CC BY
152
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2017
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
И. И. СМОТРИЦКАЯ доктор экономических наук, руководитель Центра исследований проблем государственного управления Института экономики РАН
НОВАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ ТРЕБУЕТ НОВОГО КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматриваются стратегические подходы к повышению качества государственного управления в контексте современных теорий управления и нарастающих глобальных вызовов, обусловленных развитием цифровых технологий. На основе анализа международного рейтинга качества государственного управления дана содержательная характеристика показателей эффективности государственного управления в России. Выделены важнейшие принципы реформирования государственного управления в рамках предлагаемых программ стратегических реформ. Обоснованы базовые положения концепции повышения качества государственного управления и предложены основные подходы к реформированию институтов управления государственного сектора экономики и сферы публичных закупок.
Ключевые слова: качество государственного управления, эффективность управления, стратегия реформ, институты управления, государственный сектор экономики, публичные закупки.
1БЬ: Н10, Н57, Н82, Ъ32.
В условиях санкций и внешнеполитических вызовов России для нивелирования возникающих глобальных конкурентных рисков необходима новая стратегия экономического развития. Однако реализовать ее возможно только при повышении качества государственного управления. В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208, недостаточно эффективное государственное управление названо в числе главных угроз экономической безопасности.
Чрезвычайная актуальность и приоритетность данной задачи осознается руководством нашей страны. Проблема неэффективности государственного управления широко обсуждается на уровне высших законодательных и исполнительных органов государственной власти. По данным Счетной Палаты РФ, в 2016 г. общая сумма ущерба
от выявленных аудиторами злоупотреблений и недостатков в системе государственного управления по сравнению с 2015 г. выросла на 87% и составила 965,8 млрд руб., на 11,6% выросло и количество этих нарушений. По материалам проверок, переданных в Генпрокуратуру, в 2016 г. было возбуждено в 3 раза больше уголовных дел (45 вместо 15), чем в 2015 г. Особо следует отметить, что в 2015 г. Президент РФ дал поручение повысить эффективность использования бюджетных средств. Из 16 пунктов данного поручения считаются выполненными лишь 5 [6].
Как отмечает Т. Голикова, неэффективность государственных расходов порождается неэффективностью государственного управления, причина которого в низком качестве институтов управления, как государственных (административных) институтов, так и созданных и поддерживаемых государством для управления экономикой [4].
В современной российской экономике низкая эффективность государственного управления является одним из ключевых факторов сдерживания экономического роста. О приоритете повышения эффективности и качества государственного управления над другими задачами заявил Президент РФ В.В. Путин, подчеркнув, что «мы будем ограничивать неэффективные траты и повышать эффективность государственных расходов практически по всем направлениям и одновременно повышать качество управления в самом широком смысле этого слова»1.
В настоящее время поиск более эффективных моделей государственного управления активно идет в большинстве экономически развитых стран мира. Кризис государственного управления является во многом следствием возрастания количества и сложности проблем, с которыми сталкивается государство, в т. ч. с нарастающими вызовами инновационного и технологического развития, скоростью, многофакторностью и непредсказуемостью изменений, нестабильностью происходящих политических процессов [13, с. 145-146]. Глобализация и внедрение цифровых технологий, появление и распространение новых средств коммуникаций вносят существенные коррективы в систему государственной власти и управления. В этой связи сама категория и концепция качества государственного управления находятся в процессе развития и содержательного наполнения.
Данную тенденцию как ключевую отметил Всемирный банк в своем новом докладе «Государственное управление и закон», призвав страны взять на вооружение более широкий подход к повышению эффективности государственного управления и переосмыслить подходы к реформированию, так как успешные реформы - это не только тиражирование «оптимальных практик» управления [20]. Повышение качества государственного
1 Путин В.В. «Россия зовет!» Выступление на 8-м инвестиционном форуме ВТБ Капитал. Москва, 12-14 октября 2016 г.
