CC BY
80
Жеребцов Алексей Николаевич Малышев Евгений Александрович
Методы государственного управления миграцией населения: проблемы понятия и системы
В статье рассматриваются методы государственного управления в общетеоретическом и прикладном аспектах. Анализируется система методов государственного управления миграцией населения, обусловленная целями государственной миграционной политики, выделяются административно-правовые методы управления миграцией населения, методы прямого властного (административно-властного) воздействия на миграционные отношения и методы гарантирования административно-правового статуса мигрантов.
Ключевые слова: миграционная политика, метод управления, административное право, государственное управление, миграция населения, система методов государственного управления.
Methods of state management of migration: problems of concept and system
In article methods of public administration in general-theoretical and applied aspects are considered. The system of methods of public administration by population shift caused by the purposes of the public migration policy is analyzed and administrative legal methods of management of population shift, methods of direct imperious (administrative and imperious) impact on the migration relations and methods of guaranteeing administrative legal status of migrants are allocated.
Key words: migration policy, method of management, administrative law, public administration, population migration, governance system.
Необходимость исследования методов государственного управления миграцией населения обусловлена рядом нерешенных вопросов, мешающих как дальнейшему совершенствованию административно-правового регулирования этих процессов, так и реализации актов стратегического планирования в данной социально-демографической сфере.
Прежде чем перейти к теме нашего исследования, следует проанализировать понятие «метод государственного управления». Отметим, что и в административно-правовой доктрине, и в законодательстве отсутствует дефиниция данного понятия. В учебной литературе метод государственного управления определяется как организующее воздействие органа управления на подконтрольную систему, обязательное условие ее деятельности, порядок наиболее эффективного использования ресурсов для достижения поставленных целей и решения задач [1, с. 421-423; 2, с. 324]. В данном определении отражается деятельный аспект властного воздействия на управляемый объект. Безусловно, метод государственного управления не имеет практического значения вне осуществления управленческой деятельности.
В свою очередь, Ю.М. Козлов, А.П. Алехин, Ю.Н. Старилов и другие ученые под методом управления понимают средства практического осуществления государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей [3, с. 222] или способы, приемы практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, но в установленных границах и соответствующей форме [1, с. 421-423; 4, с. 147; 5, с. 350; 17, с. 12].
«Метод государственного управления - выраженный в определенной форме комплекс средств, способов властного воздействия органов государственной власти на общественные отношения с целью обеспечения эффективного урегулирования, охраны и защиты соответствующих общественных отношений» [7, с. 83]. В данном определении отражается инструментальный подход к пониманию метода государственного управления, т. е. метод есть совокупность средств, способов и приемов властного воздействия на управляемый объект. Признавая обоснованность подобных интерпретаций, следует согласиться, во-первых, с тем, что
60
метод государственного управления является неотъемлемым элементом содержания государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властной и исполнительно-распорядительной компетенцией, а во-вторых, методы государственного управления должны облекаться в юридическую форму и быть связанными с методами административно-правового регулирования.
В связи с этим Ю.М. Козлов отмечает, что «...общим и для методов государственного управления, и для методов административно-правового управления является то, что они являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний» [8, с. 342].
Между тем в административно-правовой науке обосновывается тезис о том, что «.нельзя не учитывать различия между рассматриваемыми категориями: в одном случае речь идет о механизме правового регулирования, в другом - об управленческом инструментарии» [9, с. 71].
Подобной позиции придерживается и Ю.М. Козлов, который, характеризуя метод правового регулирования управленческих общественных отношений, определяет его как ведущую функцию административного права, при этом методы государственного управления, по его мнению, предназначены для практического осуществления государственно-управленческой деятельности в той или иной сфере и в отношении конкретного объекта [8, с. 342].
В связи с этим закономерно возникает вопрос: могут ли существовать методы государственного управления, не имеющие юридического опосредования в нормах административного или иного права? Совершено очевидно, что ответ на данный вопрос будет отрицательным. Таким образом, под методом государственного управления следует понимать юридически легитимированные средства, способы и приемы властного воздействия компетентного органа исполнительной власти (должностного лица) на управляемую подсистему (объект управления), определяющие условия и порядок ее деятельности, наиболее эффективное использование ресурсов для достижения поставленных целей, решения задач и реализации функций. Данная формулировка основывается на деятельном и инструментальном подходах к характеристике методов
государственного управления. В некоторых исследованиях они определяются как административно-правовые [10, с. 17].
