CC BY
105
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия История, философия, социология
ИСТОРИЯ
УДК 9(с) 22
К ВОПРОСУ О ПОРЯДКЕ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В 1917 ГОДУ
Н.А. КОВАЛЕНКО
Рассматриваются основные принципы и законы формирования центральной власти в постсамодержавной России.
Ключевые слова: государственное управление, Временное правительство, кабинет министров, партийнопредставительная демократия, политическая история.
Деятельность Временного правительства представлена в значительном массиве научных публикаций. Однако до сих пор многие страницы этого периода истории российского государства остаются малоизученными. В отечественной историографии главное внимание уделялось в основном конкретным направлениям функционирования кабинета министров. Что же касается порядка его формирования, то этот вопрос, как и многие другие аспекты «внутренней жизни» правительства, продолжает находиться вне поля зрения исследователей.
Конечно, нельзя утверждать, что в литературе вовсе не предпринимались попытки прояснить данную ситуацию. И, тем не менее, сюжеты, связанные с особенностями формирования центральных органов власти в ходе и после февральских событий 1917 года, затрагивались в ней или вскользь или в связи с решением других проблем. До настоящего времени эта тема не являлась предметом специального анализа, попытаемся восполнить этот пробел.
После падения монархии кардинальным образом изменился порядок формирования и функционирования всех властных структур российского общества. Как известно, до 1917 г. этот порядок определялся двумя способами. Во-первых, все основные органы власти империи формировались и обновлялись единоличным распоряжением монарха. Во-вторых, местное самоуправление (земская система) формировалось и действовало по принципу сословнокорпоративного представительства. С 1906 г. по такому же принципу проводились выборы во все четыре Г осударственные думы. В результате Февральской революции оба эти способа формирования властных органов были упразднены. Первый - вместе с институтом монархии, второй - в силу ликвидации сословий и провозглашения принципа всеобщих и равных выборов в органы власти.
Что же пришло взамен? Каким принципам и законам стал подчиняться процесс формирования и функционирования органов государственной власти в постсамодержавной России?
На этот вопрос, пожалуй, одним из первых попытался ответить философ Е.Н. Мощелков. По его мнению, государственный порядок в новой России стал базироваться на принципах партийно-представительной демократии. На смену монархическому режиму по существу пришла власть партийной системы, или, точнее, - власть наиболее влиятельных партийных центров и блоков [6, с.75]. Именно они определяли своих представителей в различные властные органы, направляли и держали под жестким контролем их последующую деятельность. Первоначально это были бюро Прогрессивного блока и ЦК ведущих либеральных партий (при формировании Временного правительства первого состава), затем к ним присоединились руководство Советов и ЦК социалистических (небольшевистских) партий (при формировании коалиционных кабинетов).
В случае нарушения партийной дисциплины государственные деятели встречали решительный отпор со стороны соответствующего партийного руководства. Политическая история 1917 года содержит немало таких примеров. Так, излишняя ретивость по части ущемления деятельности левых сил меньшевика А.М. Никитина, занимавшего пост министра внутренних дел в третьем коалиционном правительстве, утрата им постоянного контакта с партией вызвали резкое осуждение со стороны меньшевистского ЦК. В резолюции заседания руководящего органа меньшевистской партии от 2 октября говорилось: «Выслушав объяснения министра внутренних дел тов. А.М. Никитина и констатируя, что тов. Никитин в своей деятельности не поддерживает постоянного контакта ни с партией, ни с организацией революционной демократии, ЦК постановляет, что Никитин не является официальным представителем партии в коалиционном правительстве и партия не несет ответственности за его действия» [8]. В результате
A. М. Никитин вынужден был уйти в отставку.
За невыполнение партийных установок из эсеровской партии 9 сентября был исключен Б.В. Савинков, занимавший в то время пост заместителя военного министра. Но это были исключения, которые только подтверждали правило: партийно-представительная система составляла базис нового государственного порядка, определяла политическую жизнь. Конкретно речь идет о том, что, по крайней мере, в период с мая по октябрь власть в России принадлежала коалиции партий социалистов и кадетов. В основных органах государственной власти она имела устойчивое большинство, достаточное для принятия важнейших решений по вопросам внутренней и внешней политики.
