CC BY
25
К вопросу о правовом регулировании оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел по противодействию преступлениям коррупционной направленности в сфере закупок
ИЛЬЯ СЕРГЕЕВИЧ МАРСАКОВ,
адъюнкт 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: ilya.marsakov.94@mail.ru
On the Issue of Legal Regulation of Operational Investigative Activities of Internal Affairs Bodies to Counter Corruption-Related Crimes in the Field of Procurement
ILYA SERGEYEVICH MARSAKOV,
Adjunct of the 3rd Faulty (Training of Sсientifiс and Pedagogkal Staff) Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: ilya.marsakov.94@mail.ru
УДК 343.13
Аннотация. В статье анализируются классификации правовых основ и правового регулирования оперативно-розыскной деятельность органов внутренних дел (далее - ОРД ОВД), знания о которых позволяют эффективно осуществлять деятельность по противодействию преступлениям коррупционной направленности в сфере закупок. Делается вывод о необходимости знания указанных нормативных правовых актов оперативным сотрудником, закрепленным за линией рассматриваемой сферы.
Ключевые слова и словосочетания: оперативно-розыскная деятельность; правовая основа; правовое регулирование; нормативный правовой документ; классификация; сфера закупок.
Annotation. The article analyzes the classifications of the legal foundations and legal regulation of the operational investigative activities of the internal affairs bodies (hereinafter referred to as the ORD of the Department of Internal Affairs), knowledge of which makes it possible to effectively carry out activities to counter corruption-related crimes in the field of procurement. The conclusion is made about the need for knowledge of these normative legal acts by an operational officer assigned to the line of the sphere under consideration.
Keywords and phrases: operational investigative activity; legal basis; legal regulation; regulatory legal document; classification; procurement sphere.
Понятие и сущность правовой основы оперативно-розыскной деятельности в целом достаточно подробно рассмотрены в учебной и научной литературе. При
этом одни авторы (А. И. Алексеев, Д. В. Гребель-ский, Г. К. Синилов, С. А. Смирнов, К. К. Горя-инов, В. А. Лукашов, В. Г. Бобров) утверждают, что правовая основа является фундаментальной
частью правового регулирования, представляющей собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов [1, с. 19; 2, с. 40; 3, с. 32; 4, с. 119-120; 5, с. 4].
Другие представители науки (А. Ю. Шумилов) считают, что понятия правовой основы и правового регулирования близки по своему содержанию. В их представлении правовая основа оперативно-розыскной деятельности -это постоянно динамично развивающаяся система правовых норм, синтезирующая процесс их разработки и функционирования [6].
На наш взгляд, понятие правового регулирования шире понятия правовой основы. Правовое регулирование — это прежде всего правовое пространство, в границах которого действуют его участники, это общественные отношения возникающие, длящиеся и прекращающиеся, функционирующие при помощи правовых норм, включающиеся в нормы права, юридические факты, акты применения норм права, правовые отношения, акты реализации права и обязанностей. Одновременно правовая основа презентует лишь комплекс нормативно-правовых и иных документов, рационирующих те или иные правовые отношения.
При всем этом у подавляющего большинства авторов сформировалось единое мнение относительно структуры правовой основы оперативно-розыскной деятельности, которая непосредственно включает в себя четыре уровня правового регулирования:
1) конституционный (осуществляется на уровне основного закона и федеральных конституционных законов, затрагивает все сферы социального управления);
2) международно-правовой (представляет собой составную часть правовой системы Российской Федерации);
3) федеральный (охватывает все социальные и другие институты и нормы, определяя основные направления и формы борьбы с преступностью, в том числе при помощи оперативно-розыскных мер);
4) подзаконный (образовывает генеральную совокупность нормативных правовых документов, относящихся к сфере оперативно-розыскной деятельности: нормативные акты законодательной, исполнительной власти и судебные решения, а также ведомственного и межведомственного содержания).
Параллельно существуют и иные классификации структуры правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, в частности классификация, предложенная профессором А. Ю. Шумиловым:
1) базовый (конституционный) уровень — общественные отношения, характер -ные для оперативно-розыскной деятельности, на этом уровне регулируются не только Конституцией, но и федеральными конституционными законами;
2) средний (развивающий) уровень — на указанном уровне правовое регулирование затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законодательных актах (вариантом служит отсылка к дополнительным нормативным правовым актам);
3) детализирующий уровень — уровень принятия подзаконных нормативных правовых актов, среди которых различают:
— законодательной власти (акты палат Федерального Собрания Российской Федерации);
— федеральных органов исполнительной власти (указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации);
— межведомственного характера;
— отдельных оперативно-розыскных органов и некоторых других ведомств (акты ведомственного характера).
