CC BY
39Л.Н. Сморчкова,
доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права РАН
БО!:
L.N. Smorchkova,
Doctor of Law, Associate Professor, Leading Researcher of the Administrative Law and Administrative Process Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences l.smorchkova@mail.ru
К ВОПРОСУ О НАУЧНЫХ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИХ ВЗАИМОСВЯЗИ С НАУКОЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью современного понимания сущности научной основы организации управления, объективно необходимой для успешного функционирования сложного государственного механизма. Цель статьи - возродить в науке административного права интерес к развитию и совершенствованию научно-правовых основ государственного управления, начало формирования которым было положено в коллективной работе сотрудников Института государства и права Академии наук СССР «Научные основы государственного 2 ° управления в СССР» (1968 г.). Для достижения поставленной цели были использованы | ^ общенаучные методы материалистической диалектики, а также частнонаучные ° ? и специально-юридические методы - исторический, структурно-функциональный, 2 £ сравнительно-правовой и др. Автор приходит к выводу, что, несмотря на современную С § трансформацию содержания государственного управления, отношения, складывающиеся в его процессе, по-прежнему нуждаются в научном осмыслении, в том числе с точки зрения их юридического аспекта и связи с правовой действительностью.
управления, научный метод, принципы управления.
s
а а
* Я ё 2
Особую важность знание и понимание научных основ государственного управления 1 имеют для развития теории науки административного права как базовой отрасли | д
юридической науки в данной сфере общественных отношений. " г
"§ §
Ключевые слова: научные основы, правовая наука, административное право, ^ 3 государственное управление, механизм управления, наука управления, предмет науки 3
ON THE ISSUE OF THE SCIENTIFIC FOUNDATIONS OF PUBLIC ADMINISTRATION AND THEIR RELATIONSHIP 85 WITH THE SCIENCE OF ADMINISTRATIVE LAW
i I
Abstract: the relevance of the article is due to the importance ofmodern understanding of the essence of the scientific basis of the organization ofmanagement, which is objectively § necessary for the successful functioning of a complex state mechanism. The purpose of % the article is to revive in the science of administrative law interest in the development and § improvement of the scientific and legal foundations ofpublic administration, the formation of which was initiated in the collective work of employees of the Institute of State and Law of the USSR Academy of Sciences "Scientific Foundations of Public Administration in the
USSR" (1968). To achieve this goal, general scientific methods of materialistic dialectics were used, as well as .special scientific and special legal methods - historical, structural-functional, comparative legal and others. The author comes to the conclusion that, despite the modern transformation of the content of public administration, the relations that develop in its process still need scientific understanding, including from the point of view of their legal aspect and connection with legal reality. Knowledge and understanding ofthe scientific foundations ofpublic administration is ofparticular importance for the development of the theory of the science of administrative law, as the basic branch of legal science in this area of public relations.
Keywords: scientific foundations, legal science, administrative law, public administration, management mechanism, management science, the subject of management science, scientific method, management principles.
Наука признается самым сложным феноменом из всех когда-либо создававшихся человечеством. Данное явление может из-„о учаться с разных позиций, но при этом собственно природа науки понимается по-разному. Более того, вопрос о природе науки самой науке не принадлежит, и нет специальной науки, которая бы отвечала
на вопрос, что такое наука. Это философская проблема [1].
Для русского языка слово «наука» является исконным, происходит от древнерусского «укъ» (учение). Другие славянские языки имеют
со
2 слова с похожим звучанием и тем же значением. В энциклопедическом ^ словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона наука понимается как объ-— ективно-достоверное и систематическое знание о явлениях природы § и жизни человека со стороны их закономерности и неизменности 5 порядка [2, с. 420].
§ Известнейший современный французский философ Андре Конт-^ Спонвиль полагает, что науки (в единственном числе) как таковой не существует; есть науки (во множественном числе), различающиеся о между собой предметами и методами исследования. При этом всякая ^ наука берет начало в рациональной мысли, рациональная мысль есть С общий род (сущность) науки как таковой [3, с. 292].
Из этого условно можно заключить, что система рациональных 86 мыслей о любой сфере человеческой деятельности составляет ее научную основу. И такая наиважнейшая сфера, как государственное СЧ управление, не является исключением, должна иметь научную основу ® функционирования и развития.
^ В 1968 г. коллектив авторов - сотрудников Института государ-(*} ства и права Академии наук СССР выпустил коллективное монографическое исследование (далее - монография) «Научные основы государственного управления в СССР» [4], в которой были рассмотрены актуальные вопросы научной организации государственного
управления и обусловленные ею формы и методы деятельности органов управления. В состав авторского коллектива, помимо осуществивших общую научную редакцию работы А.Е. Лунёва, М. И. Пискотина, Ц. А. Ямпольской, вошли такие известные ученые, преимущественно юристы-административисты и государствоведы, как Ю.А. Тихомиров, Б.М. Лазарев, И.А. Азовкин, Н.Г. Салищева, Г. А. Дорохова, Ю.Б. Долгополов, Д. А. Гайдуков, В. Г. Вишняков, А.В. Штейнер, Н.Т. Савенков, В.И. Новосёлов, К.Г. Митяев, Ю.В. Шабанов, Е.В. Шорина.
