Новое государственное управление: от управления эффективностью и результативностью к менеджменту публичных ценностей Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Новое Г осударственное Управление: от управления эффективностью и результативностью к менеджменту публичных ценностей (New Public Management: from management of efficiency and productivity to

management of public values)

Тютин Дмитрий Васильевич Кандидат экономических наук, доцент Заместитель директора по научной работе Калужского филиала РАНХиГС tut_dmitrvas @mail. ru

Аннотация: Развитие демократии повышает уровень требований к качеству государственного управления. Современные общества усиливают контроль за деятельностью государственных организаций, требуя не только экономической эффективности и результативностидеятельности, но и обеспечения клиентоориентированных результатов деятельности (публичных ценностей).

Abstract: Development of democracy raises level of requirements to quality of public administration. Modern societies strengthen control of activity of the state organizations, demanding not only economic efficiency and productivity of activity, but also ensuring customer-oriented results of activity (public values)

Ключевые слова: Новое Государственное Управление, экономическая и социальная эффективность, результативность в общественном секторе, менеджмент публичных ценностей, административная реформа.

Keywords: New Public Management,effectiveness, efficiency, performance in public sector, public values,administrative reform.

Развитие практики управления в общественном секторе формирует новые подходы к организации деятельности властных институтов. Сторонники концепции NewPublicManagement(Нового Г осударственного Управления) акцентируют внимание на двух факторах, служащих ее преимуществами, -

эффективности и экономике. Ограниченность ресурсов развития общественного сектора требует применения лучших практик управления, обеспечивающих эффективность и результативность деятельности.Д. Осборн иТ. Геблеропределяют NewPublicManagementкак концепцию ориентированную на эффективность и результативность процесса государственного управления вовсех его формах - экономической, социальной, организационной [12].

Административная реформа в Российской Федерации в числе базовых приоритетов предполагала развитие практик Нового Государственного Управления в общественном секторе, повышающих эффективность использования ресурсов налогоплательщиков и удовлетворенность последних качеством общественных сервисов - государственных и муниципальных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления в меньшей мере учитывала ресурсные возможности и ограничения в принятии решений, приводит к росту издержек управления, снижению эффективности управляющей системы от невозможности в полной мере воспользоваться государственными услугами, что является одной из причин «плохого управления» («maladministration»).Традиционная бюрократия начинает постепенно замещаться новой моделью, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. Гражданин все в большей мере начинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг: «правительство не правит, а предоставляет услуги населению», т.е. оно берет на себя роль производителя общественных благ. Население выступает в роли потребителя, клиента, которому предоставляется право выбора. Само понятие «клиент государственной организации» означаетнеобходимость обеспечить индивидуализированностьуслуг, повысить их качество, а, следовательно, качествоуправления.Открытость учреждений государственного управления начинает сочетаться с ориентацией на потребителя. Гражданин выступает потребителем услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность конкретных государственных учреждений рассматривается через призму удовлетворения потребностей и

конкретных запросов потребителя. Источником успеха работы государственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства, использует для описания существа государственного управления понятие «руководство» (governance), а не «администрирование» (administration) или «управление/правительство» (government). Термин «руководство» в новом публичном менеджменте скорее используется как антитеза понятию «администрирование». Оно заменяет часто такие термины, как администрирование, управление / правительство. Именно руководство является дефиницией, с помощью которой пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Это понятие лежит в основе специфики предпринимательской модели государственного управления, но оно же как раз и отражает его политический характер.

Реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (NewPublicManagement, или сокращенно - NPM). NPM подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Один из экспертов в области нового государственного управления Роберт Бен (R.D.Behn) определяет NPM как "...коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора..."[6].Дональд Кетл (D.Kettl) дает шесть основных характеристик NPM, таких как продуктивность, маркетизация, ориентация на клиентов, децентрализация, ориентация на цели, заданные политиками, и отчетность по результатам[10, с. 30-33].В практике оценивания государственной политики это сочетание факторов побуждало делать акцент на максимизации выпуска (output, outcome) общественных благ и услуг вне зависимости от объема необходимых затрат (input). При этом для оценки «выпуска» в общественном секторе могут быть использованы критерии:

- «output» - результат в форме функций и услуг, предоставляемых государственными (муниципальными) организациями по запросам заявителей или в силу закона;

- «outcome» - результат в форме эффекта от проведения политики, осуществления программы расходов, оказания бюджетных услуг.

