CC BY
81
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. M 23, ст. 2199.
4 URL: http://kpzs.ru/konstituciya-avstrijskoj-respubliki/ (дата обращения: 20.11.2010).
5 См.: Воронецкий П.М. Конституционно-правовые проблемы статуса государственных языков республик в составе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 25.
6 См.: МучникЛ.Г. Указ. соч. С. 202.
7 Loi № 94-665 du 4.08.1994 (dite Loi Toubon) relative à l'emploi de la langue française. URL: http://www. avenir-langue-francaise.fr/articles.php?lng=fr&pg=8 (дата обращения: 09.03.2011).
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. M 22, ст. 2063; 2011. M 1, ст. 31.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. M 31, ст. 3215; 2011. M 1, ст. 31.
10 См.: Закон Киргизской Республики от 2 апреля 2004 г. M 54 «О государственном языке Киргизской Республики» // Ведомости Жогорку Кенеша КР. 2004. M 7, ст. 316.
11 См.: Конституция Республики Казахстан от 5 сентября 1995 г. (в ред. от 2 февраля 2011 г.) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. M 4, ст. 217; 2011. M 3 (2580), ст. 29.
12 См.: Эркин Тоо. 2011. 5 июля.
13 См.: Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2000. M 98-101/709; Monitorul Oficial. 2012. Nr. 30-33, ст. 93.
14 См.: Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2003. M 1, ст. 2; 2011. M 6, ст. 483.
15 URL: www.abiblioteka.info/rus/doc/doc/abk_law/lang.html (дата обращения: 01.09.2010).
16 См.: Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 228.
17 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. M 50, ст. 1740; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. M 50, ст. 4926.
18 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. M 30, ст. 1797; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. M 6, ст. 793.
19 См.: Эркин Тоо. 2010. 6 июля.
20 URL: http://www.uznal.org/constitution.php?text=Bulgaria&language=r (дата обращения: 12.09.2011).
21 См.: Воронецкий П.М. Конституционно-правовые проблемы статуса государственных языков республик в составе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 18.
Д.В. Пажетных
ОСОБЕННОСТИ ДЕПУТАТСКОГО МАНДАТА с
ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ |
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИИ к
И СЕНАТОРА СЕНАТА ФРАНЦУЗСКОЙ I
РЕСПУБЛИКИ Г
о
у
В статье рассматриваются вопросы о природе мандатов членов Совета Федерации Феде- Р
рального Собрания России и сенаторов Сената Франции, основания их приобретения, совме- I
щения с иными должностями и полномочиями. Основное внимание акцентируется на отли- i
чиях парламентского опыта России и Франции. Сделаны предложения по совершенствова- й
нию законодательства Российской Федерации. р
Ключевые слова: парламентаризм, Совет Федерации, Сенат Франции, свободный, им- J
перативный, полусвободный мандат, несовместимость должностей, выборы сенаторов, за- е
местители сенаторов. О
й а
D.V. Pazhetnyh М
и
FEATURES OF THE DEPUTY MANDATE OF A MEMBER •
ю
OF COUNCIL OF FEDERATION OF FEDERAL ASSEMBLY 8
OF RUSSIA AND THE SENATOR OF THE SENATE т
OF THE FRENCH REPUBLIC 22
In clause questions on the nature of mandates of members of Council of Federation of Federal Assembly of Russia and senators of the Senate of France, the basis of their purchase, overlapping with other posts and powers are considered. The basic attention is accented on differences
© Пажетных Денис Васильевич, 2012
Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 57
of parliamentary experience of Russia and France. Offers on perfection of the legislation of the Russian Federation are made.
Key words: parliamentarism, Council of Federation, the Senate of France, free, imperative, incompatibility of posts, elections of senators, assistants to senators.
Конституция РФ 1993 г. устанавливает основы системы государственной власти, а действующее федеральное законодательство регулирует ее отдельные аспекты. Это касается представительного (законодательного) органа России — Федерального Собрания. Однако в отечественных конституционных и законодательных нормах права отсутствуют легальные дефиниции, указывающие на природу депутатского мандата. В этой связи возникает необходимость вычленения особенностей депутатского мандата членов верхней палаты российского парламента, их соотношения с практикой современных демократических государств.
Депутат (сенатор) является не только народным представителем, но и должностным лицом (государственным служащим), наделенным комплексом прав и обязанностей. Анализируя виды депутатских мандатов, А.Н. Кокотов отмечает, что мандату депутата Государственной Думы следует придать характер свободного. Поскольку его невозможно отозвать, институт обязательных наказов отсутствует. Касаясь мандата члена Совета Федерации, автор оценивает его как императивный, т. к. в любой момент парламент (субъекта Федерации. — Д.П.), глава субъекта РФ могут отозвать своего представителя1.