управления требует внедрения соответствующих институциональных форм, позволяющих более полно учитывать национальные особенности и решать конкретные проблемы, препятствующие устойчивому социально-экономическому развитию страны.
Повышение качества государственного управления
в контексте современных теорий управления
В современной западной теории научное обоснование и разработка подходов к реформированию институтов государственного управления базируются на изменении фундаментального понимания сущности государства. В последние два десятилетия проблемы кризиса и трансформации парадигмы государственного управления выступают важнейшим направлением исследований, результаты которых определяют принципы формирования новых моделей управления. В первую очередь это парадигма Нового государственного управления (New public management, далее NPM), которая рассматривает государство как систему сервисных функций. Соответственно и деятельность государственных служащих сводится к оказанию услуг. Более поздняя парадигма - «Достойное управление» (Good Governance, далее GG), предлагающая перейти от понимания управления как исполнения функций к управлению как сети взаимосвязей государства и граждан: граждане участвуют в принятии управленческих решений, а их организации и объединения представлены в системе управления [3, с. 171].
Идеи «нового государственного управления (менеджмента)» и «достойного управления» достаточно хорошо известны в России. Они использовались при разработке ряда реформ в сфере государственного управления. В нашу задачу не входит полноценный обзор теоретической литературы. Отметим лишь, что она достаточна обширна и разнообразна по исследуемой проблематике (см., например, работы И.Н. Баранова, А.Г. Барабашева, Д.Г. Красильникова, Г.Л. Купряшина, А.В. Оболонского, О.В. Сивинцевой, В.Л. Тамбовцева, Е.А. Троицкой и др.). В данном исследовании мы ограничимся рассмотрением основополагающих положений, оказавших существенное влияние на стратегию реформирования и качество государственного управления.
Следует учесть, что в российской литературе при исследовании концепции NPM используется как термин «новое государственное управление», так и термин «новый государственный менеджмент». Часто используемый вариант перевода «новое государственное управление» не несет смысловой нагрузки разграничения администрирования (public administration) от менеджмента (public management), существующей в английском языке. При этом и термин «public administration»
традиционно переводится на русский язык как «государственное управление». Однако, как отмечает профессор В.Л. Тамбовцев, концепция NPM зарождалась именно как противопоставление традиционному «государственному управлению» (public administration) и приближение менеджмента в общественном (государственном) секторе к методам, принятым в бизнесе [18, с. 4]. По нашему мнению, термин «менеджмент» позволяет (с определенной долей условности) дифференцировать различные аспекты государственного управления и отражает практику внедрения новых механизмов и инструментов управления в связи с развитием современных форм экономической деятельности государства, например, государственного предпринимательства [16]. В первую очередь это касается управления объектами государственного (общественного) сектора экономики и государственного имущества в целом.
Новый государственный менеджмент вырос из практики реформирования общественного сектора ряда англоязычных государств (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании) в 1980-х годах и получил широкое распространение после выхода в свет книги Д. Осборна и Т. Геблера «Переосмысление государства: как предпринимательский дух трансформирует общественный сектор» [21]. Принципы и идеи NPM были использованы Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и консультантами Всемирного банка (ВБ) для разработки концепции реформ для стран с переходными и развивающимися экономиками [2], например, в рамках Программы содействия совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы (СИГМА, 1992 г.). Данные подходы нашли отражение и в концепции институциональных реформ в России в начале 2000-х годов, в том числе в административной реформе, при реформировании системы управления государственного сектора экономики и сферы публичных закупок [7].
Парадигма нового государственного менеджмента оказала существенное влияние на трансформацию роли государства и подходов к государственному управлению в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой. В соответствии с принципами NPM стимулировалось развитие рыночных начал внутри государственного сектора, внедрялись управленческие технологии из частного бизнеса. В результате приватизации и делегирования ряда государственных полномочий рыночным структурам произошло сокращение масштабов государственного управления, а главное - происходил пересмотр обязательств государства и отказ от некоторых из них, связанных прежде всего с социальным обеспечением. В сфере управления государственными ресурсами активно развивалась контрактная система закупок, происходила передача на подряд отдельных государственных функций, внедрялся режим платности ряда государственных услуг для потребителей.
