставляющей представительную власть «не забывать» о своей ответственности перед гражданами.
Одной из мер, которая могла бы способствовать формированию гражданского общества, по нашему мнению, может стать изменение в действующем институте роспуска представительных органов власти.
На сегодняшний день правом роспуска парламента обладает лишь Президент РФ, который может распустить одну из палат — Государственную Думу. Причем только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Совет Федерации роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность, хотя его работа без нижней палаты не может быть продуктивной1.
Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, а именно:
а) при трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;
б) двукратном вынесении вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев;
в) отказе Г осударственной Думы в доверии Правительству.
Таким образом, роспуск Государственной Думы на данный момент выполняет роль «своеобразной гарантии», которая обеспечивает лишь нормальную деятельность Правительства. Институт роспуска дает Президенту РФ возможность использования правовых процедур направленных на разрешение сложных ситуаций, в случае если разногласия между ветвями власти не могут быть преодолены иными способами2.
1 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 385.
2См.: Булаков О. Н. Парламентское право. М., 2002. С. 24.
Из вышесказанного следует, что институт роспуска не преследует цели защиты интересов народа в случае неэффективной работы представительного органа власти и невыполнение им своих задач. Однако, с нашей точки зрения, целесообразнее было бы предусмотреть такую возможность роспуска именно избирателями, ведь именно их интересы должны отстаивать представительные органы, а значит, у народа должны быть правовые средства для контроля за деятельностью выборных структур.
Тем не менее, на федеральном уровне власти в подпункте 2 пункта 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» устанавливается явный запрет на проведение российского референдума по вопросу досрочного прекращения или продления срока Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, а равно проведения досрочных выборов названных органов государственной власти либо отсрочки таких выборов (формирования)1.
В связи с этим мы предлагаем закрепить полномочие народа решать вопрос о роспуске парламента посредством проведения всенародного референдума. Активное использование институтов непосредственной демократии крайне важный момент. Как бы эффективно не исполнял свои обязанности парламент, истинное народовластие связано с активным функционированием институтов непосредственной демократии на разных уровнях.
Референдум принято считать наиболее эффективным средством выявления воли народа. На наш взгляд, институт непосредственной демократии, такой как референдум, должен выполнять ведущую роль, если речь заходит об ответственности представительных органов власти за низкое качество правотворческой деятельности. Ценность референдума состоит в том, что при его использовании маловероятно применение противоправных методов и значительно уменьшается возможность каких-либо подтасовок. Благодаря ему у населения появляется реальная возможность оказывать влияние на деятельность органов, которые представляют их интересы. В связи с этим вполне обосновано будет использование референдума на всех уровнях власти в решении вопросов ответственности представительных органов и депутатов. Исходя из вышесказанного, нами предлагается внесение соответствующих изменений в существующий Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а именно исключение из подпункта 2 пункта 5 статьи 6 запрета граждан на проведение референдума по вопросу досрочного прекращения срока Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ.
Здесь же следует оговориться, что действующая Конституция РФ не предусматривает роспуск Совета Федерации Федерального Собрания. Однако не стоит забывать, что Совет Федерации — государственный орган всей Федерации. Принятые им решения распространяются на территории всего государства в целом и влияют на основные сферы жизни населения. В этой связи, по нашему мнению, население должно обладать соответствующими мерами ответственности, которые могли бы оказывать влияние на работу представительного органа, в частности нами предлагается такой институт, как роспуск.
Любопытным является тот факт, что, к примеру, принятый этой весной новый Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» содержит в статье 2 любопытную норму, а именно: «Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания». Это обстоятельство наводит на мысль, что, возможно, в законе о Счетной палате проявилась отрабатываемая сейчас интерпретация Конституции РФ, согласно которой досрочное прекращение полномочий уже не отдельных депутатов и даже не только Государственной Думы, но и Совета Федерации вполне может быть.
Следует отметить то, что в нашем обществе существует высокий уровень недоверия к работе представительных органов государственной власти вообще и к деятельности парламента в частности. Поэтому нормативное установление института роспуска парламента населением способно обогатить сферу участия граждан в осуществлении власти и будет способствовать расширению их прав в области управления делами государства.
Принимая во внимание коллегиальный характер представительных органов, необходимо признать, что качество их правотворческой деятельности во многом зависит от уровня профессиональной подготовленности депутатского корпуса. По этой причине подробный анализ деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти представляет немалый интерес.
