CC BY
45
2005
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия История, философия, социология
№ 95(13)
ИСТОРИЯ
УДК 347.471.33
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСТСАМОДЕРЖАВНОЙ РОССИИ (ФЕВРАЛЬ-ОКТЯБРЬ 1917 г.)
H.A. КОВАЛЕНКО
Рассматриваются особенности формирования и функционирования новой системы государственного управления в судьбоносном для России 1917 году
Наблюдения современности невольно подталкивают к поиску аналогий. И хотя взгляд историка улавливает их относительность, все же нельзя не заметить, что в борьбе за создание адекватной переходному политическому процессу новой государственной системы в постсамодержавной и в постсоветской России много схожего. Следовательно, уроки прошлого могут быть полезными и в наше время.
После падения самодержавия Временное правительство, состоявшее в основном из представителей либеральных кругов, приступило к слому старой государственной машины и формированию новой. Разумеется, решение столь архисложной задачи требовало крайней осторожности, понимания исторических реалий, учета характера и психологии народа, умения видеть последствия принимаемых мер. К сожалению, этих качеств, как свидетельствуют документы, явно недоставало тем, кто пришел к власти в судьбоносном для России 1917 году. В результате начался процесс безудержного во многом разрушения российской государственности, тотальной демократизации страны. Показательны в этом плане наблюдения одного из известных политических деятелей того периода A.B. Пешехонова: «Вместе с низвержением старой государственной власти началось быстрое разрушение и того механизма, при посредстве которого она осуществляла себя и при отсутствии которого никакой государственной власти быть не может. В Петрограде это произошло одновременно с низвержением самодержавия. Аппарат государственного управления был сразу же испорчен, а в тех его частях, которые с точки зрения осуществления государственной власти являлись наиболее необходимыми, он и вовсе был разрушен. Суд, полиция и другие органы государственного принуждения были сметены без остатка. Этот разрушительный процесс быстро распространился на все местные органы, вплоть до самых низших» [4, с.59].
Чем же можно объяснить столь радикальные настроения и действия либерально настроенных политиков того времени? Прежде всего, это стало естественным продолжением тех общественных инстинктов недоверия к власти, привычек к безответственной оппозиционности, которые характеризовали русскую общественность. Известный юрист и философ Б.Н. Чичерин еще в 60-е годы XIX в. писал: «Русский либерал теоретически не признает никакой власти. Он хочет повиноваться только тому закону, который ему нравится. Самая необходимая деятельность государства кажется ему притеснением. Русский либерал выезжает на нескольких громких словах: свобода, гласность, общественное мнение, слияние с народом и т.п., которых он не знает границ и которые поэтому остаются общими местами, лишенными всякого существенного содержания. Оттого самые элементарные понятия: повиновение закону, потребность полиции, необходимость чиновников кажутся ему порождением возмутительного деспотизма» [8, с.78-79].
Бесспорно, верховная власть и царское правительство к таким настроениям давали повод. Ставя интеллигенции преграды на пути к участию в управлении государством, самодержавие, по словам П.Б.Струве, «создало в душе, помыслах и навыках русских образованных людей психологию и традицию государственного отщепенства» [5, с.462]. Как бы продолжая мысль П.Б.Струве, известный русский философ С.Л.Франк подметил, что «наш либерализм был проникнут чисто отрицательными мотивами и чуждался положительной государственной деятельности: его господствующим настроением было будирование, во имя отвлеченных нравственных начал, против власти и существующего порядка управления, вне живого сознания трагической трудности и ответственности всякой власти» [7, с.489].
Поэтому отнюдь не случайно, что Временное правительство, состоявшее из либерально настроенных политиков, старалось как можно скорее вычеркнуть из памяти многое из того, что так пли иначе было связано со старым режимом. Новая власть предприняла шаги по изменению государственной символики России - герба, гимна, флага. Набирала свои обороты кампания по переименованию учебных заведений, пароходов, станций железных дорог и т.д., носивших имена императора, императрицы и их наследника цесаревича. Царских символов и атрибутов лишался интерьер государственных учреждений. Всем членам ведомств было предложено снять с себя украшения, ордена, ленты и прочие знаки отличия ушедшего царского режима. На сведение счетов с прошлым была направлена, на наш взгляд, и работа учрежденной при Министерстве юстиции Чрезвычайной следственной комиссии для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц.
