CC BY
309
3.16. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ИМУЩЕСТВА ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Каширин Сергей Вячеславович, аспирант кафедры гражданского права. Место учебы: Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов РФ.
Аннотация: В статье анализируются отдельные аспекты правового режима имущества такого особого субъекта кредитно-денежной системы РФ, как Центральный банк России. Раскрывается специфика правового статуса Банка России как юридического лица. В частности выделяются отличительные особенности и виды имущества ЦБ РФ.
Ключевые слова: правовой режим, кредитные организации, имущество, Центральный Банк Российской Федерации, организационно-правовая форма.
FOR QUESTION ABOUT LEGAL REGIME OF PROPERTY CENTRAL BANK RUSSIAN FEDERATION
Kashirin Sergey Vyacheslavovich, postgraduate student at civil law chair. Place of study: All-Russian state tax academy of Ministry of Finance of Russia.
Annotation: The article is devoted to problems
concerning legal regime property Central bank Russian Federation. In particular, the article examines characteristics and kinds of property Central bank Russian Federation. The author examines different points of view on this concept legal status Central bank of legal person. Keywords: legal regime, lending agency, property, Central bank Russian Federation, types of business entity.
Особенности формирования и использования имущества хозяйствующих субъектов в доктрине гражданского права связываются с категорией «правовой режим имущества», в структуре которой выделяются два основных элемента: правовой режим формирования имущества и правовой режим деятельности по реализации правомочий в отношении указанного имущест-ва[1].
Правовой режим имущества Центрального банка РФ (далее - ЦБ РФ) является сложным и противоречивым. Это связано с двойственностью и неоднозначностью трактовки правового статуса самого ЦБ РФ.
В современных условиях ЦБ РФ можно рассматривать как посредника между государством и экономикой, регулирующего денежные и кредитные потоки с помощью инструментов, которые закреплены за ним законодательно. При этом ЦБ РФ является органом регулирования, сочетающим черты банка и государственного ведомства, так как кроме решения задач обеспечения устойчивости и покупательной способности национальной денежной единицы внутри страны и на мировых рынках, эффективного развития кредитнобанковской системы страны, он имеет право осуществлять банковские операции и сделки с национальными и иностранными организациями[2].
И указанная дилемма не находит простого и лаконичного решения в пользу того или иного направления деятельности ЦБ РФ ввиду того, что «если центральный банк станет полностью рыночной структурой, то не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство, - функцию перераспределения фи-
нансов. Если центральный банк будет государственным органом, то его рыночная деятельность окажется менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства»[3].
В науке выделяется два противоположных взгляда на вопрос является ли ЦБ РФ органом государственной власти. Одни авторы[4] считают, что ЦБ РФ орган государственной власти, поскольку по характеру своих полномочий он может рассматриваться как орган государственной власти, реализующий некоторые государственные функции. Другие авторы[5], полагают что ЦБ РФ не относится к органам государственной власти.
По мнению автора, ЦБ РФ по своему по своему юридическому статусу как положению, официально закрепленному в нормах законодательства, нельзя отнести к органам государственной власти, хотя по характеру своих отдельных полномочий он и может рассматриваться как орган, реализующий некоторые государственные функции.
В числе таких полномочий следует назвать разработку и проведение совместно с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики; эмиссию наличных денег, организацию наличного денежного обращения и рефинансирования кредитных организаций; установление правил осуществления расчетов и банковских операций в стране; управление золотовалютными резервами; государственную регистрацию кредитных организаций, надзор за их деятельностью; издание обязательных для исполнения нормативных актов и другие.
Однако в юридической доктрине существует точка зрения, в соответствии с которой Банк России рассматривается как один из органов государственной власти[6]. Такой вывод делается авторами указанной позиции исходя из толкования ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации[7], где содержится формулировка, что «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов власти». Вероятно, в этой формулировке ключевой фразой следует считать «от других органов власти».
Вместе с тем, указанные исследователи признают и тот факт, что ЦБ РФ не может быть включен ни в одну из ветвей власти - ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную, что, однако, не исключает возможности существования и других органов.
Противниками обозначенного выше подхода к определению конституционно-правового статуса ЦБ РФ высказывается однозначная позиция о недопустимости отнесения последнего к органам государственной власти со ссылкой также на отдельные положения Конституции «В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. ЦБ РФ не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом»[8].