В монографии отмечается, что вопросы государственного управления не только составляют предмет изучения юридической науки, главным образом ее отрасли - административного права, но и становятся неотъемлемой частью теоретических исследований других наук - экономики, философии, социологии, истории. Уже в конце 60-х гг. прошлого века стало актуальным говорить, что с развитием кибернетики проблемы государственного управления начали рассма- g триваться с применением математического и технического подходов, s g важными были признаны и психологические аспекты управления. § g Совершенствование управления на базе соответствующих научных | ^ исследований оказалось объективной необходимостью. g i
о £
В качестве факторов, обусловливающих потребность в разработке | g
научных основ государственного управления, можно рассматривать: b g
рост числа управляемых объектов; увеличение объема задач, стоящих g S-перед органами управления; увеличение объема информации, которую ^
нужно собрать и переработать для принятия обоснованных решений; М щ
усложнение задач, возникающих перед органами управления; возраста- | §
ние степени значимости отрицательных последствий от непринятия или щ |
несвоевременного принятия решений; возрастание степени различия 1 g
эффективности наиболее и наименее удачных управленческих решений. § щ
Умозрительный анализ развития отношений государственного а §
управления в нашей стране позволяет заключить, что постоянное, не- g | уклонное и устойчивое повышение количественных и качественных
показателей, характеризующих перечисленные факторы, имеет поло- 87 жительную прогрессию, главным образом объясняемую динамичным
ускорением научно-технического прогресса. В данном случае уместно b
говорить о тенденции возрастания важности развития научной орга- § низации управления.
Несмотря на то что научные основы государственного управления g должны сочетать в себе результаты и достижения многих наук, преломляющиеся относительно рассматриваемой области, и несмотря на то что в подготовке монографии наряду с юристами принимали участие
экономисты и историки, акцент в упомянутой научной работе сделан на правовом аспекте. Это объясняется тем, что предметом исследования служит не управление вообще, а государственное управление, т.е. социальное явление, совершенно неразрывно связанное с правом. В то же время монография представляет собой первую попытку комплексного исследования спектра проблем, которые изучались до тех пор с позиций различных наук либо не изучались вовсе.
Ученые затронули в своей работе краеугольные вопросы: достижима ли такая научная организация государственного управления, чтобы проблемы управления действительно решались с использованием научных достижений, на основе научного метода? в состоянии ли наука выработать какие-то выводы, которые можно было бы положить в основу управления, обеспечивая его эффективность? Отвечая в целом положительно, М. И. Пискотин (автор параграфа «Понятие научных .а основ государственного управления») справедливо обосновывал это тем, что управление как область общественных отношений имеет дело в значительной мере с повторяющимися явлениями, подчиняющимися а определенным объективным закономерностям. Следовательно, такие § закономерности можно выявить, усвоить и учитывать в управленче-§ ской деятельности. Хотя это не исключает субъективного человече-2 ского фактора, с которым следует безусловно считаться. ^ Под научными основами государственного управления предлага-— ется понимать только главные, исходные, основополагающие данные § науки, относящиеся к предмету исследования. В противном случае 5 научные основы имеют опасность оказаться безбрежными и тем § самым неэффективными. Научные основы должны иметь определен-^ ное и специальное содержание, прямо относящееся к организации и осуществлению процесса государственного управления, охватывать
99
о ту сумму знаний и основанных на них принципов, правил, в соответ-^ ствии с которыми необходимо строить организацию и деятельность С управленческого аппарата для достижения максимального эффекта.
В число таких основ должны включаться начала, которые определяют 88 построение системы, внутренней структуры, формы и методы работы аппарата управления, комплектование его кадров, научную организа-(V цию управленческого труда.
® Таким образом, сложный и разветвленный механизм государствен-^ ного управления может успешно выполнять свои задачи лишь при ус-(*} ловии, если вся его организация и деятельность строятся на подобного рода научных началах. С точки зрения внутренней структуры научная основа есть единство понятий, категорий, законов (закономерностей), принципов, метода познания исследуемого предмета.
При определении предмета исследования главным наряду с точностью формулировки представляется определение его границ. Говоря о границах науки управления, ведущие отечественные адми-нистративисты считали необходимым развитие общей науки, которая разрабатывала бы проблемы совершенствования управления во всех областях общественной жизни [5].