На сегодняшний день депутатов относят к числу наиболее престижных профессий. Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и иными федеральными законами.
1О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 42, ст. 3921.
Согласно вышеназванному Федеральному закону, парламентарии в своей деятельности должны руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, Регламентом палаты Федерального Собрания и личными убеждениями.
При этом отражение в законодательстве такого элемента правового статуса депутата, как ответственность на сегодняшний день выглядит весьма скромно. Однако именно институт ответственности способствует эффективному осуществлению контроля за деятельностью депутатов со стороны иных субъектов, в том числе самого народа. Это необходимо для борьбы с негативными последствиями управления, политическими просчетами, низким уровнем правотворчества и отсутствием знаний в области политики.
В действующем законодательстве закрепляется мера ответственности в виде досрочного прекращения полномочий парламентария, применяемая в определенных случаях, перечисленных в статье 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-Ф3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а именно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата; в случае роспуска Государственной Думы, предусмотренного статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации; выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит в соответствии со статьей 7.1 Федерального закона; несоблюдения требования части 2 статьи 7.1 Федерального закона, гласящей о том, что депутат, который входит во фракцию может быть членом исключительно той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы; в случае открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, их супругами и несовершеннолетними детьми либо в случае установления фактов такого открытия (наличия)1.
В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ отсутствует глава, специально посвященная парламентской ответственности депутата. Некоторые нормы, которые могут выступать частью парламентской ответственности, содержатся только в главе 5 «Начало работы Государственной Думы. Порядок проведения заседаний Государственной Думы». Они закрепляют обязанности депутата и устанавливают санкции за нарушение норм Регламента.
Регламент Государственной Думы закрепляет следующие обязанности депутата как члена коллегиальной государственной структуры:
— присутствовать на заседаниях палаты;
— соблюдать правила депутатской этики;
— во время работы в Думе носить «деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы»;
— обязанность осуществлять право на голосование только лично.
3а исключением нарушений правил депутатской этики ни одна из вышеназванных обязанностей депутатов не обеспечена необходимыми санкциями. Причем даже имеющиеся санкции слишком мягки и не могут обеспечить достижение тех целей, на которые направлены.
На сегодняшний день в статье 45 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закреплена мера ответственности, носящая дисциплинарный характер, а именно лишение права выступления на заседании, за поведение противоречащее нормам этики и морали2. Еще одна мера ответственности, которая на данный момент закреплена в законодательстве — это обязательное опубликование нарушений, выявленных в результате проверки налоговыми органами, в декларациях о доходах и сведениях об имуществе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы3.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящий момент крайне сложно привлечь депутата к ответственности простому избирателю, страдающему от бюрократического произвола и низкого качества правотворческой деятельности. По этой причине народный избранник часто забывает о нуждах народа и не несет ни уголовной, ни политической, ни моральной ответственности. Сложность заключается в том, что в законодательстве до настоящего времени не нашли должного за-
1 О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2, ст. 74.
2 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134- II ГД // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7, ст. 801.
3 См.: О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2, ст. 74.
крепления права и обязанности депутатов представительной власти, злоупотребление и невыполнение которых являлось бы основанием для наступления юридической ответственности.
Не стоит также забывать, что депутаты призваны заниматься нормотворческой деятельностью, которую можно определить как систему целенаправленных действий и операций, ориентированных на решение какой-либо юридической задачи1. Однако на сегодняшний день отсутствуют четкие критерии оценки эффективности деятельности представительного органа власти. Депутаты лишь демонстрируют количество принятых законов, но не говорят о результатах, которые удалось достичь вследствие их принятия. Поэтому вопросы «комплектования» парламента, повышения ответственности депутатского корпуса за качество принимаемых законов должны находиться в постоянном поле зрения. Отсутствие какой-либо ответственности представительных органов и депутатов, отчуждение населения России от принятия важных государственных решений, и не реализация современным российским законодателем должным образом принципа сочетания общественных, групповых и личных интересов приводит нас к не радужным результатам. Все это негативно отражается на качестве существующей законодательной базы и уровне ее гражданской легитимности. Ю.Н. Старилов верно отмечает, что на «правовом поле» страны очевидно соперничество гражданского общества и государства2.