Исходя из порядка формирования Совета Федерации и процедуры отзыва членов верхней палаты высшего представительного учреждения России, А.Д. Керимов и Н.В. Никифорова также утверждают о наличии у их членов императивного мандата2. Вместе с тем в литературе обоснованно указывается на недостаточную регламентацию процедуры досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации в действующем законодательстве3.
Обращаясь к судебной практике, следует отметить позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой в России действует т. н. принцип свободного мандата, поскольку парламент является органом народного представительства, выражает интересы и волю народа, осуществляет законодательную власть, обладает особым положением и функциями, что обусловливают его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью4.
В контексте взаимосвязи политической партии и мандата депутата ведется речь в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой. В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что устанавливаемые федеральным законодателем основания, порядок и условия досрочного прекращения депутатских полномочий не должны в силу ст. 17 (ч. 3), 19 (ч. 1-2), и 55 (ч. 3) Конституции РФ приводить к ограничению прав депутата как носителя законодательной власти, гарантируемых ст. 3 и 32 Конституции РФ и реализуемых в контексте соотношения таких конституционных принципов, как народный суверенитет и независимость парламентария, которая предопределена природой парламента как самостоятельно-
го законодательного (представительного) органа государственной власти в системе разделения властей и характером выполняемых им задач5.
О наличии у членов Совета Федерации «регионального представительского» мандата, обязывающего их отражать в своей деятельности три вида интересов: общенациональные, региональные (в целом) и интересы конкретного субъекта Федерации, довольно убедительно утверждает А.А. Векшин6. На основе исследования природы этого мандата А.А. Казакова приходит к выводу о том, что члены верхней палаты российского парламента обладают полусвободным мандатом7.
При оценке императивного и свободного мандата, по мнению В.В. Маклако-ва, необходимо избегать крайностей и не идеализировать отношения с избирателями и статус депутата при том или ином мандате8. С данной точкой зрения следует согласиться.
Анализируя разработанные правоведами виды парламентских мандатов, полагаем, что для российских членов верхней палаты парламента в наибольшей степени подходит полусвободный мандат. На наш взгляд, политико-правовая природа подобного мандата носит «полусвободный» характер, поскольку законодательно эти депутаты не связаны наказами органов государственной власти субъекта РФ, назначивших (избравших) их. Члены верхней палаты парламента представляют интересы субъекта РФ, призваны реализовывать политическую волю всего российского народа, в т. ч. населяющего конкретный субъект Федерации, обеспечивая сочетание принципов народного представительства и федерализма. Указанные цели должны учитываться при характеристике депутатского мандата членов верхней палаты нашего государства.
Итак, дискуссионность заявленного вопроса продиктована, прежде всего, отсут- ш ствием правового регулирования, тогда как Конституция Французской Республики н провозглашает, что любой императивный мандат недействителен (ст. 27)9. Тем са- С
а
мым исключаются дискуссии о наличии иного вида связи сенатора и избирателей. т
о
В отличие от России, во Франции одновременно с сенаторами избираются к
о
их заместители. Согласно Избирательному кодексу Франции выборы сенаторов о' проходят по-разному, в зависимости от количества выборщиков и соответствен- уа но мандатов. Так, в департаментах, имеющих право на три или менее мест сена- о
торов, выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе в два тура. нн
о
Сенатор считается избранным, если он получил абсолютное большинство подан- Ю ных голосов и вместе с тем количество таких голосов, равное четверти числа вы- и борщиков, внесенных в списки. Во втором туре выборов достаточно получения с
к
относительного большинства голосов, а в случае их равенства избранным счита- а ется старший по возрасту (ст. L. 294)10. Ц
В департаментах, имеющих право на четыре места сенаторов или более, выборы | проводятся на основе пропорционального представительства с правилом наиболь- • шей средней без применения панаширования и преференциального голосования. 58 В каждом списке места распределяются в порядке представления (ст. L. 295)11. ^
Возникшие после выборов вакансии замещаются неизбранными кандидата- § ми из того же списка, по которому был избран выбывший сенатор.