Несомненно, указанные классификации не только имеют право на существование, но и сбалансированно смотрятся в теории оперативно-розыскной деятельности, дополняя друг друга в некоторых ее аспектах. Однако взять одну из них за основу в рамках дальнейшего построения статьи, по нашему мнению, сформированному на основе изучения правоприменительной практики и имеющихся информационно-аналитических материалов, не представляется возможным, так как мы не сможем всесторонне показать особенности правового регулирования применения подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел (далее — ЭБиПК ОВД) оперативно-розыскных мер по противодействию преступлениям коррупционной направленности, совершаемым в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, считаем необходимым предложить свой вариант классификации нормативных правовых актов, регулирующих деятельность подразделений ЭБиПК ОВД в рассматриваемой сфере.
По нашему мнению, целесообразно разделить вышеуказанные акты на две группы (по мере регулирования): 1) нормативные правовые акты непрямого воздействия на оперативно-розыскную деятельность, 2) нормативные правовые акты прямого воздействия, непосредственно регулирую-
щие оперативно-розыскную деятельность подразделений ЭБиПК ОВД по противодействию преступлениям коррупционной направленности, совершаемым в сфере закупок. Указанные группы имеют собственную классификацию.
1. Нормативные правовые акты непрямого воздействия, регулирующие применение оперативно-розыскных мер подразделениями ЭБиПК ОВД по противодействию преступлениям коррупционной направленности в сфере закупок:
— федеральные законы, регулирующие вопросы, связанные с формированием, размещением, выполнением закупок для государственных и муниципальных нужд и контролем (надзором) со стороны государства в указанной сфере, определяющие основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы и услуги;
— указы и распоряжения Президента Российской Федерации об эффективности использования бюджетных денежных средств, выделяемых в рамках государственных целевых программ;
— постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок распределения и освоения бюджетных денежных средств, выделенных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
2. Нормативные правовые акты прямого воздействия, регулирующие применение оперативно-розыскных мер подразделениями ЭБиПК ОВД для противодействия преступлениям коррупционной направленности в сфере закупок:
— федеральные законы, регламентирующие деятельность правоохранительных органов;
— ведомственные (межведомственные) нормативные правовые акты, устанавливающие порядок проведения оперативно-розыскных, оперативно-профилактических, оперативно-технических мероприятий, порядок взаимодействия между подразделениями, призванные противодействовать данному сегменту преступлений в указанной сфере.
Таким образом, представленная нами классификация не случайно не содержит конституционного и международно-правового уровней правового регулирования. Указанной нами классификацией мы хотим выделить и подчеркнуть, что нормы, закрепленные в вышеперечисленных двух уровнях, являются и носят основополагающий характер и в своей действительности не отражают особенностей исследуемых правоотношений.
По нашему мнению, правильнее было бы на первое место поставить среди нормативных правовых актов непрямого воздействия, регулирующих отношения, возникающие при осуществлении ОРД в сфере закупок, следующие:
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1, регулирующий отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и иных злоупотреблений в сфере таких закупок.
Согласно ст. 3 указанного федерального закона под контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд понимается совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок и т. д.).
На наш взгляд, необходимо выделить основных субъектов указанной сферы:
1) федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок и иные федеральные органы исполнительной власти;
3) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) органы местного самоуправления;
5) участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями);
6) уполномоченные органы, учреждения;
7) специализированные организации;
8) операторы электронных площадок.
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
В результате анализа указанного правового акта можно сделать вывод о том, что в нем сформулирован ряд новелл, в том числе направленных на предотвращение коррупции в сфере закупок. Необходимо выделить некоторые из них:
— регламентирован четкий перечень требований к участникам закупок;
— строго определены условия допуска или отказа в допуске к участию в аукционах и конкурсах и других способах определения поставщика;
— все конкурентные закупочные процедуры должны проходить только в электронном формате. Нельзя не заметить, что распространение электронной формы на все конкурентные закупочные процедуры значительно снижает риск коррупционного поведения.
2. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»1, регламентирующий закупочную деятельность юридических лиц, не являющихся государственными и муниципальными органами власти.
3. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»2, регулирующий участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков, а также ведомственные, территориальные и отраслевые программы, в том числе по противодействию коррупции в указанном секторе.
Вторую подгруппу в рассматриваемой группе составляют постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, затрагивающие сферу закупок. Нижеперечисленные акты содержат конструкции, механизмы по накоплению, распределению и освоению бюджетных денежных средств, выделенных на государственные и муниципальные нужды. Наиболее значимыми нормативными правовыми актами являются:
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 г. № 2050 «Об особенностях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»3.
1 О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ. Доступ из спрвав.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2 О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
3 Об особенностях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 г. № 2050. Доступ
Данное постановление регламентирует деятельность по распределению между подведомственными получателями средств федерального бюджета, в том числе на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»4.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 3455, которым утверждена государственная программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности», направленная на повышение качества и результативности противодействия преступности, охраны общественного порядка и собственности.