В работе представительных органов наблюдается полное пренебрежение элементарными правилами юридической техники и грамматики — неизбежное следствие того, что у составителей отсутствуют даже начальные юридические знания. Помимо этого многие авторы законов неверно понимают саму сущность нормативного акта. Информационная функция законодательства в их глазах заслоняет регулятивную, и правовой акт рассматривается лишь как публичное объявление3. У депутатов складывается устойчивое и порой не до конца осознанное убеждение в том, что существует определенный порядок действий, который все обязаны соблюдать, но берутся они не из правовых норм, а из указаний начальства; законодательство же лишь отражает этот порядок, доводит его до внимания общест-венности4.
Как следствие всего этого, учащаются случаи введения в действие законов, вступающих в противоречие с интересами общества, экономически не обеспеченных, без указания механизма реализации, страдающих дублированием и пробелами, способствующих снижению уровня эффективности законодательной деятельности и обеднению правовой культуры граждан. Недостатки, существовавшие на начальных этапах формирования общефедеральной правовой политики, переходят на следующие этапы, тем самым увеличивая количество проблем5.
Такие законы наносят огромный вред обществу и государству. В связи с чем в настоящее время назрел вопрос об ответственности парламентариев за низкое качество правотворчества и проведение взвешенной правовой политики в этой области.
Данные опроса «Левада-центра», проведенного в ноябре 2011 года (прошел среди 1,6 тыс. граждан в 45 регионах РФ), показывают, что 42% респондентов оценивают работу думцев как скорее отрицательную, а 17% опрошенных выставили резко отрицательную оценку6. Подобный факт заставляет задуматься о правильности выбранного политического курса. В связи с этим представляется необходимым установить связь между законотворческой деятельностью представительной власти и качеством принимаемых нормативных правовых актов, то есть соответствующих национальному законодательству и международным правилам. В случае умышленного неправомерного использования своих полномочий обязательно должна последовать ответственность тех субъектов, которые были причастны к этому.
Кроме того, возникает вопрос о реализации принципа ответственности перед населением при условии, что принятый закон оказался социально нерезультативным и не выполнил задачи, которые ставились перед ним. Поскольку в данном случае говорится о неверных действиях при создании законов или же речь может идти о бездействии по выполнению установленных судом обязанностей по изданию определенных нормативных правовых актов, то прежде всего необходимо вести речь о вине законодательного органа в качестве коллективного субъекта. Для признания закона недействующим, его отмены или изменения форма вины лиц, которые входят в законодательный орган, значения не имеет. Исключением может быть лишь штрафная ответственность депутатов. Но в данном случае оп-
1 См.: Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009. С. 24.
2 См.: Старилов Ю. Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестник Воронежского государственного университета. 2007. № 2 (3). С. 128.
3 См.: КеримовД.А. Законодательная техника: научно-методическое и учебное пособие. М., 1998. С. 29.
4 См.: ШириковА.С. О юридико-технических знаниях и концепции муниципального нормотворчества / Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002. С. 90.
5 См.: Мазуренко А.П. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики. М., 2009. С. 112—113.
6 УЯЬ: http://www.levada.ru/07-12-2011/ууЬогу-у-дозс1ити-сИа8^-о-с1ер1И^акИ (дата обращения: 02.10.2013).
ределенную сложность представляет вопрос разграничения заблуждения и корысти в момент принятии определенного нормативно-правового акта. К тому же любые законы, любые правила поведения для придания им правовой формы кем-то лоббируются. Общественные группы для того и выдвигают своих депутатов, чтобы защищать свои интересы, которые могут быть общественно значимыми1.
Многие авторы предлагают упорядочить лоббирование и сделать наказуемым «нецивилизованную лоббистскую деятельность». Но даже сами инициаторы таких изменений испытывают затруднения при проектировании такого закона. Специалисты в вопросах лоббирования частных и групповых интересов в законотворческой работе, отмечая вред от этого явления, тем не менее с недоверием относятся к закону о лоббировании2.
Сложный процесс прохождения законопроекта и принятия его коллективной волей не позволяет персонифицировать ответственность депутатов за изданный нормативный правовой акт. Использование санкции за голосование за закон, признанный противоречащим Конституции РФ, будет являться ограничением права на свободу мнения и на управление делами государства (ст. 29, 32 Конституции РФ). Угроза применения санкций не может служить гарантией качественного законотворчества и будет только порождать непрерывную цепь отмщений в обществе за «неистинный» закон3.