Кандидат для избрания в Сенат должен соответствовать следующим критериям: являться гражданином Франции, быть дееспособным. Особенность данного мандата заключается в законоположении, согласно которому лицо не может быть избрано в Сенат, если не выполнило обязательства, установленные Кодексом национальной службы, т. е. не прошло военную службу в вооруженных 59
силах Французской Республики. Кроме того, особо следует отметить, что до недавнего времени одним из условий избираемости в данный орган было достижение кандидатом возраста 30 лет (до реформы Сената 2003 г. минимальный возраст составлял 35 лет). Органическим законом от 14 апреля 2011 г. № 2011-410 об изменении выборов депутатов и сенаторов данная норма Избирательного кодекса была изменена и теперь его ст. L.O. 296 устанавливает, что «не может быть избрано в Сенат лицо, не достигшее двадцати четырех полных лет»12.
Не могут быть избранными в эту палату граждане, находящиеся под опекой, а также лица, признанные виновными в нарушении законодательства о выборах и банкротами.
Рассмотренный порядок приобретения мандата французским сенатором в результате демократических выборов в настоящее время далек от российской действительности. С 1 января 2011 г. кандидат для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации должен быть 1) депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо 2) депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, либо 3) депутатом Государственной Думы, либо 4) с 19 октября 2011 г. — действующим членом Совета Федерации13.
Таким образом, в отличие от российской верхней палаты парламента, французский Сенат избирается. По мнению отечественных и зарубежных исследователей, столь сложная система выборов в Сенат объясняется стремлением лиде-2 ров ведущих политических партий страны решить двоякую, достаточно труд? ную, а отчасти и противоречивую задачу — сохранить способность институтов 8 Пятой Республики принимать эффективные решения благодаря наличию проч-% ного, устойчивого большинства, и в то же время обеспечить весомое представи-I тельство оппозиции на всех уровнях сверху донизу14.
1 Следует обратить внимание на некоторые предложения современных политиков.
го
| 10 февраля 2012 г. группа депутатов Госдумы во главе с С.М. Мироновым внесла в
§ Государственную Думу законопроект № 18915-6 «О порядке формирования Сове-
| та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который устанав-
2 ливает, что члены этой палаты утверждаются соответственно законодательным ° (представительным) органом государственной власти субъекта и высшим долж-£ ностным лицом субъекта РФ на основании волеизъявления граждан, проживаю-| щих на территории соответствующего субъекта Федерации, выраженного путем I проведения «предварительного» голосования на основе всеобщего равного и пря-° мого избирательного права при соблюдении тайны голосования за одного из трех
0
° кандидатов, выдвинутых для утверждения членами Совета Федерации органами ¿5 государственной власти субъекта (представительного и исполнительного). Победи-
1 телями «предварительного» голосования признаются кандидаты, выдвинутые от | соответствующего органа власти субъекта и получившие наибольшее число голосов граждан, принявших участие в голосовании. Данный законопроект довольно объемный, он состоит из 51 статьи, объединенных в 7 глав15.
Чуть позже, 14 февраля 2012 г., Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко предложила свою концепцию формирования палаты. Отличие от предыдущей заключается в том, что к кандидатам будут предъявляться отдельные тре-60 бования, связанные с проживанием в конкретном субъекте, с работой в органах
власти РФ и региона, квалификацией. Предлагается их избирать в связке с главой региона. В случае победы губернатор делегирует одного из кандидатов в Совет Федерации. Схема избрания сенатора от представительной власти субъекта немного иная: представитель от местного парламента избирается новым составом регионального парламента из числа депутатов. Законопроектом не предусматривается отзыв члена верхней палаты парламента16.
Продолжительность обладания рассматриваемым депутатским мандатом также имеет свои особенности, поскольку в России не установлено определенно зафиксированного срока действия полномочий члена Совета Федерации, в то время как срок действия мандата сенатора Сената Франции определен национальным законодательством. До недавнего времени срок полномочий последних составлял 9 лет. Однако в результате конституционной реформы 2008 г. указанный срок снижен до 6 лет. На основании переходных положений с 2011 г. действует новый принцип обновления Сената — наполовину каждые 3 года. При этом все сенаторы делятся на две категории по департаментам, приблизительно равные по численности, вместо ранее существовавших трех17.