Представляется, что метод государственного управления и административно-правовой метод государственного управления являются понятиями синонимичными. Между тем методы управления (но не государственного) (или методы публичного администрирования) могут не иметь юридического закрепления и применяться только в процессе публичного внутри-организационного управления на конкретном предприятии (например, корпоративное управление [11, с. 32-34]).
В то же время существуют различные классификации административно-правовых методов государственного управления [14, с. 13; 15, с. 117; 10, с. 17].
Традиционно выделяют два основных метода государственного управления: убеждение и принуждение [12, с. 1170-1174; 7, с. 84; 13, с. 47-52]. Серьезное исследование системы методов административно-правового воздействия, или администрирования, провел В.Д. Осинцев [6, с. 11-35].
Совершенно очевидно, что методы государственного управления миграцией населения не сводятся исключительно к методам прямого и косвенного воздействия, убеждения и принуждения и т. п., а предопределяются целями, стоящими перед органами исполнительной власти государства, уполномоченными в сфере управления миграцией, и их функциями. Иными словами, это целенаправленная деятельность многообразной системы уполномоченных в сфере миграции органов управления.
Следовательно, в основе классификации методов государственного управления миграцией населения должна лежать нормативно определенная государственная миграционная политика. В связи с этим основным выступает метод стратегического планирования государственно-управленческой деятельности в сфере миграции. В.Д. Осинцев отмечает: «Программа действий Правительства РФ предусматривает запуск системы стратегического планирования, обеспечивающей координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках формирования и реализации государственных программ. Стратегии, концепции, доктрины, программы и подобные документы, несмотря на декларируемые различия в их видах, целях, задачах, организованности
61
текстов, представляют собой однотипные идеологические планы действий правительственных структур, имеющих ориентирующее, прогнозное, доктринальное, расчетное и др. значение...» [6, с. 19].
В рамках стратегического планирования государство определяет сущность миграционной политики и миграционной системы, которые, в свою очередь, обусловливают выбор методов государственного управления. Современная социологическая наука выделяет различные миграционные системы и опосредующие их виды миграционных политик государств [16, с. 117-149]. На наш взгляд, в России необходимо реализовывать консервативную модель миграционной политики [17, с. 467-479; 18, с. 82111, с. 102-103], которая корреспондируется с задачей, определенной в Указе Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» [19]. Так, в п. 14 Концепции говорится о том, что целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, способствующей решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также защиты и сохранения русской культуры, языка и исторического наследия народов России. В то же время в качестве еще одной цели следует указать использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации. Представляется, что для реализации целей российской консервативной миграционной политики необходимо нормативно закрепить административно-правовые экономические методы управления миграцией населения, заключающиеся в создании условий для привлечения высококвалифицированных специалистов, определении сфер и отраслей экономики, в которые следует привлекать рабочую силу, развитии инвестиционной и туристической деятельности. Особенно актуальны методы экономического стимулирования, обеспечения социальных гарантий, поощрения, предоставления льгот для поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также защиты и сохранения культуры и традиций народов
России, составляющих основу ее цивилизаци-онного кода.
Реализация российской консервативной миграционной политики также может быть осуществлена посредством методов прямого властного (административно-властного) воздействия на миграционные отношения: разрешительного, регистрационного, правопредостави-тельного (правонаделительного), квотирования, лицензирования, запрета, административного принуждения. Данные методы закреплены в действующем миграционном законодательстве.
Организационно-правовые методы (или методы гарантирования административно-правового статуса мигранта) направлены на создание условий для беспрепятственной реализации их прав. Такими методами являются: формирование организационной системы управления миграцией населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; процедурно-процессуальное обеспечение приобретения, изменения, реализации и прекращения административно-правового статуса мигранта; разрешение административно-правового спора мигранта с органом управления миграцией; обеспечение реализации прав и свобод мигрантов; антикоррупционные методы обеспечения деятельности органов и должностных лиц органов государственной и муниципальной власти, уполномоченных в сфере миграции.
В систему административно-правовых методов государственного управления миграцией входят методы, посредством которых достигаются цели отдельных миграционных потоков.