В связи с этим считаем, что в данном случае ответственность должны нести лица, использовавшие право законодательной инициативы и занимавшиеся разработкой принятого впоследствии закона. В настоящее время в представленных материалах законопроекта, вносимого в Государственную Думу на рассмотрение, указываются субъекты, являющихся инициаторами его разработки, государственные органы, общественные объединения, фракции, депутатские группы. Также не стоит забывать и о комитете, который был ответственный за законопроект. Иными словами, установить субъектов, которые стояли «у истоков» и возложить на них соответствующую ответственность за некачественную работу, не является сложной задачей. Однако вопрос об ответственности комитетов и комиссий в составе представительных органов до сегодняшнего времени остается открытым. Как не закреплена ответственность и в отношении фракций и депутатских групп, которые образуются депутатами для совместной работы и выражения общей позиции по вопросам, относящимся к компетенции Государственной Думы и представители которых могут внести на рассмотрение представительного органа законопроект по любому вопросу. В связи с этим считаем, что необходимо дополнить регламент, касающийся мер ответственности, в частности комитета, который был ответственен за социальнонерезультативный законопроект, и установить ответственность в отношении фракций и депутатских групп за неблагоприятные последствия в результате осуществления своей деятельности.
Мы предлагаем для вышеназванных субъектов в случае ненадлежащего исполнения своих профессиональных обязанностей ввести четкую процедуру ответственности. Во-первых, признание ошибок и политических просчетов, которое должно осуществляться открыто с полным освещением в СМИ. Во-вторых, принесение публичных извинений народу от имени всего представительного органа и конкретно от депутатов, занимавшихся разработкой «провального» законопроекта. Конечно, данная мера ближе соотносится с нормами морали, чем с правовыми, но не стоит забывать, что институт представительства базируется на тесной связи между представителями и избирателями. Следовательно, такая мера ответственности как принесение публичных извинений будет лишь укреплять эту сплоченность. В-третьих, освещение конкретных причин, помешавших реализовать поставленные задачи, дальнейших действий, которые планируется проводить в ближайшем будущем для решения названных проблем.
Думается, введение ответственности законодателя минимизирует угрозу умышленного неправомерного использования своих полномочий и послужит основой для исключения «легального» использования закона в ущерб интересам общества и государства4.
Эффективным инструментом в решении данных проблем, по нашему мнению, также может служить использование института отзыва депутата. Приверженцы отзыва убеждены, что депутат должен получать полномочия от своих избирателей при условии, если он обязуется нести перед ними ответственность за выполнение своих обещаний. Если депутат не выполняет свою предвыборную программу или уклоняется от выполнения обязанностей, нарушает законодательство, то в отношении него возможно применения института отзыва5. К тому же отзыв предусматривает постоянный контроль
1 См.: Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право. 2004. № 8. С. 30—38.
2 См.: Шкель Т. Парламент на часах (интервью с заместителем председателя Государственной Думы РФ Л. Слиска) // Российская газета. 2004. 29 декабря.
3См.: Поляков С.Б. Принцип взаимной ответственности государства и личности: понятие и пути реализации. М., 2011. С. 122—123.
4 См.; Гущина Н.А. Пробелы и дефекты в законодательстве и механизм их устранения // Современное право. 2011. № 6. С. 12—14.
5 См.: Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000. С. 67.
депутата, поэтому избирателям не обязательно ждать следующих выборов, чтобы переизбрать недобросовестного представителя, угроза отзыва стимулирует его работать более добросовестно. Данный институт расширяет возможности граждан по формированию работоспособного, полностью укомплектованного состава представительных органов власти, что обеспечивает усиление позитивной юридической ответственности депутатов1.
Поскольку современная демократия активно использует всеобщее избирательное право, обоснованно предположить, что система демократии обязана предусматривать возможность не только выборов, но и отзыва народных избранников. Иначе политические права граждан оказываются половинчатыми: они могут только избирать депутатов, формировать органы представительной власти, но в дальнейшем не могут оказывать влияния на их деятельность. Желание населения оказывать влияние на политические решения является закономерным результатом функционирования институтов современной демократии2.