В начале практики оценивания государственной политики на первый план выходят задачи сокращения бюджетных расходов и максимизации эффективности ресурсов («затрат»). Этому этапу соответствуют оценки социальной эффективности (effectiveness) и экономической эффективности (efficiency). Данный подход принципиально отличается содержательной ориентацией на текущую операциональную деятельность конкретной (оцениваемой) организации / программы[11, с 1-11]. В то время как традиционный акцент на эффективность «затрат» оставался, главным образом, уделом «внешнего» оценивания (политическая миссия которого сводилась, в основном, к сокращению дорогостоящих бюджетных проектов «политики всеобщего благосостояния»), новые направления и виды оценочной активности захватили область «внутреннего» оценивания, сконцентрированного, в первую очередь, на задачах управления по результатам, развития процедур текущего анализа и самооценки в рамках конкретных государственных агентств и программ. Эти методы и процедуры оценивания, наряду с инструментарием контрактирования, аутсорсинга, агентификации и др. стали интегральной частью того, что принято называть «пакетом нового государственного менеджмента» [12, с. 1-26].

Управленческая традиция в оценивании деятельности государства приобретает выраженную ориентацию на измерение результативности (performance) организации либо программы. Для этого направления характерно заимствование и адаптация технических методов и приемов, более характерных для анализа качества менеджмента в частном секторе (индикаторы производительности, результатов и др.). Показатель экономии (условие минимизации бюджета) отражает способность органов государственного

управления осуществлять свои функции в условиях существующих ресурсных ограничений (input). Поэтому «input» (финансовые, человеческие, материальные и др. ресурсы, используемые для производства товаров и услуг государственными организациями) выступает критерием для оценки результатов. Результативность в общественном секторе есть интегральная характеристика, представляющая уровень удовлетворенности в объеме и качестве общественных услуг.

Критерий результативности отражает эффективность управления. Это относительная характеристика результативности деятельности конкретной управляющей системы, отражающаяся в различных показателях, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), имеющих как количественные, так и качественные характеристики. В отличие от показателей эффективности, предполагающих отношение эффекта деятельности к затратам на его достижение, результативность представляет уровень общественной удовлетворенности деятельностью государственных организаций. Оценка результативности, как интегральной характеристики, представляет наиболее сложную задачу, связанную с формированием системы количественных и качественных индикаторов (performance). «Performance» - параметры деятельности органов власти и государственных (муниципальных) организаций, характеризующие их эффективность и/или результативность.

Ключевым аспектом повышения результативности деятельности государственных служащих во многих странах становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достижения поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание госслужащих на основных приоритетах органов власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели результативности (PerformanceMeasures).

Наиболее распространенная классификация и типы показателей деятельности государственных гражданских служащих представлены в

таблице. Опыт развитых стран показывает, что при оценке деятельности государственных гражданских служащих различным группам вышеприведенных показателей необходимо придавать разную значимость. Например, показателей непосредственных результатов (outputs) государственным служащим проще достичь, чем показателей конечных эффектов (outcomes), поэтому значимость последних должна быть большей [1].

Таблица

Показатели оценки деятельности сотрудников, занятых в общественном

секторе

Тип показателя Описание

Показатели входящих ресурсов (Inputmeasures) Показатели, характеризующие затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к профессиональным и личным навыкам служащего.

Показатели процессов (Processmeasures) Показатели, характеризующие сроки и нормативы выполнения определенной деятельности.

Показатели непосредственных результатов (Outputmeasures) Показатели, характеризующие объем проделанной работы (оказанных услуг).

Показатели конечных эффектов (Outcomemeasures) Показатели, характеризующие степень достижения целей и задач органов власти и (или) изменение в состоянии целевой группы потребителей услуг.

Показатели влияния (Impactmeasures) Показатели, характеризующие эффект воздействия государственного служащего на управляемую подсистему или определенную целевую группу.

Одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей результативности состоит в следующем: ориентация на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада отдельно взятого государственного служащего в достигнутый результат, а для объективной оценки его деятельности необходимо сформировать как можно более четкие показатели. Также следует отметить, что показатели результативности во многом зависят и от внешних эффектов, на которые государственной служащий не может оказать значительного влияния. На практике оказывается очень

трудным оценить конечные результаты деятельности государственных служащих в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов.

Включение рыночных механизмов в управление общественными делами меняет отношение государственных институтов и окружающей ее среды. Властные институты становятся более чувствительными к среде, отзывчивыми к нуждам населения, настроенными на качество услуг и публичных благ, ими предоставляемых. Идеология сервисной концепции NewPublicManagement определяет роль государственных институтов как рыночного участника агентских отношений. По мнению Э. Хейвуда, философия NPM заключается в том, что за правительством остается прерогатива выработки политики, тогда как аффилированные частные структуры осуществляют практическую реализацию этой политики: правительство «рулит», а наемные агентства должны «грести» - предоставлять услуги [8]. Характер современного публичного управления заключается в том,чтобы не оказывать общественные услуги государственными организациями непосредственно, аорганизовывать этот процесс, мобилизуя потенциалы и ресурсы сообщества. Администрирование (governance)перестает быть ключевым аспектом деятельности государства, вместо него значимость приобретает руководство (government)процессами организации взаимодействиямежду государством и обществом по удовлетворениюобщественных интересов. Руководство понимается каксистема кооперации общественных, государственных исмешанных структур для обеспечения удовлетворенияобщественных интересов и решения общественныхпроблем.

Отход от традиционной бюрократии (governance) и переход к менеджериалистской концепции (government) NewPublicManagement предполагает трансформацию институциональных основ взаимодействия в общественном секторе, отвечающих требованиям эффективности и результативности властных институтов. Это означает, что в условиях ограниченности ресурсов функционирования и развития, публичный сектор должен обеспечить консолидацию возможностей в стратегически значимых

направлениях деятельности. «В отличие от традиционного государственного администрирования, для государственного менеджмента, если он собирается достичь успеха, неизбежно требуется чувство стратегии» [7, с. 214].М. Консайдин, определяя сущностьменеджериализмав государственном управлении,определяет следующие его характеристики:

1) акцент на измеримых результатах и выпуске продукции;

2) управленческийинструментализм, означающий, что

государственнаяполитика разрабатывается главами министерств иведомств, а затем реализуется подчиненными департаментами;

3) интеграция, т.е. высокая степенькоординации, согласованности и связанности междуразличными правительственными департаментами;

4) гарантия общих целевых установок в деятельности правительственных служб [13].

Понимание сущности государственного управления в качестве координатора общественных процессов и отношений позволяет выделять типологию, основанную на системных представлениях о взаимоотношении между оцениваемой структурой и внешней средой [8]:

- оценка реакции (responseevaluation) - анализ реакции системы на воздействия внешней среды в форме вызовов, требований, угроз или нереализованных возможностей. Оценка реакции отражает степень лояльности (верности) государственных институтов интересам местных сообществ, способность адекватно воспринимать общественные потребности;

- оценка процесса (processevaluation) - анализ структурных и операциональных аспектов внутренних системных процессов преобразования входящих затрат (input) в исходящий «выпуск» (output). Оценка деловых процессов государственных институтов определяет уровень общественных издержек, связанных со сложившейся практикой предоставления услуг в общественном секторе. Данная оценка необходима для внедрения практик непрерывного улучшения,

реинжиниринга бизнес-процессов и административного реинжиниринга, внедрения аутсорсинга и бенчмаркинга;

- оценка воздействия (impactevaluation) - анализ изменения внешней среды под воздействием решений и действий системы. Данная оценка отражает интегральные характеристики результативности государственных институтов.

Таким образом, наиболее сложной проблемой менеджериализмаявляется понижениероли управленческого контроля и одновременное развитие

усовершенствованной отчетности, мониторинга имеханизмов ответственности. При этом к потребителюотносятся как к покупателю общественных благ, чтопредполагает осуществление государственного управления, ориентированного на покупателя. В этом смыслеэффективность

государственного управления обеспечивает удовлетворение общественных потребностей.