Однако результаты реформирования системы государственного управления на основе принципов ЫРМ оказались неоднозначными. Так, по мнению профессора А.Е. Городецкого, имитация зарубежного опыта административных реформ, основанных на привнесении в государственное управление идей клиентоориентированного государства, методов финансового менеджмента, принципа конкуренции, моделей горизонтальных связей, не адаптированнных к особенностям российской экономики, к специфике российских управленческих культуры и практик, не дала ожидаемых результатов. В России «новые подходы наложились на существующие практики приватизации власти чиновниками, теневые коммерческие схемы принятия решений. В итоге это стало одной из причин возникновения дисфункций государственного аппарата, что привело к росту неэффективности государственного управления» [5, с. 428].
Концепция добросовестного (хорошего, эффективного) управления впервые была предложена в 90-х годах прошлого века в документах Программы развития ООН. Основными принципами ОС являются: участие; прозрачность; ответственность; эффективность; равноправие и верховенство закона. Добросовестное государственное управление - это осуществление экономической, политической и административной власти при максимальном расширении сферы участия общества в управлении.
Очевидно, что концепция ОС выходит за рамки менеджериального контекста, где обществу отводится исключительно роль потребителя государственных услуг и публичных благ. Добросовестное управление направлено на преодоление таких недостатков нового государственного менеджмента, как второстепенность решения социальных проблем, универсальность предлагаемых методов реформирования, без учета институционального контекста каждой страны [12]. Эта концепция фокусируется на демократичных партнерских отношениях и предполагает развитие различных институциональных форм партнерства государства, бизнеса и гражданского общества.
Следует отметить, что на современном этапе в теории и на практике наблюдается тенденция к синтезу идей, принципов и подходов обеих концепций для повышения качества государственного управления. При этом качество управления понимается как достижение целей в установленные сроки с минимальными затратами общественных ресурсов на основе сочетания эффективности и демократичности, обеспечивающих соответствие деятельности государственных служащих ключевът ценностям государственного управления.
В свою очередь понятие «ключевых ценностей» принимает разное содержательное наполнение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менедже-ристский) используется для оценки деятельности государственных служащих. Данная тенденция нашла отражение в используемой методике Всемирного банка по оценке качества государственного управления.
Международные показатели оценки качества
государственного управления
Мониторинг качества государственного управления проводится странами как на федеральном (национальном) и региональном уровнях, так и на наднациональном уровне различными международными организациями. Концептуальные и прикладные проблемы оценки качества государственного управления выступают предметом отдельного направления теоретических и практических исследований.
В рамках данной статьи мы остановимся на оценке качества государственного управления, проводимой ВБ на базе интегрального показателя государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Следует отметить, что данный подход к оценке качества государственного управления выступает предметом острых дискуссий, так как оценка в значительной мере зависит от мнения и предпочтений привлекаемой группы экспертов, от корректировки выборки, от источников используемой информации и не всегда объективно отражает существующую динамику [17, с. 12-19]. Однако в настоящее время методология разработки GRICS широко используется для проведения межстрановых сопоставлений и для формирования системы показателей качества государственного управления в различных странах.
В методологии Всемирного банка в рамках расчета GRICS используется система показателей по следующим шести главным параметрам, отражающим определенный аспект государственного управления:
- учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод);
- политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия);
- эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, качество разработки и реализации внутренней государственной политики);
- эффективность законодательного регулирования (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную законодательную политику и правовые акты, которые стимулируют развитие экономики);
- верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности);
- противодействие коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях).
На международном уровне показатель GRICS измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в два года и базируется на данных более чем по двумстам странам.