Но тогда возникает противоречие между ст. 11 Конституции РФ (на которую опирается А.Г. Братко в своей позиции) и ст. 75 Конституции РФ (из своеобразного толкования которой исходят Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин), т.к. ст. 11 не относит ЦБ РФ к самостоятельным органам государственной власти, а ст. 75 позволяет его считать органом государственной власти.
Думается, что данное противоречие должно быть разрешено согласно правилу применения к коллизи-
онной ситуации правовых норм, имеющих большую юридическую силу. В данном случае это могут быть нормы ст. 16 Конституции РФ, в которой указано, что никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ. Так как ст. 11 Конституции РФ относится к основам конституционного строя, она имеет большую юридическую силу, нежели ст. 75 Конституции РФ. Следовательно, признать ЦБ РФ органом государственной власти нельзя.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)» (далее- Закон о ЦБ РФ)[9] ЦБ РФ является юридическим лицом.
Для того чтобы определить режим имущества ЦБ РФ, выявить характер вещного права, закрепленного за ним, необходимо определить его правовой статус, к какой организационно-правовой форме юридического лица относится ЦБ РФ.
По данному вопросу существует несколько точек зрения:
1. По мнению проф. Л.Г. Ефимовой по организационно-правовой форме ЦБ РФ является государственным унитарным предприятием, основанному на праве хозяйственного ведения[10].
Вышеназванный автор пришел к такому выводу на основании того, что на имущество юридических лиц в форме государственных и муниципальных унитарных предприятий их учредители сохраняют право собственности. Государственное и муниципальное унитарное предприятие не может продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно.
Вместе с тем, с данной точкой зрения трудно согласиться хотя бы потому, что в соответствии со ст. 50 ГК РФ государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, а ЦБ РФ - некоммерческая организация. Из этого следует, что невозможно идентификации ЦБ РФ с государственным унитарным предприятием.
2. Так, Я. А. Гейвандов считает, что «среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует организационно-правовая форма - государственное учреждение»^].
Создавая ЦБ РФ, собственник - Российская Федерация - наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 10 Закон о ЦБ РФ). На этом финансирование ЦБ РФ со стороны собственника (Российской Федерации) было прекращено. Таким образом, в конкретном случае с ЦБ РФ собственник (Российская Федерация) финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании. По смыслу ч.1 ст. 9.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» такой порядок финансирования вполне допустим для учреждения.
В соответствии с действующим ГК РФ имущество может быть либо в собственности юридического лица, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления. В связи с тем, что в Законе о ЦБ РФ
прямо установлено, что собственником имущества ЦБ РФ является Российская Федерация, значит, методом исключения можно определить, что ЦБ РФ может пользоваться этим имуществом либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления.
Однако, если говорить о ЦБ РФ как государственном учреждении, то с этих позиций федеральное имущество может принадлежать ЦБ РФ только на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ, ч. 2 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Этой же позиции придерживается А.В. Фокин, говоря, что анализ правовых норм гражданского и банковского законодательства приводит к выводу о том, что наиболее правильным и соответствующим законодательству является следующий вывод: имущество ЦБ РФ закреплено за ним на праве оперативного управления^].
Позиция вышеназванных авторов представляется актуальной в свете обсуждения Проекта изменений в ГК РФ[13]. Так, авторы законопроекта предлагают указать закрытый перечень некоммерческих организа-ций[14], классифицировать их на некоммерческие корпоративные и некоммерческие унитарные организации. К первым относятся производственные кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы, а ко вторым фонды, учреждения и религиозные организации.
Исходя из данной классификации, ЦБ РФ относится к некоммерческим унитарным учреждениям имущество, которого закреплено за ними на праве оперативного управления.
С данной позицией нельзя согласиться по следующим основаниям:
Во-первых, в соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение финансируется создавшим его собственником полностью или частично. В нашем случае, Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о ЦБ РФ).
Во-вторых, собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В то же время, государство не отвечает по обязательствам ЦБ РФ (ст. 2 Закона о ЦБ РФ).
Как видим, «налицо» явные противоречия ЦБ РФ в соотношении с указанной выше организационноправовой формой юридического лица.