При этом предмет науки административного права и предмет науки управления следует считать частично пересекающимися, поскольку наука административного права исследует лишь часть проблем управления, в ее предмет входит изучение только тех отношений, складывающихся в области управления, которые регулируются правом. Однако наука управления не должна ограничиваться лишь анализом правовых норм, она призвана глубоко изучать реальные процессы управления, чтобы выявлять недостатки административного законодательства, потребность в совершенствовании административно-правовых норм. Кроме того, управление, в том числе государственное, имеет множе- § ство неправовых проблем и аспектов. 8 §
В результате обозначения границ предмета науки управления § § и анализа комплексности его содержания авторы монографии пред- | лагают понимать под наукой управления «общественную науку о раци- | | ональной организации аппарата управления и наиболее эффективных | § средствах, формах и методах его работы, позволяющих достигать „ § максимальных результатов при наименьших затратах сил и средств». 8!
Говоря о научных основах государственного управления, недо- 8 ^ статочно определить предмет исследования, научным должен быть щ и метод исследования, адекватный предмету, только тогда наука будет | § успешно развиваться. Ни чисто юридический метод исследования, ни щ | методы других самостоятельных наук, взятые сами по себе, не смо- 1 § гут выполнить этого назначения. Речь в монографии идет о методе, § щ специфика которого обусловлена особой природой управления как а § процесса решения сложных практических задач, требующих одновременно самых разнообразных факторов: политических, экономических, юридических, психологических и многих других. Под 89 таким методом в современном прочтении можно понимать единство ^ материалистической диалектики, философского подхода и частных Ь методов исследования, используемых применительно к предмету ^ науки управления - практике управления с учетом особенностей ее "5 реализации. п
В контексте актуализации вопроса о научных основах государственного управления в рамках административного права крайне интересным представляется вопрос видения соотношения науки
управления и правовой науки. Ц.А. Ямпольская (автор параграфа «О соотношении науки управления и правовой науки») справедливо полагает, что наука управления, будучи наукой комплексной, использующей достижения многих общественных наук и в каких-то своих разделах переплетающейся с ними, связана с наукой о праве прежде всего потому, что управление в социальном смысле есть управление людьми, аккумулирование их деятельности на решении каких-то задач, на достижении определенных целей. Оно реализуется с помощью направляющей воли, соответственно, в управлении немалое место занимает вопрос о волеизъявлении: содержании волеизъявления, формах его легального выражения и наиболее эффективных способах воплощения в жизнь. А это и есть право.
Авторы монографии подчеркивают, что правоведы никогда не юридизировали понятия науки управления; юридические концепции „о и понятия они использовали наряду с социально-политическими не го для определения понятия науки управления, а для раскрытия содержания административного права. Именно поэтому и используется прису-№ щий данной науке инструментарий, специально приспособленный для § изучения интересующих юриста сторон управленческой деятельности. § Касаясь вопроса о связи науки управления и науки административ-2 ного права, Е. Старосьцяк верно заключает, что они дополняют друг ^ друга, содействуют взаимному развитию и служат цели правильного — формирования административной деятельности. В частности, исполь-§ зование наукой административного права выводов науки управления ^ является одним из факторов, предохраняющих теорию этой отрасли § права от юридического формализма. Для науки управления связь с ад-^ министративным правом облегчает внедрение ее положений в сферу права, преобразование правил, выработанных наукой управления, о в правовые нормы, в результате чего облегчается реализация таких ^ правил [6, с. 31].
С Более того, не только наука управления, но и другие науки, сталкиваясь с юридическими проблемами, должны объединять свои усилия с юридической наукой. В свою очередь, наука административного права в исследовании общих проблем управления должна СЧ координироваться с отраслевыми юридическими науками, опираться ® на данные других наук.
^ Ц.А. Ямпольская особо обращает внимание на следующие аспек-(*} ты связи науки права (прежде всего науки административного права) с наукой управления:
1) право участвует в формировании материального содержания волеизъявления руководителя (управляющего субъекта);
90
2) право определяет внешние границы для волеизъявления руководителя (управляющего субъекта);
3) правовая наука должна давать указания не только при формировании воли, образующей основное содержание акта, не только при определении внешних границ дозволенного, ставящих предел этой воле, но и при выборе конкретных методов управления;
4) наука о праве помогает надлежащим образом оформить в виде правовых актов уже продуманные и отобранные решения руководства.