Эти основные положения NewPublicManagement можно считать

концептуально значимыми в содержательной трактовке

качествагосударственного, т.е. публичного, управления:

1) контрактирование и агентификация, т.е. превращение государства в

поставщика услуг и участника контракта, а также делегирование

ответственности за принятие оперативных решений на уровень

непосредственных исполнителей (frontlinebureaucracy);

2) требование эффективности и результативности деятельности,

обеспечиваемое основами инкорпоративного управления в общественном секторе. Ориентация в оценке эффективности деятельности государственных учреждений на непосредственные результаты (output), конечные результаты и социальный эффект (outcome, impact), а не на затраты ресурсов (input), необходимых для их достижения. Громоздкий бюрократический аппарат должен стать легче и выиграть от использования достижений

предпринимательского менеджмента. «Ключевым моментом становится переход от квалификаций к компетенциям, что находит свое отражение в

способности менеджера-профессионала принимать эффективные и оправданные решения в динамично меняющихся условиях деятельности» [8].

3) развитие конкуренции в общественном секторе и преобразование иерархичных государственных органов исполнительной власти в общественные предприятия сферы услуг. Качество работы государственных органов определяется тем, насколько довольны потребители (граждане). Примером может служить рейтинг по «индексу Кафки». В ряде государств ЕС (в первую очередь во Франции)деятельность всевозможных ведомств оцениваться по так называемому «индексу Кафки». Название индекса отсылает к роману Франца Кафки «Процесс», в котором описывается борьба человека против бессмысленной бюрократической машины. При этом в случае, если конкуренция субъектов общественного сектора в чистом виде невозможна, предполагается активное внедрение элементов ее симулирующих, в частности бенчмаркинга (сравнения результатов деятельности подразделений внутри организации или схожих организаций, являющихся монополистами), конкурсов профессионального мастерства чиновников и т.д.

NewPublicManagement базируется на контрактной парадигме государства, в котором государственное управление является агентом конечного принципала

- граждан страны, а чиновникам передаются те функции и ресурсы, которые невозможно произвести путем рыночных трансакций.

Контрактная парадигма управления в общественном секторе формирует клиентоориентированные подходы«Goodgovernance», опирается на четыре составляющих:

1) концепт эффективности как первичной ценности, которой руководствуются в своих действиях и решениях менеджеры;

2) вера в универсальный характер инструментов и методов управления;

3) менеджеры осознают себя как обособленную социальную группу, обладающую собственными интересами;

4) менеджеры рассматриваются как моральные агенты, заботящиеся об общественных интересах.

Таким образом, можно констатировать определенную разбалансированность приоритетов деятельности, обусловленную наличием противоречий между принципамименеджериализма, направленными на достижениеэкономической эффективности, и общественной перспективой -клиентской составляющей,преследующей интересы индивида.. Оценка

ценности публичного блага только клиентом для самого себя порождает эффективностьисключительно в отсутствие конфликта интересов,а при его возможном наличии требует эффективных институтов административного и общественного надзора с целью профилактики злоупотреблений.Мировой опыт свидетельствует о нарастанииактуальности смены парадигмы управления от экономизирования, присущего «новому публичному менеджменту», к декларируемому в последние годы«менеджменту публичных ценностей» [3].

Возникшая концепция «менеджмента публичныхценностей» противостоит экономическому подходу кпубличному управлению и вводит ряд императивов,которые отчасти пересматривают вопросы отношений государства и общества в части менеджериальных целей, публичного интереса и доминирующеймодели подотчетности [4].

Менеджмент публичных ценностей, по сути, является

клиенториентированным подходом, ставящимво главу угла степень удовлетворенности потребителя качеством оказываемых услуг. Коллективное открытое формирование публичных ценностей социально значимых товаров и услуг врамках «менеджмента публичных ценностей» означает, что публичная ценность больше, чем сумма индивидуальных предпочтений потребителей и производителей. Решение о сути и форме публичной ценностидолжно приниматься коллективно через обсуждение сучастием выборных или назначаемых должностных иключевых заинтересованных сторон [3].

