CC BY
375
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2019
С.А. БРАТЧЕНКО
кандидат экономических наук, старшин научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Современное состояние государственного управления признается одним из главных препятствий для социально-экономического развития России. Решение стоящих перед обществом проблем во многом связывают с повышением качества государственного управления. Однако в науке нет четкого понимания того, что такое «качество государственного управления». В работе проанализировано, что известно о понятии «качество государственного управления» из литературы, предложено определение данному понятию и кратко описаны его свойства. Лучшее понимание содержания категории «качество государственного управления» позволит повысить качество государственного управления, что, в свою очередь, будет содействовать решению проблем современного социально-экономического развития.
Ключевые слова: качество государственного управления, эффективность, результативность, новый государственный менеджмент, достойное управление.
JEL: E60, E61, H11.
DOI: 10.24411/2073-6487-2019-10004
1. Введение. Актуальность темы и задача исследования
В течение последних десятилетий в экономике, как в науке, так и на практике, наблюдается вполне конкретный тренд: экономическая наука превращается в эконометрику, в бизнесе все более широкое распространение получают квантифицированные инструменты. Однако ключевыми вопросами в выступлениях ведущих политиков и ученых оказываются отнюдь не количественные аспекты, а проблемы качества. Так, Премьер-министр в своей последней программной статье [1] слова «качество» и «качественный» употребляет 39 раз. И это не случайно: для перехода российской экономики на инновационный путь развития именно качественная сторона трансформации всей социально-экономической системы (качество экономического роста, каче-
ство человеческого капитала и т. д.) приобретает особую актуальность, и прежде всего качество государственного управления. Поэтому Премьер-министр ставит этот вопрос на первое место среди всех направлений институциональной модернизации [1, с. 12].
Тезис об особой значимости качества государственного управления (ГУ) для социально-экономического развития нашей страны разделяется ведущими учеными-экономистами - В.М. Полтеровичем [2, с. 5, 10], А.Е. Городецким [3, с. 136], И.И. Смотрицкой [4, с. 7] и др. Центр стратегических разработок считает тему качества ГУ настолько важной, что посвятил ей специальный доклад [5]. Современное состояние ГУ признается одним из главных препятствий для социально-экономического развития России и повышения ее конкурентоспособности в глобальном мире, в связи с чем решение этих проблем требует не только совершенствования ГУ, повышения его качества, но и определения новой роли самого государства [6, с. 7; 7, с. 123].
В науке на сегодняшний день нет четкого понимания того, что же такое «качество государственного управления». Обычно о качестве ГУ упоминают в контексте изучения других проблем. Задачей настоящей работы является анализ имеющихся подходов к исследованию понятия «качество государственного управления». Автор предлагает свое определение категории «качество государственного управления», адекватное новым задачам социально-экономического развития мировой экономики на современном этапе.
2. Категория «качества государственного управления» в современной научной литературе
2.1. Новый государственный менеджмент (New public management, NPM)
О качестве ГУ заговорили в начале 80-х годов прошлого века, когда была разработана и начала внедряться концепция Нового государственного менеджмента (New public management, NPM). Она явилась ответом на кризис веберовской концепции идеального государства, оказавшейся неэффективной для решения задач ГУ в условиях инновационного развития [8, с. 166], роста неопределенности и скорости изменения внешней среды. С другой стороны, концепция NPM вполне органично вписалась в монетаристскую политику дерегулирования и приватизации. В соответствии с ней государство (как актор) должно предоставлять потребителям качественные услуги с минимальными издержками.
Современная концепция российского государственного управления во многом базируется на принципах нового государственного
менеджмента. Черты NPM явственно прослеживаются как во многих правительственных1, так и в программных концептуальных документах (например, [5]). Согласно NPM, качество ГУ сводится к качеству предоставляемых услуг [5, с. 4]. Мерой качества ГУ признается уровень удовлетворенности получателей услуг качеством их предоставления [9, с. 26; 5, с. 11]. Для повышения качества государственных услуг предлагается использовать менеджмент качества (Total Quality Management, TQM) и процессный подход [5; 10; 11].
