CC BY
58
УДК 342.94
А.Ю. Соколов, И.Н. Дехтярь
К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В РАМКАХ БОРЬБЫ С ОГРАНИЧИВАЮЩИМИ КОНКУРЕНЦИЮ СОГЛАШЕНИЯМИ (КАРТЕЛЯМИ)
Введение: картельные соглашения представляют значительную опасность для экономики, поскольку приводят к ограничению или устранению конкуренции, наносят ущерб потребителям товаров. Распространенность ограничивающих конкуренцию соглашений и сложность их доказывания свидетельствуют об актуальности исследования правового регулирования применения антимонопольными органами мер государственного принуждения, направленных на выявление и пресечение таких соглашений. Цель: рассмотреть правовые механизмы, направленные на повышение эффективности применения антимонопольными органами мер государственного принуждения в рамках борьбы с ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов. Методы: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, индукция, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод, а также иные методы научного познания. Результаты: установлено, что к полномочиям антимонопольных органов в рамках борьбы с картелями относится применение широкого круга мер государственного принуждения. Нормативно-правовая регламентация таких мер отличается наличием существенных пробелов и коллизий, что препятствует своевременному выявлению и пресечению антимонопольными органами ограничивающих конкуренцию соглашений. Выводы: эффективной реализации мер государственного принуждения в рамках борьбы с ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов способствуют совершенствование правовых механизмов взаимодействия антимонопольной службы и органов предварительного расследова-ния;расширение полномочий антимонопольных органов, направленных на получение необходимой информации при рассмотрении дела; усиление административной ответственности участников картельных соглашений; повышение качества судебной защиты решений по делам о картелях.
Ключевые слова: антимонопольное законодательство; меры государственного принуждения; проверка; административный штраф; оперативно-розыскные действия; обжалование.
1 © Соколов Александр Юрьевич, 2018
S Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального
права (Саратовская государственная юридическая академия) © Дехтярь Иван Николаевич, 2018
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Sokolov Ale^andr Yurievich, 2018
Doctor of Law, Professor, Head of Administrative and Municipal law department (Saratov State Law Academy) © Dekhtyar Ivan Nikolaevich, 2018 100 Rost-graduate student of Administrative and Municipal law Department (Saratov State Law Academy)
A.Yu. Sokolov, I.N. Dekhtyar
ON THE ISSUE OF APPLYING MEASURES OF STATE COERCION BY ANTITRUST AUTHORITIES IN THE FRAMEWORK OF THE FIGHT AGAINST RESTRICTIVE COMPETITION AGREEMENTS (CARTELS)
Background: cartel agreements pose a significant threat to the economy as they lead to the restriction or elimination of competition, they inflict damage to consumers of goods. The prevalence of competition-restricting agreements and the complexity of their proofs testify the relevance of the study of the legal regulation of the use of state coercion measures by antitrust authorities aimed at identifying and suppressing such agreements. Objective: the authors of the article intend to develop legal mechanisms aimed at increasing the effectiveness of antimonopoly authorities' enforcement of measures of state coercion in the context of combating restrictive agreements of economic entities. Methodology: the methodological basis of research is general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, induction, comparative legal method, formal legal method as well as other methods of scientific cognition. Results: the powers of the antimo-nopoly authorities in the fight against cartels include the use of a wide range of measures of state coercion. The regulatory and legal regulation of such measures differs due to the presence of significant gaps and collisions, which prevent timely detection and suppression of competition-restricting agreements by antimonopoly authorities. Conclusions: effective implementation of state coercion measures in the context of combating restrictive agreements of economic entities is facilitated by the improvement of legal mechanisms for the interaction of the antimonopoly service and the bodies of preliminary investigation; expansion of the powers of antimonopoly bodies aimed at obtaining the necessary information in the consideration of the case; strengthening the administrative responsibility of participants in cartel agreements; increase the quality of judicial protection decisions on cases of cartels.
Key-words: antimonopoly legislation; measures of state coercion; verification; administrative penalty; operatively-search actions; appeal.