На рис. 1 представлена диаграмма, отражающая один из индикаторов качества государственного управления (эффективность работы правительства), с выборкой по пяти странам: Дании, Германии, Китаю, Казахстану и Российской Федерации. Диаграмма отражает рейтинг в баллах (от 0 до 100 баллов), который демонстрирует место страны в мире. Соответственно, чем выше рейтинг, тем выше качество государственного управления. Как следует из диаграммы на рис. 1, показатель эффективности работы правительства в России существенно ниже (по рейтингу в 2 раза), чем в странах, получивших наивысший балл по данному показателю (Дания, Германия), ниже, чем в Китае (в 2015 г. на 20 баллов), и незначительно ниже, чем в Казахстане (в среднем на 3 балла). Однако в целом за рассматриваемый период позиции нашей страны в рейтинге по данному показателю улучшились более чем в 2 раза.
На рис. 2 представлена диаграмма показателя «противодействие коррупции», динамика которого за указанный период отражает низкую эффективность результатов деятельности по данному важнейшему направлению повышения качества государственного управления в нашей стране.
Российская Федерация
Источник: составлено автором на основе данных Всемирного банка. info.worldbank.org/governance/wgi.
Рис. 1. Качество государственного управления: эффективность работы правительства (количество баллов, в соответствии с рейтингом за 2000-2015 гг.).
Вестник ИЭ РАН. №5. 2017 С.7-22
Дания Германия Китай Казахстан Российская
Федерация
Источник: составлено автором на основе данных Всемирного банка. info.worldbank.org/governance/wgi.
Рис. 2. Качество государственного управления: противодействие коррупции (количество баллов, в соответствии с рейтингом за 2000-2015 гг.)
В соответствии с рейтингом ВБ за указанный период РФ имеет отрицательную динамику и низкие значения по следующим показателям качества государственного управления: «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» (с 37 до 19 баллов); «политическая стабильность и отсутствие насилия» (с 19 в 2010 г. до 13 баллов в 2015 г.); «качество законодательства» (с 50 в 2005 г. до 32 баллов в 2015 г.).
В целом общий рейтинг качества государственного управления РФ за рассматриваемый период имеет тенденцию к снижению - от 50 баллов (2005 г.) до 32 баллов (2015 г.), что подтверждает наличие системных проблем в сфере государственного управления.
Следует отметить, что наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими показателями качества государственного управления ВБ отдельно выделяет необходимость обеспечения таких «универсальных организационных ценностей», как прозрачность и подотчетность. Обеспечение прозрачности, подотчетности и ответственности в сфере управления является важнейшим условием развития модели эффективного государства в нашей стране.
Стратегические подходы к повышению качества
государственного управления
Повышение качества государственного управления рассматривается как стратегическая задача в рамках разрабатываемых программ по реформированию российской экономики. Так, в программе Института
Вестник ИЭ РАН. №5. 2017 С.7-22
экономики роста им. П. А. Столыпина [15] предлагается комплекс решений на различных этапах реформ для создания системы управления стратегическим развитием страны. В качестве примера приведем ряд основополагающих решений, которые направлены на повышение ключевых показателей качества государственного управления, в том числе:
• отделить систему управления стратегическим развитием от управления текущим функционированием; отказаться от реализации масштабной административной реформы, идти по пути создания «очагов эффективного управления»;
• выявить и устранить избыточные государственные функции в управлении текущим состоянием, лимитировать расходы на госаппарат на всех уровнях;
• реформировать систему государственной статистики, обеспечив достоверность и полноту раскрытия информации, в том числе развить интерфейсы для внешних пользователей;
• повысить качество законодательного регулирования на основе «снижения массива нормативных актов по правилу «один акт вводим - два отменяем» и установить лимиты на выпуск подзаконных нормативных актов;
• создать эффективную проектную систему управления развитием, создать механизм гибкой увязки госпрограмм с контрактной системой, ввести систему профессиональной экспертизы ключевых проектов;
• внедрить КР1 для субъектов государственного управления, отражающих достижение экономически обоснованных целевых показателей и сроков реализации проектов.