Комиссия, приступив к работе, оказалась вскоре в довольно щекотливой ситуации. Дело в том, что все юридические процедуры (следствие, обвинение и т.п.) проводились на основе законов Российской империи. Первые же допросы показали, что действия высокопоставленных царских чиновников, как правило, не выходили за рамки дореволюционного законодательства. Поэтому их вина, если оценивать эту деятельность с позиций революционного правосудия, заключалась лишь в том, что они добросовестно служили старой власти. Вот почему Комиссия, по словам одного из следователей, «выискивала преступления, где только могла», некоторые ее сотрудники проявили фанатичное рвение, «не считаясь ни с чем и усматривая преступление чуть ли не в самом существовании прежней власти» [4, с.101]. Но что-либо доказать было крайне сложно. Поэтому результаты деятельности комиссии не впечатляли.
После февральских событий под сомнение были поставлены такие понятия как патриотизм, честь, долг, совесть. По воспоминаниям современников, все реже стали употребляться слова «Россия», «Родина», «Отечество». Можно было безнаказанно выкинуть плакат «Да здравствует Германия», но едва ли кто рискнул бы, да и смог бы безопасно пройти по Невскому с плакатами «Да здравствует Россия», «Все для Родины» [1, с.44]. Нередким в то время было такое явление как предательство (предательство государя, присяги, политических идеалов и т.п.). Причем вызывалось оно чаще всего не крушением идеалов, переменой мировоззрения или мотивами государственной целесообразности, а малодушием, карьерными соображениями, желанием любой ценой удержаться «на плаву». Слишком радикально рассчитываясь с политическим прошлым, Временное правительство, само того не замечая, постепенно теряло потенциал патриотизма, потенциал державности. Все это делало проблематичным будущее власти и той России, о которой мечтали политики новой волны.
Положение правительства не могло быть устойчивым и в силу противоречивой природы самой коалиционной власти. Вообще коалиция не была случайным явлением. Она имела, с точки зрения кадетов и социалистов, объективный и даже вынужденный характер. Дело в том, что отдельно друг от друга ни либералы, ни социалисты не могли реализовать свою партийную доктрину, свое видение новой России. Либеральная модернизация нуждалась в поддержке рабочих и крестьян. Для продвижения России к социализму через индустриальное капиталистическое возрождение социалисты не могли обойтись без торгово-промышленной буржуазии и интеллигенции. Но и вместе, в рамках коалиции, они оказались неспособны на
Государственное управление в постсамодержавной России
9
созидательные шаги, так как меры и модели реформирования российского общества, предлагаемые одной стороной, не соответствовали партийной доктрине другой. Отсюда - либо бездействие, либо импульсивные, противоречивые мероприятия, только ухудшающие положение дел.
Частые формирования правительства и все более удлиняющиеся правительственные кризисы, разумеется, также не способствовали созданию более или менее четко работающего механизма государственного управления. Если однородно-буржуазное Временное правительство действовало два месяца, первое коалиционное - менее двух месяцев, то второе коалиционное существовало только месяц и два дня, а третье - всего месяц. Зато с каждым составом правительства возрастала длительность правительственного кризиса: два дня - в результате апрельского кризиса, три недели - в результате июльского, почти месяц -вследствие корниловского выступления. Неустойчивость Временного правительства выражалась и в изменениях личного состава кабинета и его центральных ведомств. За период с марта по октябрь 1917г. в аппарате высшей исполнительной власти произошло около 450 крупных кадровых перемен (назначений, увольнений, перемещений, утверждений в должности и т.п.) - в 1,5 раза больше, чем за время «министерской чехарды» (июль 1914 - февраль 1917). В наибольшей степени кадровая нестабильность затронула личный состав самого Временного правительства. Если во время «министерской чехарды» за 31 месяц сменилось 39 министров, то в 1917г. за 8 месяцев 38 министров.
Следовательно, на рассматриваемом уровне власти текучесть кадров возросла более чем в 4 раза! «Министерская чехарда» последних месяцев царского режима бледнеет перед свистопляскою «министров» (с позволения сказать) Временного правительства, - отмечал в своих воспоминаниях директор I Департамента МИД В.Б. Лопухин, остававшийся на данном посту и после падения самодержавия, вплоть до октябрьских событий. - Проносилась лавина политических акробатов... Министром было легче сделаться в эти дни, чем помощником столоначальника. Временное правительство обратилось в проходной двор, в ярмарку, в огромном большинстве тщеславных, но сугубо немощных бездарностей. Как редки были исключения!» [2, с.125].