Современная экономика характеризуется стремлением хозяйствующих субъектов к монополизации, что обусловливает невозможность формирования и развития конкурентных отношений лишь под воздействием рыночных сил. Защита конкуренции реализуется посредством применения мер государственного воздействия на состояние экономики и поведение хозяйствующих субъектов. Одним из важнейших приоритетов правового регулирования экономических отношений является недопущение заключения ограничивающих конкуренцию соглашений (картелей). В рамках рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и дел об административных правонарушениях, связанных с заключением картельных соглашений, антимонопольные органы наделены полномочиями применять меры различной целевой направленности. Такие меры обеспечивают своевременное получение антимонопольным органом информации о нарушении закона, а также способствуют предупреждению, пресечению нарушения, устранению его последствий либо носят карательный характер и выражаются в форме административного наказания. Они применяются в административном порядке, обязательны для исполнения, связаны с правонарушением или угрозой его совершения, что позволяет говорить о принадлежности таких мер к мерам административного принуждения [1, с. 177].
Как справедливо отмечается в юридической литературе, ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов (картели) являются наиболее опасным видом нарушения антимонопольного законодательства, поскольку имеют своим следствием снижение эффективности использования ограниченных ресурсов, а также создают препятствия экономическому развитию [3, с. 92]. Необходимость противодействия картелям упоминается в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации1. Это обусловлено широким распространением картельных соглашений. Согласно имеющейся статистике ФАС России, в 2017 г. антимонопольными органами возбуждено 675 дел об антиконкурентных соглашениях, из них 360 дел о картелях, что на 8% больше показателя предыдущего года2.
Особую значимость проблема борьбы с картельными соглашениями приобретает в Поволжском экономическом районе. Так, в сентябре 2017 г. Саратовским УФАС России коммерческие организации привлечены к ответственности по ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 4 июня 2018 г.)3 за участие в картельном соглашении, которое привело к поддержанию цен в 17 аукционах для нужд учреждений здравоохранения Саратовской области4! Самарским управлением ФАС России выявлен картель с целью поддержания цены на торгах по техническому обслуживанию медоборудования на сумму свыше 3 млрд руб., в антиконкурентном соглашении участвовало также областное Министерство здравоохранения. Для утверждения обвинительного заключения прокурору передано уголовное дело, возбужденное по признакам преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 2 ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп), ст. 178 УК РФ (ограничение конкуренции), ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями)5
Картельные соглашения отличаются скрытым характером и сложностью их расследования. Вследствие этого антимонопольные органы нередко сталкиваются с недостатками доказательственной базы, что связано с отсутствием необходимых полномочий и механизмов их реализации. Один из способов выявления картелей — проведение внеплановых выездных проверок соблюдения антимонопольного законодательства. Вместе с тем эффективное расследование картельных соглашений в настоящее время существенно ограничено недостатками правового регулирования процедуры проведения проверки. По словам представителей ведомства, такое расследование затруднительно, поскольку проверяемые лица успевают уничтожить информацию о наличии соглашения, активно препятствуют проведению проверок6.
б 1 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасно-
° сти Российской Федерации на период до 2030 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации.
§ 2017. № 20, ст. 2902.
" 2 См.: Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год. URL: https://
1 fas.gov.ru/documents/626604 (дата обращения: 14.06.2018).
S 3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434; Российская газета.
2018. № 121.
4 Более миллиона рублей штрафов заплатили участники антиконкурентного соглашения, приведшего к поддержанию цен в закупках учреждений здравоохранения Саратовской области. URL: http://saratov.fas.gov.ru/news/15583 (дата обращения: 14.06.2018).
5 См.: Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год. URL: https:// fas.gov.ru/documents/626604 (дата обращения: 14.06.2018).
6 См.: Интервью с начальником Управления по борьбе с картелями Андреем Тенишевым. URL: https://realnoevremya.ru/society/authoritiesв/76913-glavnyy-po-kartelyami-v-fas-rossii-o-
102 kartelyah-i-sgovorah (дата обращения: 14.06.2018).
В делах об оспаривании решений антимонопольных органов арбитражные суды нередко указывают на процессуальные недостатки процедуры проведения проверки и неиспользование предусмотренной ч. 11 ст. 23 Закона о защите конкуренции возможности обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий7. Однако у антимонопольных органов имеются проблемы с легитимным получением результатов таких мероприятий, поскольку Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 6 июля 2016 г. № 374-Ф3)8 Федеральная антимонопольная служба РФ и ее территориальные органы не включены в число органов, которым они могут быть предоставлены.