В связи с вышеизложенным представляются существенными следующие замечания:
1. В цели данной работы отнюдь не входит намерение критически анализировать содержание концепций. Однако нельзя не отметить, что концепция Нового государственного управления заведомо сужает поле ГУ. Если задачей ГУ действительно является только представление услуг населению и бизнесу, то должны быть закрыты, например, МИД, Министерство обороны, etc.
Сужение предмета управления неизбежно сужает содержание производных категорий, в частности, качества ГУ, которое, в случае NPM, предлагается относить лишь к услугам. Между тем понятие качества ГУ применимо ко всем областям государственной деятельности независимо от доминирующей в какой-то момент времени концептуальной парадигмы. Качество государственных услуг является только одним из показателей, характеризующих качество ГУ2. Таким образом, парадигма Нового государственного управления оставляет открытым вопрос о содержании категории «качество государственного управления».
2. Авторы доклада [5] ставят знак тождества между категориями «качество менеджмента», «качество (государственного) управления» и концепцией «менеджмент качества». Между тем это отнюдь не эквивалентные понятия. В логике такая ошибка называется ignoratio elenchi, или подменой тезиса.
3. Концепция менеджмента качества (TQM) и процессный подход (Business Process Management, BPM), предлагаемые авторами доклада ЦСР, несомненно, могут быть полезны для повышения качества государственных услуг и отдельных аспектов качества ГУ в целом. Однако, в силу замечания относительно ignoratio elenchi (подмены тезиса), это
1 Например, в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824, в Распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также во многих принятых позднее документах.
2 Так, в методике оценки качества ГУ, предложенной Всемирным банком (см. подробнее п. 2.2), качеству оказываемых государством услуг посвящена лишь часть одного из шести разделов (Government Effectiveness).
не приближает нас ни к пониманию содержания категории «качество государственного управления», ни к пониманию тех факторов, от которых это качество зависит.
2.2. Концепция достойного (добросовестного) управления (Good Governance)
Концепция Good Governance (GG), достойного (добросовестного, хорошего, эффективного) управления, впервые опубликованная в 90-х годах прошлого века в документах Программы развития ООН, явилась развитием альтернативного по сравнению с NPM видения целей и средств ГУ: в отличие от функционально-сервисной неолиберальной парадигмы она в большей степени опирается на традиции демократии и более широкое вовлечение общества (организаций, граждан) в решение задач государственного управления. По сравнению с NPM спектр задач ГУ значительно расширяется, при этом делается заметный акцент на решении социальных проблем.
Согласно Кембриджскому словарю, буквальное значение выражения «Good Governance» - «эффективное и ответственное управление (менеджмент) ..., которое принимает во внимание общественные потребности при принятии решений».
Концепция GG широко используется такими влиятельными организациями, как Всемирный банк3, Совет Европы [12]. Всемирный банк (ВБ) и Совет Европы (СЕ) используют разные, самостоятельно разработанные инструменты. Однако их роднит два факта:
а) они оба используют индикативный подход;
б) предложенные наборы индикаторов называются показателями качественного ГУ. Наборы индикаторов в деталях различаются, но концептуально весьма близки.
Для Всемирного банка качество ГУ, согласно его методике GRICS, ассоциируется с шестью группами показателей: учетом мнения населения и подотчетностью государственных органов, политической стабильностью и отсутствием насилия, эффективностью работы прави-тельства4, эффективностью законодательного регулирования, верховенством закона и противодействием коррупции.
Совет Европы сформулировал 12 принципов качественного ГУ следующим образом: справедливые выборы, представительство и участие в выборах; ответственность; результативность и эффективность; открытость и прозрачность; верховенство права/закона; этичное поведение; компетентность и высокая отдача от служащих; инновации и откры-
3 info.worldbank.org/governance/wgi/#home.
4 NB: В этот раздел входит качество государственных услуг.
тость к изменениям; устойчивость и долгосрочная ориентация; гласность финансового менеджмента; права человека, культурное разнообразие и общественное согласие; подотчетность [12].
Цели разработки и использования данных инструментов существенно различаются: для ВБ это прежде всего аналитический инструмент, позволяющий сравнивать уровни качества ГУ в разных странах, что затем используется широким кругом государственных органов, организаций и частных лиц для самых различных целей.