Члены кабинета министров имели высокий интеллектуальный потенциал, соответствующую политическую подготовку, необходимые партийные связи, физические силы. Этих качеств, видимо, было бы достаточно для политика и партийного функционера. Государственная же деятельность требует прежде всего знаний и опыта в сфере управления. Люди, пришедшие к власти в 1917 году, к сожалению, не располагали ими. Министры Временного правительства в большей мере были «кабинетными» работниками, «теоретиками», а не «практиками». Многие из них вообще были «не на своем месте».
Общую картину, характеризующую профессиональный (управленческий) уровень кадрового состава правительства в 1917 г., довольно точно, на наш взгляд, обрисовал известный политический деятель того периода В.А. Оболенский. Он, в частности, писал: «Характерна легкость, с какой производились революционной властью назначения на высшие государственные посты. Депутаты и общественные деятели, неожиданно оказавшиеся у власти, не готовились заранее к той роли, которую им пришлось играть. И они, естественно, стали искать новых людей среди своих добрых знакомых, к которым они относились с доверием. Если при старом режиме карьеру делали люди, далеко не всегда пригодные для ответственных постов, то революция в этом отношении не внесла ничего нового. Только у карьеристов старого режима, благодаря существовавшим иерархическим правилам, все же был некоторый служебный стаж, а для революционной карьеры и этого стажа не требовалось» [3, с.522].
Подобная практика в кадровой политике, практика, когда приоритет отдавался не профессионализму, не наличию опыта в сфере государственного управления, а требованиям политической целесообразности, разумеется, не способствовала повышению качества государственной службы.
Механизм государственного управления в 1917г. не мог быть эффективным и в силу ряда других причин. Философ С.Л. Франк упрекал либералов и социалистов, из которых состояло Временное правительство, в том, что они «слишком веровали в легкую осуществимость механических, внешних реформ чисто отрицательного характера, в целительность простого освобождения народа от внешнего гнета власти, слишком мало понимали необходимость и трудность органического перевоспитания общества к новой жизни» [7, с.490]. В результате свобода воплощалась в разнузданность, разрушавшую государственность. Образно говоря, вместо скачка в царство свободы был сделан прыжок в царство анархии.
И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. Партийные доктрины политических сил, взявших государственную власть в марте 1917 года, оказались оторванными от реальных социальных интересов широких слоев населения. Это относится и к идее прозападной модернизации (либеральная модель преобразования России). Это характерно и для идеи социализма, как общества, которое должно в отдаленной перспективе, естественным путем, прийти на смену индустриальному капитализму (модель социалистов). Эти идеи, в силу того, что они были непонятными и чуждыми (в первом случае), более привлекательными благодаря «социалистическим добавлениям», но все же по большому счету чуждыми, а главное -отодвигались на неопределенную перспективу (во втором случае), не могли получить поддержки населения. А без этого они с самого начала были обречены на провал.
Таким образом, постсамодержавная государственная власть в России не отличалась устойчивостью и эффективностью и не имела перспективы. Демократия была дискредитирована как характером сложившейся власти, так и ее неспособностью (в силу вышеназванных причин) создать четко работающий механизм государственного управления. Хозяйственная разруха и ожесточение политической борьбы укоротили срок деятельности Временного правительства. Председатель Петроградского Совета и созданного при нем Военно-Революционного Комитета Л.Д. Троцкий позднее откровенно признал: «Техника восстания доделала то, чего не сделала политика» [6, с.392].
Об уроках 1917 года, думается, необходимо помнить и сегодня, когда вновь остро встала проблема создания эффективной системы власти и государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бубликов A.A. Русская революция. Впечатление и мысли очевидца и участника. - Нью-Йорк, 1918.
2. Лопухин В.Б. Люди и политика (конец XIX - начало XX в.). Воспоминания // Вопросы истории. 1996. № 11.
3. Оболенский В.А. Моя жизнь. Мои современники. - Париж, 1988.
4. Сенин A.C. Министерство путей сообщения в 1917 году. - М., 1993.
5. Струве П.Б. Исторический смысл русской революции и национальные задачи // Вехи. Из глубины. - М., 1991.
6. Троцкий Л.Д. К истории русской революции. - М., 1990.
7. Франк С.Л. De profundis // Вехи. Из глубины. - М., 1991.
8. Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. - М., 1862.
Kovalenko N.A.
RUSSIAN GOVERNMENT IN 1917
The article covers the specific features of formation and functioning of the new system of government in 1917, the crucial year of Russian history
Сведения об авторе
Коваленко Николай Алексеевич, 1949 г.р., окончил МГУ им. М.В. Ломоносова (1977), доктор исторических наук, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова, автор более 60 научных работ, область научных интересов - политическая история России, история революционного движения, политических партий.