Анализируя особенности формирования системы власти в 1917 г., нельзя не затронуть вопрос о положении партий в политической жизни России. Дело в том, что сформировавшиеся в революционной ломке статус и роль политических партий в новых властных структурах абсолютно не соответствовали реальной силе и влиянию этих партий в российском обществе. По подсчетам В.В. Шелохаева, в 1917 г. количество членов всех российских партий составляло примерно 1,2-1,5% от общей численности населения страны. И вообще, по его мнению, «многопартийность в России не имела прочной социальной базы, образно говоря, «висела в воздухе», не стала понятным и принятым массовым сознанием, фактором политической жизни» [9, с. 170-171]. Кроме того, нельзя не отметить и тот фактор, что российские партии не имели достаточного опыта активной и полноценной политической деятельности, так как долгие годы либо действовали в подполье, либо занимались бесплодными дебатами в безвластной Г осудар-ственной думе.
Но дело не только в объективной слабости российских партий. Переход от сословнокорпоративной системы формирования государственных органов к партийно-представительной не соответствовал социальным, социокультурным и духовным реальностям российского общества. В нем по-прежнему господствовали (а иначе и не могло быть) формировавшиеся столетиями сословно-корпоративное сознание, традиции выражения групповых интересов через соответствующие органы самоуправления и различные корпоративные объединения, созданные прежде всего на основе профессиональной, социокультурной, региональной и другой общности. И заменить в одночасье все это партийными доктринами и программами невозможно.
Подчеркнем, легализация партий была, безусловно, прогрессивным явлением в политической жизни России. Однако, абсолютная замена сословно-корпоративного представительства партийным не способствовала созданию устойчивого положения новой власти.
В своей статье Е.Н. Мощелков приводит довольно примечательную дневниковую запись
B. О. Ключевского, глубоко проникшего в своих исследованиях в тайны русской истории и русского общества: «Я не сочувствую партиям, манифесты которых сыплются в газетах. Я вообще не сочувствую партийно-политическому делению общества при народном представительстве. Это: 1) шаблонная репетиция чужого опыта; 2) игра в жмурки» [6, c. 78]. Запись эта относится к 20 декабря 1905 г., то есть к периоду, когда после Манифеста 17 октября в России стремительно появилось множество политических партий. В реальной политической жизни за два месяца они,
конечно, еще не могли себя проявить, но Ключевскому уже и тогда было все ясно, ибо он исходил не из опыта партий, а из их соответствия устоям российской жизни. В бурных событиях 1917 г. это несоответствие и его негативное влияние на власть стало очевидным очень многим. На Государственном совещании в августе об этом говорили практически все ораторы, которые не были скованы руководящими партийными постами. Наиболее определенно об этом сказал М.В. Родзянко: «За ... истекший период революции государственная власть опиралась исключительно на одни только классовые организации ., в этом едва ли не единственная крупная ошибка и слабость правительства и (причина) всех невзгод, которые постигли нас» [2, с.105].
Положение правительства не могло быть устойчивым и в силу противоречивой природы самой коалиционной власти. Вообще коалиция не была случайным явлением. Она имела, с точки зрения кадетов и социалистов, объективный и даже вынужденный характер. Дело в том, что отдельно друг от друга ни кадеты, ни социалисты не могли реализовать свою партийную доктрину, свое видение новой России. Либеральная модернизация нуждалась в поддержке рабочих и крестьян. Для продвижения России к социализму через индустриальное капиталистическое возрождение социалисты не могли обойтись без торгово-промышленной буржуазии и интеллигенции. Но и вместе, в рамках коалиции, они оказались неспособны на созидательные шаги, так как меры и модели реформирования российского общества, предлагаемые одной стороной, не соответствовали партийной доктрине другой.