Повышение эффективности системы управления и имплемен-тация ответственности за управление заявлены как ключевые звенья программы Центра стратегических разработок (ЦСР). Как отмечает А. Кудрин, «предыдущие программы и стратегии выполнялись в лучшем случае на 50%. Это показатель эффективности работы госорганов, вот почему нам нужно существенно повышать качество государственного управления» [11].
По данным газеты «Коммерсантъ»2, программа ЦСР содержит несколько блоков предложений по повышению качества государственного управления. Первый предполагает сокращение количества государственных стратегий первого уровня до четырех: национальной без-
2 Проект стратегии развития России до 2035 г., которую готовит Центр стратегических разработок (ЦСР), в настоящее время не представлен на обсуждение в общедоступном формате. Общие принципы стратегии реформ государственного управления ЦСР приведены в статье «В администрации президента обсуждают реформу госуправления» // Газета «Коммерсантъ». 07.06.2017 г. № 100(6094).
опасности; научно-технического развития; социально-экономического развития и пространственного развития. Данные стратегии предполагают интеграцию в них «портфелей проектов», программ управления изменениями. Государственные программы сохраняются на втором, подчиненном уровне стратегий, но в них должны быть выделены проектная и процессная части. В аппарате правительства должен быть выделен «стратегический блок», который будет заниматься мониторингом и контролем реализации стратегий первого уровня, согласованием и коррекцией программ.
Второй и третий блоки программы ЦСР включают комплекс решений, направленных на создание цифровой экосистемы госслужбы и цифровизации информационных процессов в госуправлении. Четвертый и пятый проекты посвящены кадрам и кадровой культуре. В частности, предлагается сократить госаппарат и затраты на него в период 2018-2024 гг. примерно на 30% от нынешнего уровня. В качестве «технических» целей программы реформ до 2024 г. выделены: повышение уровня цифровизации процессов в госуправлении с 5-10 до 50% и снижение доли расходов на обеспечение работы госаппарата в общих госрасходах с 2,5 до 1,74%.
Следует отметить, что при всех существующих различиях в концептуальных подходах к реформированию российской экономики рассматриваемые проекты стратегий реформ (ЦСР и Института экономического роста им. П.А. Столыпина) в сфере госуправления содержат общие направления, ключевые принципы и комплекс мер, совпадающих по содержательному наполнению.
Очевидно, что реализация данных мер чрезвычайно актуальна и необходима для повышения всех рассмотренных ранее ключевых показателей качества государственного управления. Однако, по нашему мнению, они в полной мере не решают задачи «переосмысления» концепции государственного управления, и, как следствие, - не устраняют фундаментальной причины современного кризиса, которая состоит в конфликте между конституционным определением государства как социального и проведением праволиберального курса реформ, что вызывает системные дисфункции, которые негативно влияют на механизмы целе-полагания, определения задач, функций и методов государственного управления [5, с. 428]. Именно это и является одной из основных причин неэффективности реализуемых институциональных реформ и фрагментарности преобразований в сфере государственного управления.
Новая долгосрочная стратегия должна быть направлена на достижение целей, соответствующих выбранной обществом модели социально-экономического развития, базирующейся на фундаментальном понимании роли, задач и функций государства, частного бизнеса и общества. В этой связи новая концепция реформирования государ-
ственного управления требует новых базовых положений. В самом общем виде они могут быть сведены к следующему.
Только достижение общественного консенсуса в выборе социально экономической модели развития страны позволит разработать концепцию реформы государственного управления, определиться со степенью взаимодействия государства со всеми другими сферами общества, с необходимыми полномочиями, провести «инвентаризацию» всех государственных функций, оптимизацию структуры и функций органов исполнительной власти разных уровней.