Помимо этого, следует дополнить основание для отзыва депутата формулировкой в связи с «утратой доверия» избирателями. Ранее она уже использовалась в ныне не действующем Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако понятие «утрата доверия» населения данный закон не определял. Термин «доверие» не носит правового характера, им обозначают «уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-чему-нибудь»3. Можно привести лишь определение понятия «утрата доверия» избирателей, данное в модельном законе «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»4, разработанного Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Под утратой доверия избирателей как основанием для осуществления отзыва можно понимать неудовлетворенность избирателей работой депутата, связанная, к примеру, с невыполнением предвыборной программы официально объявленной депутатом, изменением своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказом от контактов с избирателями5.
С введением нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было исключено основание отзыва в виде утраты доверия населением, а появились, как и предлагалось учеными, правовые основания отзыва, которые могут быть подтверждены в судебном порядке. Таким образом, новый закон социально-психологическое основание отзыва (утрата доверия населения) заменил правовым. Все эти изменения явились результатом споров в научных кругах, так как многие ученые выступали с резкой критикой по отношению к данному основанию. А.А.Уваров отмечал, что в одних случаях критерием благодаря которому население оценивает работу представительных органов, является соблюдение ими действующего законодательства, где интересы населения и государства оказываются тождественными. В других случаях речь идет об интересах населения, находящиеся вне сферы государственного регулирования6. Но далее он пишет, что такой подход выступает неправильным и уставы муниципальных образований, если в них устанавливается институт отзыва, должны исходить из требований, которые не противоречат государственным. Иными словами, население должно понимать, что требования, которые предъявлялись при избрании депутата, должны быть адекватны требованиям, предъявляемым при его отзыве. Следовательно, неверным было бы включать в основание отзыва факты невыполнения каких-либо отраслевых или узкотерриториальных вопросов, которые имеют локальный характер и не преследуют интересы всего населения муниципального образования7.
Однако мы считаем, что представительная демократия основывается на доверии народа, отсюда, как правило, депутаты и политические партии, утратившие доверие у населения, не получают его поддержки на следующих выборах. Основание для отзыва в виде утраты доверия должно давать возможность населению, не дожидаясь очередных выборов, досрочно прекратить полномочия выборного лица, не пользующегося более поддержкой избирателей.
Признавать, что основанием отзыва должностных лиц местного самоуправления являются только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, как это сейчас закреплено в законодательстве, мы полагаем неверным потому, что существующая формулировка основания не включает в себя ответственность за качество правотворческой деятельности, моральные и нравственные аспекты, которые мы считаем важными, особенно
1 См.: Руденко В.И. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые иснитуты. Екатеринбург, 2003. С. 363.
2 См. там же. С. 368—369.
3 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.
4См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. № 1 (67). С. 37—57.
5 См.: Ларионов А.В. Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления как мера юридической ответственности // Проблемы юридической ответственности: история и современность. Тюмень, 2004. С. 134.
6См.: УваровА.А. Местное самоуправление в России. М., 2005. С. 279.
7 См. там же. С. 280.
касательно местного уровня власти. В связи с этим мы не разделяем правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в его постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П, суть которой состоит в том, что облегченная процедура отзыва, может приводить к злоупотреблению использования права отзыва и поэтому недопустима. По этой причине в качестве предупреждения необоснованного отзыва, по мнению Конституционного Суда РФ, должно служить право на судебную защиту. При этом законодательство не должно разрешать применение отзыва вне связи с конкретными решениями или деяниями депутата, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
На основании вышеназванного постановления федеральный законодатель установил такие основания, условия и порядок проведения процедуры отзыва, которые лишают этот институт практической значимости и превращая его в простую формальность, лежащей мертвым грузом в законодательстве. Результатом всего этого является понижение уровня ответственности депутатов перед избирателями за результаты своей работы и обеднение представительной демократии.
Необходимы более взвешенные, сбалансированные решения. Данный факт подтверждается, в частности, соответствующими законодательными инициативами со стороны отдельных субъектов Российской Федерации1, которые, однако, пока не получают поддержки федеральных депутатов2.
Следует внести соответствующие изменения в нормативно-правовую базу, которая включала бы в себя помимо действующего основания для отзыва и дополнительное, такое как «утрата доверия». Ведь поддержка политики представительных органов населением является обязательным составляющим элементом их функционирования и в случае утраты этого доверия — дальнейшая деятельность органов власти будет противоречить самой сути местного представительства.