Документ СЕ преследует прежде всего практические цели: помочь правительствам стран, входящих в ЕС, повысить (точнее, унифицировать) качество ГУ. Это, по существу, набор инструментов (так, собственно, и называется документ - Toolbox [13]). Для этого:
а) выделяются индикаторы качества ГУ - то есть те сферы деятельности, на основании которых возможно, по мнению экспертов ЕС, судить о качестве ГУ;
б) правительствам предлагается, ориентируясь на предложенные индикаторы, следить за состоянием дел в этих областях и прилагать усилия для улучшения их состояния;
в) для каждой области предлагаются меры (инструменты), применяя которые можно улучшить состояние дел (и, значит, повысить качество ГУ) в каждой отдельной области. Некоторые из этих инструментов могут быть востребованными при решении задачи повышения качества государственного управления в России.
В связи с этим следует сказать следующее:
1. Вопрос о том, какое ГУ можно назвать качественным, неоднозначен (и наличие различных концепций тому подтверждение). Система индикаторов и их нормативных значений субъективна и существенно зависит от позиции заказчика.
2. Данные в обеих методиках (GRICS и ЕС) получаются на основе экспертных, то есть субъективных оценок. Таким образом, с учетом замечания в п. 1, численные значения оценок являются субъективными «в квадрате». Результаты, полученные при помощи данных методик, подвержены значительному политическому влиянию и зачастую политически ангажированы.
3. Исходя из названий, предметом обеих концепций является качество ГУ. Однако обе концепции говорят не о качестве ГУ, а о результатах ГУ, не раскрывая содержания категории «качество». При более внимательном изучении состава индикаторов выясняется, что они описывает отнюдь не столько качество ГУ5, сколько качество государства - то состояние, ту желаемую модель государства, к которой, по мнению развитых стран, должны стремиться все страны мира. Ведь
5 Такие индикаторы присутствуют, но составляют небольшую часть.
управление - это воздействие субъекта управления на объект управления с целью изменения объектом своего состояния [14], и оценка качества управления - это оценка изменения объектом своего состояния под воздействием субъекта. В предложенных моделях нет ни оценки динамики, ни оценки воздействия на объект управления. По сути, задан вектор целей ГУ для правительств мира.
4. Данные методики представляют «западную» модель государства в качестве идеала, то есть являются еще одним инструментом, навязывающим миру унификацию и модернизацию (вестернизацию)6.
5. Заметим, что в этот вектор целей не входят показатели экономического или социального развития - по мнению авторов методик, эти параметры не относятся к значимым целям ГУ.
6. Таким образом, имеет место подмена: модель государства называется качеством ГУ. В рамках данной парадигмы качественным государственное управление признается тогда, когда модель государственного устройства (не управления - sic!) соответствует западным стандартам. Смысл данной манипуляции явно соответствует характеру политических задач, стоящих перед ВБ и ЕС (для ЕС - в отношении недавно присоединенных стран).
7. В связи с вышеуказанной подменой имеет место существенное методическое несоответствие: ведь оценка фактического положения дел в некоторой области (характеристика статического состояния объекта) и оценка качества управления (характеристика динамики объекта) - отнюдь не одно и то же. Качество государственного управления - это оценка реального вклада власти в решение некой проблемы, в данном случае - проблемы переустройства государства в соответствии с западной моделью.
Зависит ли фактическое положение дел в какой-то момент времени, помноженное на субъективность экспертного взгляда (например, в отношении уровня политической стабильности) от управленческого воздействия и его качества? Да, зависит. Но в гораздо большей степени уровень политической стабильности зависит от уровня стабильности в предыдущий момент времени. А степень изменения уровня политической стабильности (или любого другого показателя) зависит не только от усилий правительства, но и от множества иных, экзогенных по отношению к государственному управлению факторов (на это указывают, в частности, Ф. Фукуяма, К.Н. Калашников, В.Н. Лексин [15; 16, с. 52; 17]). То есть положение страны в мировом рейтинге качества государственного управления в действительности весьма условно связано с реальным вкладом государственной власти в решение стоящих перед страной проблем и, следовательно, с реальным качеством государственного управления.
6 Вопрос о том, насколько совершенна предлагаемая модель, остается за рамками данного исследования.