Исходя из признания того, что ЦБ РФ отличается публичным характером деятельности, а предпринимательская деятельность осуществляется в рамках реализации основных целей и задач его деятельности, возможно, организационно-правовая форма ЦБ РФ может быть приближена к государственной корпорации. В литературе данная позиция была высказана А.Г.Грязновой и Е.В. Маркиной[15].
В Проекте ГК РФ не упоминается про такую организационно-правовую форму как государственная корпорация. Видимо авторы законопроекта, хотят отнести государственные корпорации к учреждениям, что опять же, по мнению автора, совершенно неверно.
Здесь необходимо обратить внимание, что основным источником формирования имущества государственных корпораций является имущественный взнос Российской Федерации, данное имущество передается в собственность самой корпорации. Исходя из смысла статьи 120 ГК РФ Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 (Право оперативного
управления) ГК РФ. Такое положение вещей, представляется совершенно не верным, поскольку передача имущества государственной корпорации на праве оперативного управления существенно ограничит имущественную независимость государственных корпораций.
По мнению автора, необходимо внести следующие изменения в ГК РФ, ввести раздел 4 в параграф 5 главы 4 (Некоммерческие организации), где указать такую организационно-правовую форму некоммерческих организаций, как публичное юридическое лицо.
В новом разделе необходимо закрепить, понятия, основные признаки и критерия, по которым будут определяться публичные юридические лица.
Так, автор предлагает, закрепить следующие признаки публичных юридических лиц:
1) статус публичных юридических лиц закрепляется в отдельном федеральном законе[16];
2) в федеральном законе должно быть прямо указано, что данная организация (корпорация) является публичным юридическим лицом;
3) специальный порядок создания, реорганизации, и ликвидации публичного юридического лица, происходит только на основании федерального закона[17];
4) имущество, закреплено за публичным юридическим лицом на праве собственности целевого назначения. Хотя часть имущества может быть закреплена за организацией на ином вещном праве, в случаях предусмотренных федеральным законом, если это необходимо в государственных и общественных интересах.
Необходимо обратить внимание, при решении вопроса об организационно-правовой форме ЦБ РФ некоторые авторы также придерживаются мнения, что ЦБ РФ относится к публичным юридическим ли-цам[18].
Относя ЦБ РФ к публичным юридическим лицам, необходимо внести следующие изменения в Закон о ЦБ РФ:
1) в статье 1 Закона о ЦБ РФ указать, что Банк России является публичным юридическим лицом;
2) в статье 3 Закона о ЦБ РФ указать, что Уставный капитал и иное имущество Банка России является собственность Банка России. Золотовалютные резервы Банка России закрепляются за ним Российской Федерации на праве оперативного управления, в соответствии со статьей 296 ГК РФ. Золотовалютные резервы, учитываются ЦБ РФ на отдельном балансе.
Таким образом, исходя из вышеназванного, формируется двойственный правовой режим имущества ЦБ РФ, который включает в себя режим имущества, которым ЦБ РФ владеет на праве собственности, и режим имущества, которое передано ЦБ РФ в управление.
«Необходимость наличия в российском законодательстве структур, наделенных такими свойствами[19], очевидна. Иначе государство и общество не смогут решать стоящие перед ними задачи экономического и социального развития, в том числе задачи антикризисного управления...... Поэтому практически во всех
странах выстраивается новая модель антикризисного управления, основным элементом которой становятся юридические лица публичного права»[20].
В период 2008-2010 г. особенно четко проявилась неспособность государства решать социальные и экономические задачи, осуществлять антикризиское управление в различных сферах экономике (особенно это проявилось в банковском секторе).
Таким образом, мы видим, что частно-публичные образования просто необходимы в современных экономических условиях, поскольку именно они пользуются поддержкой государства в экономике, и обеспечивают стабильность, в том числе стабильность на рынке банковских услуг.
Подводя итоги исследованию особенностей правового режима имущества ЦБ РФ, автор приходит к выводу о возможности рассмотрения Банка России как особого публично-правового института. Это объясняется двумя главными особенностями его правового статуса.
С одной стороны, ЦБ РФ не является органом государственной власти, хотя его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.
С другой стороны, ЦБ РФ является юридическим лицом, но при этом не относится ни к одной из известных гражданскому законодательству организационноправовых форм, выступая юридическим лицом «особого рода», совмещающим полномочия публичного и частного лица.