Библиографический список:

1. Клищ Н.Н. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных

гражданских служащих.ЦКЪ:

http://www.hse.ru/data/320/668/1234/20060405_klish.doc (дата обращения: 31.03.2013).

2. Самылов П.В. Развитие профессиональных компетенций и интерактивная образовательная технология / Человеческий капитал. - №9. - 2012. - С. 95.

3. Сморгунов Л.В. Государство и политика модернизации// Вестник философии и социологии Курского государственного университета. 2010. № 2. С. 132 - 139.

4. Сморгунов Л.В. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та. - 2000. - 228 с.

5. Хейвуд Э. Политология. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 450.

6. BehnR.D. Rethinking Democratic Accountability, Washington: Brookings 2001, p. 26.

7. Bozeman В.,Straussman J. Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness. San Francisco, 1991, p. 214.

8. Brewer, Garry and Peter deLeon. The Foundations of Policy Analysis. TheDorseyPress, 1983.

9. Furubo, Jan-Eric and Rolf Sandahl (2002), ‘A Diffusion-Perspective on Global Developments in Evaluation’, in Jan-Eric Furubo, Ray C. Rist and Rolf Sandahl (eds), International Atlas of Evaluation, New Brunswick and London: Transaction, pp. 1-26.

10.Kettl D. The Global Public Management Revolution, pp. 30-33.

11.Wollmann H. “Evaluation in public-sector reform: Toward a ‘third wave’ of evaluation?” In: HellmutWollmann (ed.) 2003, Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, pp.1-11.

12.Osbome D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. N.Y. : A PlumeBook, 1992.

13.Considine M. The corporate management framework as administrative science: a critique // Australian Journal of Public Administration. 1988.Vol. 47, №1. P. 4 - 18.

References

1. KlishchN.N.

Pokazatelieffektivnostiirezul 'tativnostiprofessional 'noysluzhebnoydeyatel 'nosti gosudarstvennykhgrazhdanskikhsluzhashchikh[Indicators of efficiency and productivity of professional office activity of the civil servants]. http://www.hse.ru/data/320/668/1234/20060405_klish.doc (accessedMarch 31, 2013).

2. Samylov P.V.

Razvitieprofessional'nyhkompetencij iinteraktivnaj aobrazovatel'naj atehnologij a / Chelovecheskijkapital. - №9. - 2012. - S. 95.

3. Smorgunov L.V. Gosudarstvoipolitikamodernizacii //

VestnikfilosofiiisociologiiKurskogogosudarstvennogouniversiteta. 2010. № 2. S. 132 - 139.

4. Smorgunov L.V. Sravnitel'noegosudarstvennoeupravlenie: teorija, reformy, jeffektivnost'. SPb.:Izd-vo S.-Peterb. un-ta. - 2000. - 228 s.

5. Kheyvud E.Politologiya[Political science] M.: YuNITI-DANA, 2005, P 450.

6. BehnR.D. Rethinking Democratic Accountability, Washington: Brookings 2001, p. 26.

7. Bozeman В.,Straussman J. Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness. San Francisco, 1991, p. 214.

8. Brewer, Garry and Peter deLeon. The Foundations of Policy Analysis. The Dorsey Press, 1983.

9. Furubo, Jan-Eric and Rolf Sandahl (2002), ‘A Diffusion-Perspective on Global Developments in Evaluation’, in Jan-Eric Furubo, Ray C. Rist and Rolf Sandahl (eds), International Atlas of Evaluation, New Brunswick and London: Transaction, pp. 1-26.

10. Kettl D. The Global Public Management Revolution, pp. 30-33.

11.Wollmann H. “Evaluation in public-sector reform: Toward a ‘third wave’ of evaluation?” In: HellmutWollmann (ed.) 2003, Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, pp.1-11.

12.Osbome D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. N.Y. : A PlumeBook, 1992.

13.Considine M. The corporate management framework as administrative science: a critique // Australian Journal of Public Administration. 1988.Vol. 47, №1. P. 4 - 18.