8. Другим существенным следствием вышеуказанной подмены является заведомо высокое положение развитых стран в данном рейтинге (независимо от результативности усилий власти) и заведомо низкое положение стран с отличными моделями государственного устройства [18, с. 140].
9. И - the last but not the least - концепция Good Governance не приближает нас ни к пониманию содержания категории «качество государственного управления», ни к четкому пониманию тех факторов, от которых это качество непосредственно зависит. Вопрос как был, так и остался открытым.
На индикативной парадигме базируются также отечественные попытки повысить эффективность исполнительной власти, отраженные в указах Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ» и от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Утвержденные данными документами показатели характеризуют уровень социальноэкономического развития регионов (районов), но мало отражают собственно управленческую деятельность и не позволяют судить о ее качестве, поскольку велико влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управления [18, с. 148].
Таким образом, использование концепций NPM и GG вряд ли существенно поможет решить текущие острейшие проблемы качества ГУ в России: данные концепции разработаны с целью решения совсем других проблем (но могут содействовать улучшению в отдельных областях, например, в повышении качества государственных услуг).
2.3. Соотношение эффективности, результативности и качества государственного управления
Вопросы о том, какое государственное управление можно считать успешным7 и существует ли мера этого успеха, возникли не вчера. Для характеристики успешности ГУ обычно используются три категории -эффективность, результативность и - в последние годы - качество. Как они соотносятся между собой?
В силу непроработанности темы качества государственного управления ряд ученых не проводит различия между вышеуказанными понятиями [19, с. 15; 20, с. 256; 21; 22, с. 662; 23; 24, с. 61-77; 25, с. 7 и др.].
Между тем содержание категорий эффективности и результативности исчерпывающе определено не только в научной и бизнес-литературе,
7 Используется слово успешный, поскольку термины «эффективный», «результативный» и «качественный» уже «заняты».
но и в государственных стандартах (например, в ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь»).
1. Результативность (effectiveness) - степень достижения цели, соотношение фактически полученных результатов с поставленными целями (планами).
2. Эффективность (efficiency) - фактические достижения, результаты, соотнесенные с затратами (инвестициями).
Исходя из этого, эффективность деятельности и эффективность управления - не одно и то же:
- эффективность деятельности - соотношение результатов деятельности с затратами на осуществление этой деятельности;
- эффективность управления (в буквальном смысле, хотя часто ее не отличают от эффективность деятельности) - соотношение результатов управления с затратами на управление.
Отметим, что в основе вышеописанной научной коллизии лежит коллизия лингвистическая: терминологическая пара «эффективность» и «результативность» пришла в российскую науку из англоязычных источников в конце ХХ в. В то время как в русском языке гораздо ранее заимствованное слово «эффект» означает достигаемый результат в его материальном, денежном или социальном выражении [26].
Обе категории (и эффективность, и результативность) лишь частично и одномерно характеризуют успехи управления: эффективность - безотносительно степени достижения целей, а результативность - безотносительно затрат.
Между тем эксперты Совета Европы различают результативность, эффективность и качество управления. Более того, они говорят о причинно-следственной связи: как результативность, так и эффективность управления зависят от качества управления [13, р. 7; 21, с. 37]. Качество управления, в свою очередь, является фактором как эффективности, так и результативности.
3. Качество государственного управления
В отечественной научной литературе вопрос качества ГУ рассматривается (а чаще всего затрагивается в контексте изучения других проблем) лишь в статьях. На сегодняшний день нет ни диссертаций, ни монографий на эту тему (за исключением объемной, но методологически спорной работы [25]).
Наиболее продуктивными представляются весьма близкие между собой точки зрения В.Н. Лексина и Л.Т. Волчковой о том, что качество государственного управления - это способность власти реализовывать задачи (цели) управления. По мнению авторов, в качестве задач могут выступать:
- властные функции, в соответствии с правовыми предписаниями [27, с. 101] или:
- задачи «удовлетворять установленные и предполагаемые потребности большинства, реализовывать его интересы в целях обеспечения качества жизни и устойчивого развития страны в целом и отдельных регионов» [28, с. 47]8.
Если следовать методике Рене Декарта, восходя от простого к сложному [29], и попытаться понять, что понимается под качеством ГУ, опираясь на более общие или близкие категории качества управления в социальных системах и качество менеджмента, а затем использовать метод индукции, то получим следующее.