Следует отметить, что решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства служит необходимой предпосылкой для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности, поскольку органы предварительного расследования не обладают специальными познаниями. Результатом имеющихся недостатков взаимодействия ФАС России и органов предварительного расследования является нечастное применение ст. 178 УК РФ. По замечанию начальника Управления по борьбе с картелями А.П. Тенишева, в 2017 г. возбуждено всего 6 уголовных дел о картельных соглашениях9.
Антимонопольные органы зарубежных юрисдикций обладают полномочиями по самостоятельному осуществлению оперативно-розыскных действий. Так, немецкое Федеральное картельное ведомство вправе запрашивать необходимую для него информацию, требовать предоставления маркетинговых исследований, а также получать доступ к информации в ходе антимонопольных проверок. При этом проведение проверки без согласия собственника помещений или собственника компании возможно только при наличии судебного разрешения11! Управление по добросовестной торговле (OFT) Британии вправе не только запрашивать информацию и документы, но и проводить проверки хозяйствующих субъектов без судебного решения в случае подозрений в злоупотреблении доминирующим положением или антиконкурентном соглашении. Судебное решение требуется, когда проверяемое лицо препятствует доступу к информации либо если необходимо провести проверку без предварительного уведомления. При расследовании картелей OFT вправе вести наружное наблюдение и прослушивать телефоны, а также вести наблюдение в иных системах коммуникации11. В законодательстве США предусмотрена необходимость получения судебной санкции для проведения проверки в жилых помещениях сотрудников проверяемого предприятия12! Право Европейского союза также устанавливает возможность Комиссии проводить обыски как в производственных зданиях и помещениях, так и в жилых поме-
7 См.: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26 июня 2017 г. № Ф06- 1 21640/2017 по делу № А65-15007/2016. URL: https://ras.arbitr.ru/ (дата обращения: 14.06.2018). )
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33, ст. 3349; 2016. № 28, ст. 4558. 2
9 См.: Интервью с начальником Управления по борьбе с картелями Андреем Тенишевым. £3 URL: https://realnoevremya.ru/society/authorities/76913-glavnyy-po-kartelyami-v-fas-rossii-o- °° kartelyah-i-sgovorah (дата обращения: 14.06.2018).
10 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Bundesgesetzblatt. Teil I. 1998. Nr. 59 vom 02.09.1998. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/gwb/index.html (дата обращения: 14.06.2018).
11 Practical Law. Investigations and dawn raids by the OFT: a quick guide. URL: http:// uk.practicallaw.com/6-380-1599?service=ld (дата обращения: 14.06.2018).
12 Arnold & Porter. Search Warrants & Dawn Raids: Before, During, and After. URL: http://www. arnoldporter.com/resources/documents/eBook%20Search%20Warrants%20and%20Dawn%20 Raids.pdf (дата обращения: 14.06.2018). 103
щениях, личном автомобиле, личных вещах в случае обоснованных подозрений («Reasonable Suspicion») о наличии доказательств правонарушения13. При этом вмешательство в форме обыска требует судебного решения, в котором содержится оценка целесообразности его проведения14.
В свою очередь, антимонопольные органы Российской Федерации не обладают оперативно-розыскными полномочиями, что выражается в невозможности принудительного изъятия документов и информации, прослушивания информационно-телекоммуникационных сетей, проведения обыска, самостоятельного приостановления деятельности организаций, подозреваемых в нарушении антимонопольного законодательства. Однако расширение круга государственных органов — субъектов оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации вряд ли является обоснованным. По мнению руководителя ФАС России И.Ю. Артемьева, увеличение числа силовых органов было бы плохим сигналом для бизнеса, поскольку такие органы слишком активно вмешиваются в экономику [2, с. 4].
Таким образом, необходима разработка механизма правового воздействия, который бы позволил минимизировать препятствия функционированию хозяйствующих субъектов при недопущении ограничения конкуренции с их стороны. Думается, что решение вопроса о получении антимонопольными органами необходимой информации возможно посредством внесения изменений в законодательство об оперативно-розыскной деятельности в части осуществления такой деятельности по запросам антимонопольного органа при расследовании картелей, а также включение антимонопольных органов в число получателей ее результатов.