Институт несовместимости должностей — один из способов ослабления зависимости парламентариев от влияния извне. Несовместимость заключается в законодательно установленной невозможности совмещения депутатского мандата с занятием ряда должностей на службе государства или связанных с государством, а также в частном секторе. Цель данного института заключается в соблюдении принципа разделения властей, в частности, недопущении, чтобы парламент состоял из лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых; гарантировании избирателям свободы на выборах, не позволяющей своим канди- В датам использовать служебное положение для оказания давления, а также обе- н спечении независимости парламентариев по отношению к частным интересам. С
а
Закрытый перечень ограничений, связанных с осуществлением деятельности в т
о
Совете Федерации, установлен ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ к
о
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Фе- о' дерального Собрания Российской Федерации»18. Особенность французского инсти- | тута несовместимости должностей сенаторов заключается в имеющихся исключе- в
ниях из общих правил. В частности, согласно ст. L.O. 144 Избирательного кодек- 1
о
са Франции, член парламента в течение периода, не превышающего 6 месяцев, мо- Ю
жет исполнять временные поручения национального Правительства. В таком слу- и
чае Премьер-Министр Франции принимает специальный Декрет. Так, декретами к
Премьер-Министра Французской Республики от 2 апреля 2009 г. сенатор П. Ан- а
дре назначен в министерство труда, социальных отношений и семьи; от 25 февраля Л
2010 г. — сенатор Э. Морэ назначен в министерство сельского и регионального разви- |
тия; от 23 июня 2011 г. — сенатор А. Гутэрон — в министерство иностранных и ев- •
ропейских дел19. Всего в 2008 г. в общей сложности в состав национального Прави- 58
тельства были назначены 12 сенаторов; в 2009 г. — 14; в 2010 г. — 1820. ^
Выявление особенностей депутатского мандата членов верхних палат парла- § мента России и Франции позволяет прийти к выводу, что только благодаря четкому правовому регулированию депутатского мандата на конституционном и законодательном уровнях достигается его стабильность. Представляется необходимым внесение в Конституцию РФ поправок, которые конкретнее бы определяли характер депутатского мандата членов этой палаты. Такая конкретизация в базовой норме прекратила бы многочисленные споры и дискуссии о природе депу- 61
татского мандата членов Совета Федерации и позитивно сказалась на развитии демократии и отечественной государственности.
1 См.: Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций: учебное пособие. 2-е изд. М., 2012. С. 179-180.
2 См.: Керимов А.Д. Совет Федерации: резервы повышения эффективности // Право и политика. 2001. № 8. С. 25.
3 См. : Никифорова Н.В. Отзыв в теории народного представительства // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сборник статей. Ч. 23 / под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 2005. С. 226-227.
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 16, ст. 1601.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 11, ст. 1365.
6 См.: Векшин А.А. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21.
7 См.: Казакова А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.
8 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 608.
9 См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учебное пособие / сост., пер. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 84-85.
10 См.: Маклаков В.В. Избирательное право современной Франции: сборник переводов / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2011. С. 125-126.
11 См.: Там же.
12 Journal officiel de la République Fransaise. 2011. 19 avril.
13 См. ст. 1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 32, ст. 3336; 2011. № 41, ч. 1, ст. 5629; № 43, ст. 5961.
14 См.: Рубинский Ю.И., Белик Т.В. Между многопартийностью и биполяризацией // Франция: в поисках новых путей / отв. ред. Ю.И. Рубинский. М., 2007. С. 347-348.
15 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=18915-6 (дата обращения: 14.03.2012).
16 См.: Известия. 2012. 15 февр.; Российская газета. 2012. 5 апр.; проект Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://sf-opros. ru/law/ (дата обращения: 07.04.2012).
17 См.: Избирательный кодекс Французской Республики. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ (дата обращения: 31.03.2009).
18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74; 1999. № 28, ст. 3466; 2001. № 32, ст. 3317; 2002. № 30, ст. 3033; 2003. № 27, ч. 1, ст. 2700; 2005. № 30, ч. 1, ст. 3104; 2006. № 29, ст. 3123; 2007. № 10, ст. 1151; 2008. № 52, ч. 1, ст. 6229; 2009. № 7, ст. 772; 2011. № 1, ст. 16.
19 Journal officiel de la République Fransaise. 2009. 3 avril; 2010. 26 février; 2011. 24 juin.
20 URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ (дата обращения: 10.02.2012).
Ю.В. Степанова
КАТЕГОРИЯ «АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА» В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена анализу правового регулирования территориальных единиц субъектами РФ. Исследуется научное понимание категории «административно-территориальная единица»; предлагаются изменения действующего законодательства.
Ключевые слова: субъект РФ, административно-территориальная единица, административно-территориальное устройство, территориальное образование.
© Степанова Юлия Васильевна, 2012
Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридиче-62 ская академия); e-mail: [email protected]