Качество управления (в социальных системах) - это способность системы управления объектом формулировать и затем достигать цели управления объектом, адекватные цели деятельности объекта в изменяющейся внешней среде.
Качество менеджмента - это способность менеджмента формулировать, а затем достигать такие цели и стратегии компании, которые позволяют последней оставаться конкурентоспособной (и повышать свою конкурентоспособность) в изменяющейся внешней среде.
Таким образом, с учетом специфики ГУ, можно сказать, что качество государственного управления - это способность системы государственного управления формулировать и реализовывать цели управления государством и объектами ГУ, соответствующие текущим и перспективным государственным интересам, задачам и проблемам с учетом специфики деятельности объектов ГУ в условиях изменяющейся внешней и внутренней среды.
3.1. Качество государственного управления как результат управленческой деятельности и как институциональная характеристика системы управления
Категория «качество государственного управления» может пониматься двояко:
- как характеристика результатов управленческой деятельности;
- как институциональная характеристика самой системы управления.
Качество государственного управления - интегральная категория,
характеризующая результаты управленческой деятельности. Например, вполне корректно высказывание: «качество государственного управления в 2016 г. ухудшилось, поскольку общая сумма ущерба от
8 Вопрос о конкретных целях и задачах государственного управления (и, в частности, мнения В.Н. Лексина и Л.Т. Волчковой на этот счет) - отдельная тема исследования, выходящая за пределы предмета данной работы.
выявленных аудиторами злоупотреблений и недостатков в системе государственного управления по сравнению с 2015 г. выросла на 87%» [4, с. 7-8]. С другой стороны, качество ГУ выступает имманентной характеристикой самой системы управления (конкретной страны или конкретного субъекта управления в конкретное время) - способностью данного субъекта управления качественно исполнять свою работу, то есть управлять. Это зависит от многих факторов, в частности, от того, как устроена (организована) сама система управления9, каков менталитет сотрудников и «корпоративная культура» в системе ГУ.
Мы солидарны с Ю.А. Тихомировым и Е.Л. Писаревским, которые рассматривают систему управления в каждой стране как неотъемлемый элемент национальной культуры, детерминированной историческими и географическими факторами. Эта управленческая культура весьма стабильна и инертна. Любые импортируемые технологии управления будут приняты и востребованы государственным аппаратом и обществом лишь в том случае, если они адаптированы к национальным культурным традициям [3; 31]. В.М. Полтерович еще в 2001 г. предостерегал от бездумного копирования чужих практик (называя данный феномен трансплантацией): «Многочисленные факты свидетельствуют о том, что институты, эффективные в одной среде, могут оказаться бесполезными или даже деструктивными в другой» [32, c. 25]. То есть качество государственного управления является институциональной характеристикой системы ГУ (иногда говорят просто о качестве государства, хотя, строго говоря, содержательно - это более широкая категория). Это аналогично тому, как В.М. Полтерович говорит о качестве рынка [2], а А.В. Клименко с соавторами - о качестве бюрократии [33, с. 3].
Эти два аспекта качества государственного управления взаимосвязаны: от качества системы государственного управления непосредственно зависит результат управленческой деятельности, который в наиболее общем, интегральном виде можно охарактеризовать как качество государственного управления. На это указывают Ф. Фукуяма («Гораздо более важным, чем размер правительства, является его качество. ... Наблюдается устойчивая зависимость между качеством государства и результатами социально-экономического развития» [34]) и эксперты ЕС («Качество институтов в стране, как правительственной, так и судебной системы, является ключевым фактором, определяющим благосостояние страны» [13, р. 1]). Еще более рельефно выразился по этому поводу проф. Дж. Кэй: «В современном мире квалификация
9 Зависимость качества управления от того, как устроена система управления, -отдельная, весьма важная и интересная тема, которой будет посвящена одна из наших следующих работ.
может быть получена где угодно, а капитал и технологии свободно перемещаются между странами. Разница между богатыми и бедными странами отражает разницу качества их экономических институтов» [35]). В этом же ключе А.Д. Некипелов с соавторами говорит о качестве государственного аппарата («На эффективности осуществления исполнительной властью регулирующей функции негативно сказывается качество государственного аппарата» [36]).