Также следует отметить, что в правовом статусе ЦБ РФ можно обнаружить элементы таких юридических лиц, как государственное учреждение, государственное унитарное предприятие, государственная корпорация. Однако на законодательном уровне должным образом не урегулирован вопрос относительно характера правомочий ЦБ РФ по использованию имущества.
Представляется, что снятие указанных противоречий может быть осуществлено несколькими путями:
Во-первых, это может быть связано с законодательным установлением права собственности ЦБ РФ на имущество как права государственного юридического лица. С этих позиций имущество, переданное ЦБ РФ государством как его учредителем, перестанет быть объектом федеральной собственности и приобретет статус публичной собственности, не предусмотренной ранее гражданским законодательством.
Данное направление потребует серьезного обновления и корректировки законодательной базы, регламентирующей порядок организации и деятельности ЦБ РФ. Причем, начиная от общих положений гражданского законодательства, касающихся определения организационно-правовых форм юридических лиц (ГК РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях») и заканчивая нормами банковского законодательства.
Во-вторых, снятие проблемы двойственности правового статуса ЦБ РФ можно было бы осуществить законодательно предусмотренной возможностью создания и одновременного существования двух правовых режимов имущества ЦБ РФ.
По мнению автора необходимо внести изменения в Закон о ЦБ РФ следующего характера: установить в ведение ЦБ РФ двух отдельных балансов, один из которых отражал бы порядок формирования и использования имущества самого Банка России, а другой - порядок формирования и использования имущества государства, переданного Банку России в управление.
Список литературы:
1. Цимерман Ю.С. Правовой режим оборудования промышленного предприятия // Советское государство и право. 1963. № 2; Корнеев С.М. Имущественная самостоятельность предприятий в условиях экономической реформы. М., 1969. С. 13; Заменгоф З.М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М., 1972. С. 8; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Учебник. М., 1994. С. 145, 146; Елькин С.К.
Правовой режим имущества акционерного общества: Дис. ... к.ю.н.: (12.00.04). М., 1998. С. 4-13; Ершова И.В. Предпринимательское право: учебник. Изд. 4-е, перераб. и доп. М., 2006. С. 162; Галиуллин Р. Р. Правовой режим недвижимого имущества в предпринимательском обороте: Автореф. дис. .... к.ю.н. (специальность 12.00.03). Казань, 2009. С. 8 и др.
2. Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. Учебник. М., 2004. С. 197.
3. Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 10.
4. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке РФ (Банке России)». М., 2003. С. 12; Анишина В. Правовая позиция Конституционного Суда России // Российская юстиция. 2000. N 7; Ефимова Л.Г. Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации // Правовое регулирование банковской деятельности. М.: ЮрИнформ, 1997. С. 20; Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М., 1997. С. 25.
5. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 129.
6. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке РФ (Банке России)». М., 2003. С. 12
7. "Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, № 4, ст. 445.
8. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. С. 96.
9. Федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России) // «СЗ», 15.07.2002, № 28, ст. 2790
10. Правовое регулирование банковской деятельности / под ред. Е. А. Суханова. М., 1997. С. 20.
11. Гейвандов Я. А. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. №
11.
12. Фокин А. В. Правовой режим имущества центрального банка Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 6. С. 12-14.
13. [Электронный ресурс] Режим доступа: www.arbitrari.ru
14. ЦБ РФ является некоммерческой организацией, поскольку в соответствии со статьей 3 Закона о ЦБ РФ получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ.
15. Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. Учебник. М., 2004. С. 198.
16. Например, Закон о ЦБ РФ.
17. Создание и ликвидация ЦБ РФ происходит на основании федерального закона.
18. Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право. С. 54; Олейник О.М. Основы банковского права: курс лекций. М., 1997. С. 130-131; Дашкова И.Г. Формы взаимодействия кредитных организаций и Центрального Банка Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. (специальность 12.00.14). М., 2002. С. 12; Рахмилович В.А. Гражданско - правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. №6. С. 30-31.
19. Свойствами публичных юридических лиц
20. Лафитский В. И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 103 -108.
Literature list:
1. Zimerman Y.S. The legal regime of the equipment of
industrial enterprises / / Soviet State and Law. 1963. № 2; Korneev, S.M. Estate autonomy of enterprises in terms of economic reform. M., 1969. p. 13; Zamenhof Z.M. The legal regime of property of economic agencies. M., 1972. p. 8; Martemianov V.S. Commercial Law: A Textbook. Moscow, 1994.