Об этом убедительно свидетельствуют сюжеты, связанные с разработкой правительственных мер по контролю, регулированию и сбалансированию экономики, решению земельного и других насущных вопросов российской действительности 1917 г. Отсюда - либо бездействие, либо импульсивные, противоречивые мероприятия, только ухудшающие положение дел.
Частые формирования правительства и все более удлиняющиеся правительственные кризисы, разумеется, также не способствовали созданию более или менее четко работающего механизма государственного управления. Если однородно-буржуазное Временное правительство действовало два месяца, первое коалиционное - менее двух месяцев, то второе коалиционное существовало только месяц и два дня, а третье - всего месяц. Зато с каждым составом правительства возрастала длительность правительственного кризиса: два дня - в результате апрельского кризиса, три недели - в результате июльского, почти месяц - вследствие корниловского выступления.
Неустойчивость Временного правительства выражалась и в изменениях личного состава кабинета и его центральных ведомств. За период с марта по октябрь 1917 г. в аппарате высшей исполнительной власти произошло около 450 крупных кадровых перемен (назначений, увольнений, перемещений, утверждений в должности и т.п.) - в 1,5 раза больше, чем за время «министерской чехарды» (июль 1914 г. - февраль 1917 г.) [3, с.43]. В наибольшей степени кадровая нестабильность затронула личный состав самого Временного правительства. Если во время «министерской чехарды» за 31 месяц сменилось 39 министров, то в 1917 г. за 8 месяцев -38 министров.
Следовательно, на рассматриваемом уровне власти текучесть кадров возросла более чем в 4 раза! «Министерская чехарда» последних месяцев царского режима бледнеет перед свистопляскою «министров» (с позволения сказать) Временного правительства, - отмечал в своих воспоминаниях директор I Департамента МИД В.Б. Лопухин, остававшийся на данном посту и после падения самодержавия, вплоть до октябрьских событий. - Проносилась лавина политических акробатов. Министром было легче сделаться в эти дни, чем помощником столоначальника. Временное правительство обратилось в проходной двор, в ярмарку, в огромном большинстве тщеславных, но сугубо немощных бездарностей. Как редки были исключения!» [5, с.125].
Всего во всех составах Временного правительства участвовало 38 человек. Пребывание в кабинете министров почти всех министров было кратковременным. Входили лишь в один из составов, т.е. исполняли свои обязанности от одного до двух месяцев 23 человека или 60%. Участвовали только в первом составе правительства три человека (А.И. Гучков, П.Н. Милюков,
Ф.И. Родичев), во втором - тоже три человека (П.Н. Переверзев, И.Г. Церетели, Д.И. Шаховской), в третьем - шесть человек (Н.Д. Авксентьев, И.Н. Ефремов, А.С. Зарудный, Ф.Ф. Кокошкин,
С.Ф. Ольденбург, П.П. Юренев), в четвертом (без учета состава Директории) - одиннадцать человек (М.В. Бернацкий, Д.Н. Вердеревский, А.И. Верховский, К. А. Гвоздев, Н.М. Кишкин, П.В. Ливеровский, П.Н. Малянтович, С.Л. Маслов, С.С. Салазкин, С.А. Смирнов, С.Н. Третьяков), то есть почти 80% последнего состава кабинета. В два состава правительства входило 11 человек (И.В. Годнев, А.В. Карташев, В.Н. Львов, Г.Е. Львов, А. А. Мануйлов, А.М. Никитин, А.В. Пешехонов, С.Н. Прокопович, М.И. Скобелев, В.М. Чернов, А.И. Шингарев), в три - два человека (А.И. Коновалов, Н.В. Некрасов) и в четыре состава - два человека (А.Ф. Керенский и М.И. Терещенко). Однако заметим, Керенский, Некрасов и Терещенко в разных составах правительства возглавляли различные министерства.