Институциональные параметры обычно являются чрезвычайно инертными, так что государству в действительности удается управлять довольно малой частью общественных отношений, сознания, поведения и деятельности людей. Одна из особенностей России заключается в том, что институциональное моделирование, для которого в первую очередь используются законодательные инструменты, осуществляется с еще большими, чем обычно, трудностями. Исполняемость правовых норм оставляет желать лучшего, - отмечает Г.В. Атаманчук [37, с. 97]. Да это и неудивительно: еще М.Е. Салтыков-Щедрин писал, что строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения...
3.2. Особенности целеполагания в государственном управлении
1. Ценностно-рациональное и целерациональное целеполагание
Как в менеджменте, так и в традиционной бюрократической практике широко используется категория результативности - степень достижения поставленной цели - цели, установленной руководством. В практике ГУ и, как следствие, при определении качества ГУ, этого оказывается недостаточно. Для ГУ принципиально, как полученные результаты соотносятся с целями объекта10, с исходными государственными интересами, задачами, проблемами, чтобы понять, насколько были достигнуты эти первичные цели. Более того, из-за сложности управляемого объекта результатом предпринятых действий могут «вдруг» явиться непредвиденные и зачастую нежелательные политические, социальные, экономические или иные последствия [27; 38].
Примером может служить реформирование отношений собственности в начале 1990-х годов. С точки зрения бюрократии, то есть формальных критериев результативности, эта реформа оценивается как блестяще проведенная уполномоченными федеральными органами (разгосударст-
10 «Цели объекта управления» звучит на первый взгляд странно, но при управлении в социальных системах, в отличие от управления в технических системах, это непреложный факт: объект управления сам является субъектом (личностью) или в силу сложности (подобно государству или организации) обладает некоторыми субъектными качествами (имеет цели, миссию, интересы, etc.)
вление и передача в частные руки бывшей общенародной собственности были проведены почти бесконфликтно и в кратчайшие сроки). Однако не следует забывать, что изначальная идея, глубинная цель приватизации, зиждилась на мифологеме о грядущем процветании, поскольку частный собственник a priori, per se является эффективным собственником, -мифологеме, которая выступила одной из движущих сил всего тотального российского переустройства в конце ХХ в. Эта «глубинная цель» не была достигнута, с точки зрения государственных интересов реформа в действительности «провалилась»: массовый эффективный собственник в стране в результате приватизации не сформировался [39, с. 107-108]. К 1998 г. российский ВВП составлял менее 60% от ВВП 1990 г.
Адаптируя терминологию М. Вебера [40], можно выделить два телеологических подхода к управлению:
- ценностно-рациональный, когда цели управления формулируются, а результаты управления соотносятся с целями объекта управления, то есть с государственными ценностями и государственными интересами;
- целерациональный - соответствие результатов управления не с целями объекта управления, а с целями системы управления (выраженными, например, в программах, планах и иных государственных нормативных документах или документах субъектов государства) [18, с. 137].
Исходя из вышесказанного, необходимым условием качественного государственного управления является использование ценностнорационального целеполагания, когда в качестве целей управления выступают не формальные узкие «бюрократические» цели, а цели объекта управления, цели, достижение которых отвечает государственным интересам и (или) позволяет решить государственные задачи или проблемы (несмотря на то, что именно целерациональный подход чрезвычайно удобен для бюрократии).
2. Необходимость учета специфики конкретных объектов ГУ.
При решении конкретных проблем, лежащих в плоскости государственного управления, помимо «глобальных» целей государственного уровня следует непременно учитывать специфику конкретных объектов, подпадающих под действие тех или иных управленческих решений. Так, к задаче эффективного управления государственным имуществом нецелесообразно подходить исключительно с позиций коммерческой эффективности, следует учитывать специфику этого имущества. Например, такая организация, как Центральный НИИ машиностроения - головной НИИ Госкорпорации «Роскосмос», юридически является унитарным предприятием (ФГУПом), то есть коммерческой организацией. Это означает, что формально основной целью деятельности института являются отнюдь не научные исследования (и не их
результаты) и не содействие ГК «Роскосмос» в реализации задач, имеющих чрезвычайное значение для национальной безопасности и даже суверенитета России, а коммерческая деятельность [41, с. 75].