Третья подгруппа нормативных правовых актов представлена актами Президента Российской Федерации, утвердившими:
1. Стратегию национальной безопасности Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 4006, в которой подчеркивается исключительная важность противодействия коррупционным проявлениям как в государственном, так и в частном секторе экономики;
2. Стратегию экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года7, одной из основных задач которой являются совершенствование механизмов бюджетного планирования, осуществление контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, предотвращение картельных сговоров, а также борьба с коррупцией.
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 О утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Особого внимания заслуживает Указ Президента Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № 232 «О государственной информационной системе в области противодействия коррупции «Посейдон» и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации1. Данный программно-аппаратный комплекс собирает, обрабатывает и аккумулирует информацию, позволяя создать так называемый цифровой портрет проверяемого человека. Алгоритм «Посейдона» настолько широкий, что он может собрать любые данные о человеке, в том числе в сфере закупок. Сведения, содержащиеся в данной программе, могут быть полезны для оперативных подразделений ЭБиПК ОВД при выявлении и раскрытии преступлений коррупционной направленности в сфере закупок. Следовательно, МВД России необходимо обеспечить эффективное взаимодействие с Администрацией Президента Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации, так как указанные учреждения являются координаторами и операторами данного программного комплекса.
Что касается нормативных правовых актов прямого воздействия, непосредственно регулирующих оперативно-розыскную деятельность подразделений ЭБиПК ОВД по противодействию преступлениям коррупционной направленности, совершаемым в сфере закупок, то надо отметить, что в рамках данного формата исследования детально, всесторонне рассмотреть обе группы не представляется возможным ввиду того, что большая часть актов содержит закрытый характер. Остановимся лишь на некоторых из них:
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»2, регламентирующий непосредственно оперативно-розыскную деятельность, имеющий огромное значение для всего правоохранительного блока государства, а также являющийся неотъемлемой частью механизма по выявлению и раскрытию преступлений, в том числе преступлений коррупционной направленности в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
1 О государственной информационной системе в области противодействия коррупции «Посейдон» и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № 232. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
2 Об оперативно-розыскной деятельности [Электронный
ресурс]: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Вторую подгруппу в рассматриваемой группе составляют ведомственные (межведомственные) нормативные правовые акты, устанавливающие порядок проведения оперативно-розыскных, оперативно-профилактических, оперативно-технических мероприятий, порядок взаимодействия между подразделениями, призванные противодействовать данному сегменту преступлений3.
На наш взгляд, продуктивно и результативно последнее время действуют межведомственные рабочие группы из представителей МВД России, ФСБ России, ФАС России, ФНС России, Росфинмониторинга и иных государственных органов, деятельность которых направлена на своевременное выявление и раскрытие преступлений коррупционной направленности в сфере закупок. Для организации работы по надлежащему взаимодействию между указанными ведомствами в последнее время стали практиковать проведение оперативных, межведомственных или координационных совещаний.
В заключение отметим, что в рамках данной статьи мы не ставили перед собой цель полностью проанализировать нормативную правовую базу ОРД ОВД по противодействию преступлениям коррупционной направленности в сфере закупок (это невозможно в рамках данного формата исследования), но вместе с тем представилось возможным предложить иную классификацию правового регулирования указанной сферы. Отметим, что знание оперативным сотрудником ЭБиПК ОВД как первой, так и второй группы нормативных правовых актов имеет большое значение для его эффективной и результативной работы по противодействию преступлениям коррупционной направленности в рассматриваемой сфере.
3 Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств и Перечня должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных издавать распоряжения о проведении гласного, оперативно-розыскного мероприятия, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств: приказ МВД России от 1 апреля 2014 г. № 199; Об утверждении Инструкции по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем: приказ Генпрокуратуры России № 511, Росфинмониторинга № 244, МВД России № 541, ФСБ России № 433, ФТС России № 1313, СК России № 80 от 21 августа 2018 г.; О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений (вместе с Инструкцией о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений): приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19.
Список литературы:
1. Алексеев А. И., Синилов Г. К. Актуальные проблемы теории оперативно-розыскной деятельности. Москва: ВНИИ МВД СССР, 1977.
2. Бобров В. Г., Лукашов В. А., Смирнов С. А. Введение в курс «Оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел». Москва, 1990.
3. Гребельский Д. В. Теоретические основы и правовые проблемы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Москва: Академия МВД СССР, 1977.
4. Оперативно-розыскная деятельность: учебник. 2-е изд., доп. и перераб. / под ред. К. К. Горяинова. Москва, 2006.
5. Синилов Г. К. Основы оперативно-розыскной деятельности. Москва: ВНИИ МВД СССР, 1975.
6. Шумилов А. Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. Москва: Издательский дом И. И. Шумиловой, 2008.