S. 145, 146; Elkin, S.K. The legal regime of property company: Dis. ... Ph.D. (12.00.04). M., 1998. S. 4-13; Ershova I.V. Business law: a textbook. Ed. 4th, rev. and add. M., 2006. p. 162; Galiullin R.R. Legal regime of real estate in the business turnover: Author. Dis..PhD (specialty 12.00.03). Kazan, 2009. P. 8, etc.
2. Gryaznov A., Markina, E.V. Finance. Textbook. M., 2004. S.
197.
3. Bratko AG Central Bank of the Russian banking system. M., 2001. C. 10.
4. Tosunyan G.A. Vikulin A.U. Commentaries to the Federal Law "On Central Bank of Russian Federation (Bank of Russia)." M., 2003. P. 12; Anishina B. The legal position of the Constitutional Court of Russia / / Russian Justice. 2000. N 7, Efimov, L.G. Features of the legal provisions of the Central Bank of the Russian Federation / / legal regulation of banking activities. M. Yurlnform, 1997. , P. 20; Geyvandov J.A. Central Bank of Russian Federation. Legal status. Organization. Function. Authority. M., 1997. S. 25.
5. Bratko A.G. The Central Bank of the Russian banking system. M., 2001. P. 129.
6. Tosunyan G.A. Vikulin AU Commentaries to the Federal Law "On Central Bank of Russian Federation (Bank of Russia)." M., 2003. p. 12
7. "Code of Laws of the Russian Federation", 26.01.2009, № 4, Art. 445.
8. Bratko A.G. The Central Bank of the Russian banking system. p. 96
9. Federal Law of 10.07.2002, № 86-FZ "On the Central Bank of Russian Federation (Bank of Russia) / /" W », 15.07.2002, № 28, Art. 2790
10. The legal regulation of banking activities / ed. EA Sukhanov. M., 1997. P. 20.
11. Geyvandov YA legal status of the Central Bank of Russia / / State and Law. 1997. № 11.
12. Fokin AV The legal regime of property of the central bank of the Russian Federation / / The law and economics. 2001. № 6. S. 12-14.
13. [Electronic resource] Mode of access: www.arbitrari.ru
14. CBR is a nonprofit organization, since in accordance with Article 3 of the Central Bank profit is not the purpose of the CBR.
15. Gryaznov A., Markina, EV Finance. Textbook. M., 2004. S.
198.
16. For example, the Law on the CBR.
17. Creating and removing the CBR is based on federal law.
18. Alexeev D.G., Pyhtin S.V., Khomenko E. Banking. , P. 54; Oleinik O.M. Basics of banking law: a course of lectures. M., 1997. S. 130-131; Dashkova I.G. Forms of interaction between credit institutions and the Central Bank of Russian Federation: Author. Dis. PhD ... (specialty 12.00.14). M., 2002. P. 12; Rahmilovich V.A. Civil - legal status of the Bank of Russia as a legal entity / / Law and Economics. 2001. № 6. S. 30-31.
19. Properties of public entities
20. Lafitsky V.l. On the question of legal entities of public law / / Journal of Russian law. 2011. N 3. S. 103 - 108.
Рецензия
на статью «К вопросу о правовом режиме имущества Центрального банка Российской Федерации» аспиранта кафедры Гражданского права ВГНА МФ РФ Каширина Сергея Вячеславовича
В статье Каширина С.В. анализируются отдельные аспекты правового режима имущества такого особого субъекта кредитно-денежной системы РФ, как Центральный банк России. При этом раскрывается специфика правового статуса Банка России как юридического лица, совмещающего полномочия публично-правового и частноправового характера; рассматривается возможность его отнесения к органам государственной власти. Показываются основные подходы, сформировавшиеся в теории гражданского права, к определению организационно-правовой формы Центрального банка РФ, а также особенностям прав титульного владения на имущество, закрепленное за ним. Делаются выводы о возможности отнесения Центрального банка Российской Федерации к юридическим лицам публичного права.
Научная статья Каширина С.В. «К вопросу о правовом режиме имущества Центрального банка Российской Федерации» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Ручкина Г.Ф.