3.3. Качество государственного управления в условиях изменяющейся среды
Специфика современного управления состоит в том, что, независимо от принадлежности объекта (находящегося в государственной или частной собственности), оно осуществляется в условиях вола-тильно изменяющейся внешней и (применительно к объектам ГУ, в виду их сложности) внутренней среды. Как следствие, обеспечение качества ГУ должно происходить с учетом этой изменчивости:
- за счет высококвалифицированного целеполагания (включающего элементы предвидения), которое способно сформулировать цели, адекватные будущему состоянию среды;
- за счет создания механизмов адаптации системы управления и объекта управления к изменяющейся внешней среде.
Как следствие, система государственного управления, с одной стороны, вынуждена адаптироваться к изменяющимся условиям, а, с другой стороны, сама является движущей силой этих изменений. Поэтому задачу повышения качества управления следует рассматривать как управление управлением, то есть как мета-управление.
4. Выводы
Современное состояние государственного управления признается одним из главных препятствий для социально-экономического развития России. Решение стоящих перед обществом проблем во многом связывают с повышением качества государственного управления.
Категорией «качество государственного управления» оперируют две широко используемые концепции - Нового государственного менеджмента и Достойного управления. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что они обе, пользуясь термином, не раскрывают его содержание.
Понятие «качество государственного управления» является самостоятельной категорией по отношению к понятиям результативности и эффективности. Более того, и результативность, и эффективность управления зависят от качества управления.
Качество государственного управления - это способность системы государственного управления формулировать и реализовывать цели управления государством и объектами ГУ, соответствующие текущим и перспективным государственным интересам, задачам и проблемам
с учетом специфики деятельности объектов ГУ в условиях изменяющейся внешней и внутренней среды.
Категория «качество государственного управления» может пониматься двояко: как характеристика результатов управленческой деятельности и как институциональная характеристика самой системы управления. Более глубокое понимание содержания категории «качество государственного управления» (включающее не только сформулированное выше определение, но систему факторов, определяющих качество ГУ, и инструментов, способных улучшить качество ГУ11) позволит повысить качество государственного управления, что, в свою очередь, будет содействовать решению проблем современного социально-экономического развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Медведев Д.А. Россия-2024: стратегия социально-экономического развития // Вопросы экономики. 2018. № l0. С. 5-28.
2. Полтерович В.М. Приватизация и рациональная структура собственности. М.: Институт экономики РАН, 2012.
3. Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития: Монография. М.: Институт экономики РАН, 2018.
4. Смотрицкая И.И. Новая государственная стратегия требует нового качества государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 5. С. 7-22.
5. МасловД.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество. Аналитический доклад ЦСР. М.: РАНХиГС, 2018.
6. Положихина М.А. Организация государственного управления в современной России. М.: ИНИОН, 2012.
7. Лексин В.Н. Административная реформа и оценка качества государственного управления // Труды ИСА РАН. 2006. Т. 22. С. 113-132.
8. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 163-194.
9. Барабашев А.Г., Киндрась А.А. Об эффективности программно-целевого метода реформирования государственной службы: опыт России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 7-27.
10. Milakovich M.E. Total quality management in the public sector // National Productivity Review. 1991. Vol. 10. P. 195-213.
11. Swiss J.E. Adapting total quality management (TQM) to government // Public Administration Review. 1992. Vol. 52. P. 356-362.
11 Выражаем надежду, что факторы, определяющие качество ГУ, и инструменты, способные повысить качество ГУ, станут предметом нашего следующего исследования.
12. Principles of Good Democratic Governance. Council of Europe, Center of Expertise for Local Government Reform, 2017.
13. EU Quality of Public Administration. A Toolbox for Practioners. Abridged version /Ed. by F. Hauster. 2017 ed. European Union, 2017.
14. Братченко С.А. Использование системного подхода в целях повышения качества государственного управления / II Сенчаговские чтения: Оценка рисков и угроз экономической безопасности России 2018-2020 гг. Сборник научных трудов // М.: Институт экономики РАН, 2018.