Непосредственная близость управления и административного права объясняется тем, что последнее регулирует деятельность государства именно в области управления (исполнительную и распорядительную деятельность государства), что предмет административно-правового регулирования составляют отношения, возникающие в процессе государственного управления между самими органами государства с одной стороны и между этими органами и общественными организациями и гражданами с другой. §
В монографии содержится интересный тезис о том, что одним 1 §
§
в ней Общей части, стал вывод об универсальности принципов научного управления [4, с. 41]. Общая часть административного права как раз и формулирует те единые начала, общие черты, которые проявляются в самых различных областях управления. Универсальность
из выводов, который послужил в свое время основанием для выделе- 8
со
ния науки административного права в отдельную отрасль и создания I ш
И ||
I з §
I 8 « §§
принципов научного управления не может не учитываться и наукой 8, ^ управления. й О
Принципам государственного управления посвящена отдельная | § глава монографии. Они разделены на два больших блока - органи- щ | зационно-политические принципы управления и организационно- 1 §
технические принципы построения аппарата управления. При этом § щ
§ |
авторы отмечают, что организационно-политические принципы а §
г "ОФ
управления есть одновременно и проявления глубинных процессов I | управления, и идеи, вносимые из науки в практику государственной жизни.
Основу науки управления составляет управление экономикой. В данной области есть крупные специфические проблемы, с которы- 8 ми не сталкивается управление другими областями общественной жизни. Достаточно сослаться на проблему учета и использования объективных экономических законов. Это дает основания для известного обособления проблем управления народным хозяйством. Однако такое обособление допустимо лишь в рамках общей науки управления, на базе использования ее общих выводов.
91
Среди современных научных публикаций, касающихся научных основ государственного управления, подавляющее большинство посвящено именно проблемам государственного управления в сфере экономики. Так, А.А. Чепурнов считает, что наряду с целевыми ценностными ориентирами в концепции развития экономики и государственного управления должны быть определены основы государственного регулирования и принципы государственного управления экономикой, и предлагает систему таких принципов [7].
Научным основам государственного управления как комплексному вопросу посвящено не так много трудов. И практически нет работ, в которых была бы сделана попытка совокупно, а не применительно к отдельной отрасли экономики или сфере управления оценить текущее состояние и обозначить перспективы совершенствования правовых основ государственного управления, как это .а было сделано в монографии «Научные основы государственного го управления в СССР».
Как справедливо отмечает М. Н. Кобзарь-Фролова, в настоящее
а время государственное управление существенно трансформировалось
§ [8]. Как и трансформировался предмет административного права, кото-
oq рое все в большей степени регулирует отношения между государством
2 и свободными людьми, имеющими право на выражение своей воли,
мнения, использовать в полной мере свои права и свободы. Границы
— государственного управления остались в пределах взаимоотношений
§ законодательной власти, исполнительной власти и органов местного
jj самоуправления, включая вопросы субординации в каждой системе.
§ В то же время отношения, складывающиеся в процессе государствен-
^ ного управления, по-прежнему нуждаются в научном осмыслении,
в том числе с точки зрения их юридического аспекта и связи с право-0Q „
о вой действительностью.
g Как верно замечено в монографии, научные основы государственен ного управления не представляют собой самостоятельной научной дисциплины или тем более отдельной отрасли науки. Единый ком-92 плекс исследования основных проблем государственного управления разрабатывается различными науками и не укладывается в рамки CV какой-либо одной науки. Однако это не снижает актуальности со® временного прочтения и выработки научных основ для их решения. ^ Особую важность знание и понимание научных основ государствен-(yj ного управления имеют для развития теории науки административного права как базовой отрасли юридической науки в данной сфере общественных отношений.
Список литературы:
1. Анисов, А. М. Что такое наука? / А. М. Анисов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Философия. - 2011. - № 3. - С. 120-130.
2. Брокгауз, Ф. А. Иллюстрированный энциклопедический словарь : современная версия / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. - М. : Эксмо, 2015. - 960 с.
3. Конт-Спонвиль, А. Философский словарь / А. Конт-Спонвиль; пер. с фр. Е.В. Головиной. - М. : Этерна, 2012. - 752 с.
4. Научные основы государственного управления в СССР / под ред. А. Е. Лунёва, М. И. Пискотина, Ц. А. Ямпольской. - М. : Наука, 1968. - 440 с.
5. Пискотин, М.И. О науке управления / М.И. Пискотин, Б.М. Лазарев, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров // Советское государство и право. - 1964.
- № 9. - С. 15-27.
6. Старосьцяк, Е. Элементы науки управления / Е. Старосьцяк.
- М. : Прогресс. - 1965. - 423 с.
7. Чепурнов, А.А. Концептуальные основы и принципы государственного управления экономикой в Российской Федерации / А.А. Чепурнов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. - 2014. - № 4. - С. 430-439.
8. Кобзарь-Фролова, М.Н. Государственное управление: генезис понятия и сути / М. Н. Кобзарь-Фролова // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения) : международная научно-практическая конференция / под общ. ред. А.И. Каплунова. й 5
- СПб., 2021. - С. 15-21. ^
8 8
0 г В 8
3 I
1 Ф §
ф §
1 8
§ §
8. ш
■К 2
§ I
г щ
I I
I §
о £5
5 °
Со ш
0 0
§ I §
.5 § щ ®
1 х §|
I I
93
й