В свою очередь институты государственного управления должны быть встроены в реализацию стратегии социально-экономического развития. Систему управления сверху донизу (от уровня федерального правительства до хозяйственной структуры) следует рассматривать комплексно, то есть необходимо обеспечить взаимосвязь стратегического планирования и управления, государственного управления и функционирования хозяйствующих субъектов.
Развитие цифровой экономики и создание электронной информационной платформы реализации управленческих функций требуют модернизации государственнъх институтов как управленческих конструкций. В новых условиях активного формирования электронно-информационной среды требуется разработка оптимального управленческого механизма и соответствующих инструментов и технологий управления (процессных, проектных, контрактных) для реализации поставленных задач.
Необходимо определить миссию и роль государственного сектора экономики, возможные масштабы (границы) прямого государственного участия в экономике, разработать цели и задачи деятельности предприятий государственной формы собственности, критерии оценки их эффективности.
Следует отметить, что позиция ЦСР3 по сокращению масштабов прямого участия государства в экономике за счет приватизации крупных компаний и «нормативного ограничения» (каким образом будет устанавливаться данная норма?) госсектора в экономике
3 ЦСР предлагает нормативно ограничить разрастание госсектора в экономике и покупку новых активов крупными госкомпаниями. В программе для «усиления рыночных сил» предлагается сокращение масштабов прямого участия государства в экономике за счет приватизации крупных компаний. Также предлагается «нормативное ограничение «разрастания» госсектора в экономике, ограничение приобретения новых активов крупными компаниями с госучастием, ревизия госхолдингов и госкорпораций». Доходы от приватизации, согласно предложениям экспертов, могут составлять не менее 0,5% ВВП ежегодно, то есть, согласно расчетам ЦСР, в 2021 г. они могут вырасти до 616 млрд руб., а в 2024 г. - до 758 млрд с 497 млрд руб. в 2018 г. См.: «Работайте дольше, живите богаче: Кудрин представил экономическую стратегию». ria.ru (дата доступа 31.05.2017).
не соответствует мировой практике. Опыт быстро развивавшихся стран свидетельствует о том, что государственные предприятия могут служить важным инструментом промышленной политики, обеспечивая формирование новых отраслей, освоение новых технологий и методов хозяйствования. Как отмечает академик В.М. Пол-терович, «снижение роли государства в экономике следует осуществлять постепенно по мере накопления рыночных компетенций и совершенствования массовой культуры. При этом каждый акт приватизации или национализации должен сопровождаться детальным обоснованием» [14, с. 41].
Очевидно, что в условиях возникающих бюджетных ограничений и экономических санкций значительная роль в реализации новой стратегии экономического развития в нашей стране будет сохраняться за государственными ресурсами и государственными предприятиями (в т. ч. сектор ОПК), которые оказывают существенное влияние на эффективность функционирования российской экономики. В этой связи чрезвычайно важной представляется проблема модернизации управления государственными ресурсами и государственной собственностью.
Ключевым вектором модернизации должно стать смещении акцентов с позиции «администрирования» к позиции государственного «менеджмента развития». В настоящее время существующая российская парадигма государственного управления, по сути, предлагает государственным предприятиям и государственным заказчикам строго следовать регламентированным (и жестко контролируемым) процедурам для получения бюджетных средств, не ставя задачи повышения эффективности их использования. Основой государственного менеджмента развития должно стать доверие к государственным чиновникам и государственным заказчикам с одновременным усилением системы персональной ответственности за принятые решения. Действительно, «дефицит доверия в нашей стране начинается с государственного аппарата - из-за стремления контролировать каждого чиновника, процессы управления усложнены и неэффективны» [19].
Реализация концепции «менеджмента развития» невозможна и без построения новой модели взаимоотношений государства, бизнеса и общества на основе партнерских контрактных отношений. Повышение качества управления экономикой требует, с одной стороны, переориентации государственного управления на более гибкие механизмы регулирования, с другой - повышения эффективности деятельности государства как субъекта контрактных отношений. Развитие новых институциональных форм и механизмов государственно-частного партнерства, социального партнерства, взаимодействия с институтами гражданского общества должно стать одним из драйверов устойчивого экономического роста [10].