Естественно, что при такой скоротечности пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубликовать очередную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и решить самые неотложные текущие дела, но никакой серьезной перспективной работы ожидать от них было невозможно.
Члены кабинета министров имели высокий интеллектуальный потенциал, соответствующую политическую подготовку, необходимые партийные связи, физические силы. Этих качеств, видимо, было бы достаточно для политика и партийного функционера. Государственная же деятельность требует, прежде всего, знаний и опыта в сфере управления.
Что же представляет собой кабинет министров с профессиональной, управленческой точки зрения? К сожалению, материалы, относящиеся к исследуемому периоду, чрезвычайно скупы на данную информацию. Но и те, которыми мы располагаем, буквально распылены микроскопическими дозами по многочисленным изданиям. Особую ценность в этом плане представляют дневники и мемуары, комплексное изучение которых еще не проводилось. Спустя несколько лет, находясь в эмиграции или на службе у советского правительства, бывшие министры Временного правительства, лидеры политических партий, видные журналисты и предприниматели, генералы и офицеры пытались комментировать события этого трагического для России года. Они давали нелицеприятные оценки ведущим фигурам политической сцены тех восьми месяцев. Эти оценки пристрастны. Но в совокупности они дают, на наш взгляд, довольно объективную картину обстановки, царившей в правящих кругах, взаимоотношений ведущих политиков и весьма точные персональные характеристики.
Как свидетельствуют документы, люди, пришедшие к власти в 1917 году, к сожалению, не располагали достаточными знаниями и опытом в сфере административной и управленческой деятельности. Министры Временного правительства в большей мере были «кабинетными» работниками, «теоретиками», а не «практиками», политиками, а не управленцами. Многие из них вообще были « не на своем месте». Характерно, что эти недостатки кабинета министров сразу же увидели многие специалисты-практики.
Так, член Инженерного совета Министерства путей сообщения профессор Ю.В. Ломоносов вечером 3 марта записал в дневнике: «Весь этот состав Министерства мне не нравится. Ну, какой министр финансов Терещенко, милый благовоспитанный юноша, всегда безукоризненно одетый, служивший по балетной части и пользовавшийся головокружительным успехом у корифеек. Ну что он финансам, что ему финансы? Русские, расшатанные войной финансы. А Некрасов, кадет, идеалист. Профессор статистики сооружений без трудов. Знакомый с путями сообщения по студенческим запискам и по Думе. Наконец, Шингарев, бесспорно, умный человек, но он по образованию врач, а в Думе занимался финансами. Причем же земледелие и землеустройство? Ведь тот же Кривошеин (главноуправляющий землеустройством и земледелием в период столыпинской аграрной реформы - Н.К.) его за пояс заткнет. Нет, не хорошо» [4, с.260].
Не в восторге от министерских назначений были и другие активные участники тех событий. Депутат IV Государственной думы, инженер путей сообщения А. А. Бубликов так отозвался о
Временном правительстве первого состава: «Общая черта всех этих новых министров была та, что все это были люди «хорошие», честные, благожелательные, искренне преданные Родине, почти сплошь хорошие ораторы, но в деле государственного управления совершенные новички» [1, с.30]. Первые же дни работы с новым правительством усилили сомнения А.А. Бубликова в работоспособности созданной команды. И из его уст стали звучать более резкие оценки. В ответ на недоуменный вопрос Ю.В. Ломоносова - почему он отказался от предложенной должности товарища министра путей сообщения, - А.А. Бубликов так высказался о мотивах своего поступка: «Я не могу с этими хамами служить. Я человек свободный и властный, сам хозяин». Через минуту, переговорив с кем-то по телефону, он добавил: «Прохвосты, проходимцы. Хамы. губят Россию. Это чистейшая демагогия. Они не просуществуют и двух месяцев. Все пойдет к черту. Их с позором выгонят. Такого кумовства и при Распутине не было.» [1, с.277].