Кроме того, в целях эффективного расследования картельных соглашений законодательством должна быть предусмотрена возможность получения антимонопольным органом свободного доступа к сведениям, связанным с коммуникациями хозяйствующих субъектов в сети Интернет, а также банковской тайны и персональных данных. Однако в настоящее время у антимонопольного органа отсутствует право требовать предоставления банковской тайны, что связано с закрытым характером перечня органов, которым такая тайна может быть предоставлена15.
Одной из актуальных проблем пресечения картельных соглашений является вопрос об административной ответственности их участников. Нередко антимонопольные органы сталкиваются с противодействием при проведении выездных проверок хозяйствующих субъектов. Мерой принуждения, призванной обеспечить надлежащее проведение проверки, служит административный штраф. Однако существующая санкция за воспрепятствование проведению проверок, закрепленная ч. 1 ст. 19.4.1 Кодекса РФ об административных правонаруше-
ä 13 Article 21 Council Regulation (EC) No. 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of
the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty. URL: http://www.wipo.int/ wipolex/ru/text.jsp?file_id=181659 (дата обращения: 14.06.2018).
14 European Court of Human Rights. 02.04.2015. Vinci Construction et GTM Génie Civil et Services c. France - 63629/10 et 60567/10. URL: http://hudoc.echr.coe.int/app/conversion/docx/ pdf?library=ECHR&id=002-10474&filename=CEDH.pdf (дата обращения: 14.06.2018).
15 См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» № 395-1 (в ред. от 23 мая 2018 г. № 119-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 6, ст. 492; 2018. № 22, ст. 3043; Постановление Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. по
104 делу № А60-43542/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ниях16 в виде штрафа, максимальный размер которого составляет 10 000 руб., не является эффективной при расследовании картельных соглашений. Следует отметить, что размер административной санкции за нарушение антимонопольного законодательства должен зависеть от размера экономической выгоды, получаемой от монополистической деятельности и негативных последствий от нарушений для экономических отношений [4, с. 69]. Сокращению числа нарушений и повышению эффективности проверок будет способствовать введение оборотного штрафа. Такие штрафы находят применение в деятельности Европейской комиссии, при этом штраф может достигать 1% годового оборота компании-нарушителя. Так, к штрафу в размере 38 000 000 евро была привлечена компания E.ON Energie (E.ON) за нарушение целостности пломбы, наложенной антимонопольным органом для предотвращения удаления из опечатанных помещений конфиденциальных документов17.
Основным фактором, препятствующим своевременному выявлению и пресечению антимонопольными органами ограничивающих конкуренцию соглашений (картелей), является несовершенство законодательной базы, наличие пробелов и коллизий в нормативно-правовой регламентации различных административных процедур. Требуется разработка правовых механизмов, направленных на повышение эффективности применения мер государственного принуждения к хозяйствующим субъектам-участникам картельных соглашений.
Библиографический список
1. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: Инфра-М., 2018. 352 с.
2. Артемьев И.Ю. Завтра вступает в силу Федеральный закон «О защите конкуренции» // Российская газета. 2006. 25 окт.
3. Соколов А.Ю. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2010. 140 с.
4. Соколов А.Ю. Административная ответственность за невыполнение в срок законных предписаний антимонопольных органов и непредставление им ходатайств, уведомлений, информации // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 3 (67). С. 68-71.
References
1. Administrative Law of the Russian Federation: a textbook for the bachelors / Ed. by A.Yu. Sokolov. M Norma: Infra-M., 2016. 352 p.
2. Artemiev I.Yu. Tomorrow the Federal Law «On Protection of Competition» Comes into Force // RG. 2006. 25 о^.
3. Sokolov A.Yu. Administrative Liability for Violations of Anti-monopoly Legislation / Ed. by N.M. Konin. Saratov: Publisher Sarat. un., 2010. 140 p.
4. Sokolov A.Yu. Administrative Responsibility for Failure to Comply with the Lawful Orders of Antimonopoly Bodies In time and Failure to Submit Applications, Notifications, Information // Vestnik of the Saratov State Law Academy . 2009. № 3 (67). 68-71 p.
16 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2018 г. № 103-Ф3) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2018. № 18, ст. 2573.
17 Court of Justice 1of the European Union. 22.11.2012. Case C-89/11 P. URL: http://curia.europa. eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=130251&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&d ir=&occ=first&part=1&cid=612153 (дата обращения: 14.06.2018). 105