В рамках реформы модели государственного управления необходимо внесение коррективов и в методологию управления публичными
В настоящее время публичные закупки формируют экосистему, в которой развивается и под которую подстраивается весь российский бизнес [1]. По данным Минэкономразвития, общий объем государственных закупок (совокупный спрос органами властей различного уровня) составил в 2016 г. 6,5 трлн руб. [8]. В свою очередь объем закупок естественных монополий и предприятий государственного сектора экономики (отдельных видов юридических лиц) по сравнению с 2015 г. вырос на 10% и достиг 25,7 трлн руб. [9]. С точки зрения масштабов, публичные закупки выступают мощным финансовым инструментом в руках государства, который может и должен быть задействован в реализации новой стратегии экономического развития.
В последние годы институт закупок в России является одним из наиболее интенсивно и постоянно реформируемых. Основными тенденциями его реформирования являются: расширение сферы регулирования публичных закупок; нарастающая формализация процедур и ужесточение их регламентации; распространение требований, установленных к государственным закупкам, на закупки публичных компаний, что снижает конкурентоспособность последних.
В результате в сфере публичных закупок формируется «квазирынок», на котором соответствие регламенту и типовым процедурам заменяет экономическую эффективность контрактации, и по сути является только внешней правовой оболочкой складывающихся неформальных экономических связей, обладающих высокими коррупционными рисками. Конкуренция на рынке государственных закупок имитируется, победа в конкурсе, аукционе и запросе котировок во многом предопределена. Так, по оценке экспертов, около 60% бюджетных средств, потраченных на госзакупки в 2015 г., были законтрактованы не на конкурентной основе [1].
Новая идеология реформы контрактной системы публичных закупок должна строиться на основополагающих экономических принципах развития контрактных отношений, учитывающих специфику и результаты конечной деятельности соответствующего производителя
4 Под «публичными закупками» мы понимаем государственные и муниципальные закупки, регулируемые нормами Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и закупки отдельных видов юридических лиц, регулируемые нормами Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках отдельных видов юридических лиц», обладающие признаком публичности, то есть закупки, информация о которых является общедоступной на официальном сайте Единой информационной системы.
закупками.
4
товаров (работ, услуг) для общественных нужд. Основой институциональной реформы в сфере публичных закупок должен стать дифференцированный подход к законодательному регулированию закупок, что предполагает законодательную регламентацию общих единых принципов публичных закупок для всех субъектов системы (открытость, прозрачность, конкуренция, эффективность, инновационность, профессионализм, контроль и ответственность) при обеспечении возможности вариативности способов закупок, соответствующих особенностям бизнес-процессов компаний различных сегментов рынка. Данный подход должен базироваться на профессионализации участников закупок, развитии института «квалифицированного заказчика», предоставлении большей свободы закупающим организациям (составление спецификаций закупки, выбор способа закупки, критерии оценки предложений) при одновременном усилении персональной ответственности за принятие субъектами контрактной системы финансово значимых закупочных решений.
При этом, как показывает опыт развитых стран, функционал современной контрактной системы не ограничивается лишь контрактами на разработку и поставку товаров (работ, услуг), а включает и другие виды контрактов, в том числе основанные на принципах государственно-частного партнерства. Контрактная система играет важнейшую системообразующую роль в экономике, так как свободный и взаимовыгодный договор остается одним из главных институтов рынка.