Общую картину, характеризующую профессиональный (управленческий) уровень кадрового состава правительства в 1917 г., довольно точно, на наш взгляд, обрисовал В. А. Оболенский. Он, в частности, писал: «Характерна легкость, с какой производились революционной властью назначения на высшие государственные посты. Депутаты и общественные деятели, неожиданно оказавшиеся у власти, не готовились заранее к той роли, которую им пришлось играть. И они, естественно, стали искать новых людей среди своих добрых знакомых, к которым они относились с доверием. Если при старом режиме карьеру делали люди, далеко не всегда пригодные для ответственных постов, то революция в этом отношении не внесла ничего нового. Только у карьеристов старого режима, благодаря существовавшим иерархическим правилам, все же был некоторый служебный стаж, а для революционной карьеры и этого стажа не требовалось» [7, с.522].
Подобная практика в кадровой политике, практика, когда приоритет отдавался не профессионализму, не наличию опыта в сфере государственного управления, а требованиям политической целесообразности, разумеется, не способствовала повышению качества государственной службы.
Комплексный анализ документов и материалов свидетельствует о том, что в период с февраля по октябрь 1917 г. существовала система, определявшая порядок выдвижения и согласования кандидатов на министерские посты, контроля за деятельностью членов правительства, их отзыва и т.д. С этой точки зрения можно, на наш взгляд, говорить о том, что в 1917 г. сложился механизм формирования центральной власти.
Что же касается механизма функционирования высшего органа власти, то здесь картина выглядела иначе. На верхнем этаже государственной машины определенная система управления существовала, хотя и не совершенная. Установился регламент работы Временного правительства, определились процедура подготовки и принятия решений, порядок прохождения дел и т.п. Функционированию высшего органа власти способствовал аппарат управления, состоявший «при» Временном правительстве. Были образованы специальные структуры, позволявшие центральной власти функционировать одновременно в качестве законодательного и исполнительно-распорядительного органа. Структурные образования обеспечивались нормативноправовой базой, предпринимались усилия по организации делопроизводства в управленческом аппарате. Однако заметим, в масштабах всей государственной машины, страны в целом действенная система управления не сложилась. Поэтому говорить о механизме функционирования высшего органа власти можно только применительно к центру и то с определенной долей условности. Иными словами, в 1917 году так и не удалось создать вертикаль власти, что явилось одной из важнейших причин Временного правительства политического банкротства.
Об уроках 1917 года, думается, необходимо помнить и сегодня, когда вновь остро встала проблема создания эффективной системы власти и государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бубликов А.А. Русская революция. Впечатления и мысли очевидца и участника. - Нью-Йорк, 1918.
2. Государственное совещание. - М.-Л., 1930.
3. Куликов С.В. «Министерская чехарда» в России периода первой мировой войны. Хроника событий (июль-февраль 1917) // Из глубины времен. Вып.3. - СПб., 1994.
4. Ломоносов Ю.В. Воспоминания о Мартовской революции 1917 года. - М., 1994.
5. Лопухин В.Б. Люди и политика (конец XIX - начало XX в.). Воспоминания // Вопросы истории. 1996. № 11.
6. Мощелков Е.Н. Россия между революциями 1917 г.: анализ переходного политического процесса // Кентавр. 1995. № 6.
7. Оболенский В.А. Моя жизнь. Мои современники. - Париж, 1988.
8. РЦХИДНИ. Ф.275. Оп.1. Д.18. Л.51.
9. Шелохаев В.В. Многопартийность, «висевшая в воздухе» // Полис. 1993. № 6.
THE MECHANISM OF CENTRALIZED POWER FORMATION IN 1917
Kovalenko N.A.
The main principles and laws of the formation of centralized power in post-tsarist Russia are examined.
Сведения об авторе
Коваленко Николай Алексеевич, 1949 г.р., окончил МГУ им. М.В. Ломоносова (1977), доктор исторических наук, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова, автор более 80 научных работ, область научных интересов - политическая история России, история революционного движения, политических партий.