Институт отзыва может стать эффективным инструментом, способным влиять на деятельность депутатов и помогать им не забывать того факта, что они выступают в роли народных избранников, а значит обязаны представлять интересы населения своего субъекта и не использовать свое положение для личных целей.
Важным шагом на пути преодоления негативных тенденций низкого качества правотворческой деятельности могло бы стать усиление общественного контроля за представительными органами власти. Общественный контроль над деятельностью парламентариев мог бы обеспечиваться введением обязательной процедуры отчетности перед населением о проделанной работе за определенные периоды времени. Для осуществления этих мероприятий потребуются соответствующие изменения в институте депутатского мандата.
Отчеты должны носить характер обязанности, а не права. Необходимо предусмотреть не только обязанность, но и регулярность таких отчетов. Как вариант можно рассмотреть и обязательность информирования избирателей. Важную роль в этом играют средства массовой информации, интернет3. Стоит сказать, что в последнее время некоторые регионы начали активно работать в данном направлении. Так, на сайте Законодательного собрания Кировской области (http://www.zsko.ru) существует раздел, где размещаются отчеты депутатов за определенный период времени. Нововведение очень похвальное и мы, в свою очередь, надеемся, что остальные регионы поддержат данную инициативу.
Дальнейшее развитие идеи обязательных публикаций интервью, бесед, участие в передачах, репортажах, прямых эфирах, способствовало бы информированию большей части избирателей. Организация всего этого направлена на установление непрерывного общения с жителями конкретного субъекта РФ4. Проведение подобных мероприятий будет способствовать выяснению того, каких именно действий ожидают жители конкретного региона или муниципального образования от своего представителя. Данная информация особо важна для законодателя в процессе издания нормативноправовых актов, предписания которых отражали бы потребности населения. Кроме этого вышеназванные мероприятия будут способствовать усилению позитивной ответственности депутатов. В отношении депутатов это понимание всей важности своих поступков для общества, стремление выполнить их наиболее быстро и эффективно. Позитивная ответственность рассматривается в качестве осознанной депутатом социальной необходимости инициативного выполнения своего долга, всех лежащих на нем обязанностей — моральных, правовых, политических.
Помимо общественного контроля, по нашему мнению, перспективным направлением выступает также контроль со стороны самого представительного органа власти.
На сегодняшний день необходимым представляется возведение ответственности государства (в широком смысле) в ранг принципа функционирования публичной власти. Отражая объективные за-
1 См.: О внесении изменения и часть 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: проект Федерального закона № 54601-5 (внесен Законодательным Собранием Кировской области 5 мая 2008 года, отклонен в первом чтении 15 октября 2008 года) // Консультант-Плюс.
2 См.: Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-институциональные аспекты. Ростов-на-Дону, 2010. С. 125—126.
3 См.: Петрова Н. А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации. М., 2007. С. 39.
4 См. там же.
кономерности общественного развития, государственно-правовые принципы составляют своего рода каркас всей государственной деятельности. В данном вопросе мы согласны с О.И. Цыбулевской, которая утверждает, что принцип ответственности властных субъектов как узловой фактор бытия публичной власти непременно должен получить нормативное закрепление1.
В практику работы комитетов Думы должны прочно входить такие мероприятия, как проведение круглых столов, выездных заседаний, депутатских слушаний на всех уровнях власти. Открытое обсуждение вопросов ответственности депутатов представительных органов дает возможность наблюдать реальное положение дел, ознакомиться с различными точками зрения, позволяют депутатам повысить уровень результативности принимаемых решений.
Существенным условием, способствующим развитию института ответственности представительной власти, является формирование особой системы мониторинга деятельности представительных органов. Его назначение состоит в сборе достоверной информации о деятельности властных субъектов, оценке ее качества, эффективности, степени соответствия потребностям населения. Речь идет о систематическом сборе информации по установленным заранее правилам, по ее изучению с использованием различного рода методов научного познания, и по оценке самой информации о деятельности органов представительной власти2.
В заключение хотелось бы напомнить, что представительные органы выступают коллегиальными, которые формируются путем избрания депутатов населением. Народные избранники, в свою очередь, призваны издавать нормативные правовые акты, выражающие непосредственные жизненные интересы населения, в связи с чем наличие реально действующего механизма ответственности будет способствовать повышению качества правотворчества и степени демократичности в обществе.
1 См.: Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 236.
2 См.: Негробов В.Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики общетеоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 17.