15. Fukuyama F. Democracy and corruption. The American interest, 2012. www.the-americaninterest.com/2012/10/05/democracy-and-corruption.
16. Калашников К.Н. Качество государственного управления: критерии оценок в сравнительно-территориальных фреймах // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. № 5. С. 51-65.
17. Лексин В.Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки // Регион: экономика и социология. 2012. № 1. С. 3-39.
18. Положихина М.А. Качество и эффективность государственного и муниципального управления: вопросы оценки // Экономические и социальные проблемы России. 2009. № 2. С. 133-156.
19. Артамонов АД. Формирование системы критериев эффективности государственного и муниципального управления. Автореферат диссерт... ученой степени доктора экономических наук. СПб.: Санкт-Петербургский университет сервиса и экономики, 2007.
20. Камоликова В.Р., Шулика Ю.Е. Эффективность государственного управления: в поиске объективной концептуализации и измерения // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2018. № 2. С. 255-268.
21. Кожевников С.А., Ворошилов Н.В. Актуальные вопросы оценки эффективности государственного управления в современной России // Проблемы развития территории. 2017. № 6. С. 35- 53.
22. Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления. М.: Юрайт, 2013.
23. Тютин Д.В. Новое Государственное Управление: от управления эффективностью и результативностью к менеджменту публичных ценностей // Управление экономическими системами. 2014. № 4. С. 24.
24. Якимова О.Ю., Королева Т.П., КоваленкоЕ.Г., Полушкина Т.М. Развитие электронного правительства в Республике Мордовия. М.: Академия естествознания, 2014.
25. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М.: Научный эксперт, 2012.
26. Райзберг Б.А., ЛазовскийЛ.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 1999.
27. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Особенности оценки результативности и эффективности программ развития макрорегионов (на примере Программы развития Арктической зоны РФ) // Проблемы теории и практики управления. 2016. № 4. С. 28-36.
28. Волчкова Л.Т. Качество государственного управления: социологический анализ // Материалы афанасьевских чтений. 2007. № 5. С. 44-47.
29. Декарт Р. Рассуждение о методе, чтобы верно направлять свой разум и отыскивать истину в науках и другие философские работы / Пер. с лат. М.: Академический проект, 2011.
30. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008.
31. Писаревский ЕЛ. Качество государственного управления: проблемы целеполага-ния // Административное право и процесс. 2013. № 3. С. 3-10.
32. Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24-50.
33. Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государственного управления. М.: ГУ ВШЭ, 2006.
34. Fukuyama F. Political Order and Political Decay. From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus, & Giroux, 2014.
35. Kay J. The Truth About Markets: Why Some Nations are Rich But Most Remain Poor. Penguin, 2004.
36. Некипелов АД., Ивантер В.В., Глазьев С.Ю. Политика перехода к эффективной экономике // Экономист. 2014. № 1. С. 3-31.
37. Атаманчук Г.В. Проблемы анализа государственного управления // Публичное и частное право. 2008. № 1. С. 92-102.
38. Алаев А.А., Козлова С.В., Малютин К.М., Перова И.Т. Оценка социально-экономической эффективности инфраструктурных проектов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 4. С. 41-52.
39. Лексин В.Н. Качество государственного управления: возможность объективных оценок // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. № 5. С. 100-109.
40. Вебер М. Основные социологические понятия. М.: Директ-медиа, 2014.
41. Братченко С.А. Методологические подходы к определению цели управления предприятием // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2018. № 4. С. 63-78.
ABOUT THE AUTHOR
Svetlana Anatolievna Bratchenko - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
TO THE QUESTION ABOUT THE GOVERNANCE QUALITY CONCEPT Current situation with governance is recognized as an basic obstacle to Russian social and economic development. Solution of the society problems is largely attributed to enhancement of governance quality. Hitherto there is no clear scientific understanding what is governance quality. The paper reflects the following results: scientific literature on the concept of governance quality has been succinctly reviewed and analyzed; a definition of governance quality has been propounded; some properties of governance quality has been compactly described. The better understanding of governance quality concept enables to improve the governance quality in practice. In its turn it enables to solve current problems of social and economic development.
Keywords: public administration quality, efficiency, effectiveness, New public management, Good governance. JEL: E60, E61, H11.