Растущая неэффективность сложившейся модели государственного управления, ее неадекватность современным глобальным вызовам выступают одним из ключевых факторов, препятствующих стабилизации и росту российской экономики. Достижение нового качества управления в условиях активного распространения цифровых технологий является сложной многокритериальной задачей, решение которой требует переосмысления парадигмы государственного управления, выделения отдельных блоков институциональных реформ, синтеза и адаптации лучших зарубежных управленческих практик, динамичных изменений в формах, методах и механизмах государственного управления для реализации стратегических задач, стоящих перед нашей страной.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анчишкина О.В., Смотрицкая И.И., Бегтин И.В., Бот-ОсмоловскийМ.А. и др. ГОСЗАКУПКИ. Какой должна быть контрактная система? Доклад. М.. ЦСР. 2017. www.csr.ru.
и- и- и-
2. Баранов И.Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения // Российский журнал менеджмента. 2012. № 1. С. 51-64.
3. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 163-194.
4. Голикова Т. Выступление на Гайдаровском форуме в рамкам панельной дискуссии «Устойчивый экономический рост: модель для России». Гайдаровский форум. 2017, 13 января. www.ach.gov.ru.
5. Городецкий А.Е. Государственное управление и экономическая безопасность. О дисфункциях государственного управления // Аудит и финансовый анализ. 2016. № 6. С. 426-436.
6. Доклад Председателя Счетной палаты РФ Т. Голиковой в Государственной Думе РФ с отчетом о работе контрольного органа. 2017, 21 июня. www.ach.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/30503.
7. Доклад «Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления». Всемирный Банк. М.: Алекс, 2006.
8. Доклад Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в 2016 году». economy.gov.ru.
9. Доклад Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 17 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в 2016 году». economy.gov.ru.
10. Зельднер А.Г. Национальная модель социально-рыночного развития России на базе смешанной экономики и ГЧП // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. 2017. № 5-2 (44). С. 81-83.
11. Кудрин АЛ. Выступление на пленарном заседании «Реформа государственного управления как важнейший фактор реализации амбициозного плана развития страны» в рамках Красноярского экономическом форума. 2017 г. www.csr.ru/news.
12. Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New public management и Good Governance // Ars Administrandi. 2014. № 2. С. 45-62.
13. Оболонский А.В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США (эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия) // Вопросы государственного и муниципального управле-
ния. 2014. № 2. С. 145-170.
14. Полтерович В.М. Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития России) / В.М. Полтеро-вич // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2016. № 5. С. 34-56. D01:10.15838/esc/ 2016. № 5.47.2.
15. Программа Института экономики роста им. П.А. Столыпина «Создание системы управления стратегическим развитием» / Приложение к Среднесрочной программе социально-экономического развития России до 2025 г. «Стратегия роста». М., 2017.
16. Смотрицкая И. И., Сагинова О.В., Шарова И.В. Государственное предпринимательство и развитие российской экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2015. № 1. С. 97-108.
17. Сулкашин С.С. Теория и феноменология успешности сложности социальной системы. М.: Научный эксперт, 2013.
18. Тамбовцев ВЛ. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004.
19. Шклярук М. О реформе государственного управления /комментарии руководителя направления «Институты и общество» 2017. www.csr.ru/news.
20. Governance and The Law / The World Bank. 2017. 30 января. www. worldbank.org.
21. OsborneD., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. NYC. Plume Publ., 1993.
I.I. SMOTRITSKAYA
doctor habilitatus in economics, head of the Center for the study of state governance of Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia irinasmot@yandex.ru
NEW ECONOMIC STRATEGY REQUIRES NEW QUALITY OF STATE GOVERNANCE The paper considers strategic approaches to improving the quality of state governance in the context of contemporary management theories and the growing global challenges of digital technological development. Based on the analysis of the international quality rating of state governance, a meaningful description of the indicators of low efficiency of state governance in Russia is given. The most important principles of reforming state governance in the framework of the proposed programs of strategic reforms are singled out. The basic provisions of the concept of improving the quality of state governance are substantiated and the main approaches to reforming the public sector management institutions and public procurement are proposed.
Keywords: quality of state governance, management effectiveness, reform strategy, governance institutions, public sector of the economy, public procurement. JEL:H10, H57, H82, L32.