Подводя итог нашего исследования, сделаем следующие выводы:
методы государственного управления миграцией населения (или административно-правовые методы) понимаются как юридически легитимированная совокупность средств, способов и приемов властного воздействия компетентного органа исполнительной власти (должностного лица) на управляемую подсистему (объект управления), определяющая условия и порядок ее деятельности, наиболее эффективное использование ресурсов для достижения поставленных целей, решения задач и реализации функций;
методы государственного управления миграцией населения облекаются исключительно в юридическую форму, т. к. применяются органами исполнительной власти в сфере миграции и иными субъектами;
62
система методов государственного управления миграцией населения предопределяется целями государственной миграционной политики, реализуемыми посредством стратегического планирования. Достижение этих целей осуществляется путем законодательного закрепления трех групп
методов: административно-правовых экономических методов управления миграцией населения; методов прямого властного (административно-властного) воздействия на миграционные отношения; методов гарантирования административно-правового статуса мигрантов.
1. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: учеб. М., 2005.
2. Научные основы государственного управления в СССР / под ред. А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Ц.А. Ямпольской. М., 1968.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2003.
4. Административное право / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.
6. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
7. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Бакурова и др.; под ред. С.А. Старостина. М., 2017.
8. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005.
9. Чуряев А. В. К вопросу о системе административно-правовых методов государственного управления // Административное и муниципальное право. 2011. № 11.
10. Чуряев А.В. Административное право с точки зрения инструментального правопони-мания // Административное право и процесс. 2016. № 9.
11. Жеребцов А.Н., Павлов Н.В. Административная правоприменительная практика: теоретические и практические аспекты. М., 2018.
12. Калинина Л.Е. Убеждение как метод государственного управления экономикой // Административное и муниципальное право. 2014. № 11.
13. Фиалковская И.Д. Значение административного принуждения как метода государственного управления // Административное право и процесс. 2018. № 4.
1. Bakhrakh D.N., Rossinsky B.V., Sta-rilov Yu.N. Administrative law: textbook. Moscow, 2005.
2. Scientific bases of public administration in the USSR / ed. by A.E. Lunev, M.I. Piskotin, C.A. Yampolsky. Moscow, 1968.
3. Alyokhin A.P., KarmolitskyA.A., Kozlov Yu.M. Administrative law of the Russian Federation. Moscow, 2003.
4. Administrative law / ed. by L.L. Popov. Moscow, 2005.
5. Bakhrakh D.N. Administrative law of Russia. Moscow, 2000.
6. Osintsev D.V. Methods of administrative and legal influence: auth. abstr. ... Dr of Law. Yekaterinburg, 2013.
7. Legal support of public administration and executive authority: the textbook for masters / E.P. Andryukhin, I.V. Akhrem, N.N. Bakurov, et al.; ed. by S.A. Starostin. Moscow, 2017.
8. Kozlov Yu.M. Administrative law. Moscow, 2005.
9. Churyaev A.V. To a question of the system of administrative and legal methods of public administration //Administrative and municipal law. 2011. № 11.
10. Churyaev A.V. Administrative law in terms of tool right understanding // Administrative law and process. 2016. № 9.
11. ZherebtsovA.N., Pavlov N.V. Administrative law-enforcement practice: theoretical and practical aspects. Moscow, 2018.
12. Kalinin L.E. Meaning as method of public administration by economy // Administrative and municipal law. 2014. № 11.
13. Fialkovskaya I.D. Value of administrative coercion as method of public administration // Administrative law and process. 2018. № 4.
14. Belsky K.S., Yeliseyev B.P., Kyche-rov I.I. About system of special methods of police activity // State and law. 2003. № 4.
15. Masharov I.M. Administrative and public activity in Russia. Problems of legal regulation. Moscow, 2009.
6З
14. Бельский К. С., Елисеев Б.П., Кучеров И. И. О системе специальных методов полицейской деятельности // Государство и право. 2003. № 4.
15. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.
16. Юдина Т.Н. Социология миграции: учеб. пособие. М., 2006.
17. Жеребцов А.Н. Консервативный подход к реализации миграционной политики Российской Федерации // Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации: материалы Междунар. науч. конф. / под ред. О. В. Иншакова, Г. Б. Клейнера, П. В. Акинина и др. Краснодар, 2006. Ч. 1.
16. Yudina T.N. Migration sociology: studies. grant. Moscow, 2006.
17. Zherebtsov A.N. Conservative approach to realization of migration policy of the Russian Federation // Modern social and economic transformation of Russia: reference points and results in the context of globalization and regionalization: proc. of International sci. conf. / ed. by O.V. Inshakov, G.B. Kleyner, P.V. Akinin, et al. Krasnodar, 2006. Pt. 1.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected];
Малышев Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
E.A. Malyshev, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Chair of State and Legal Disciplinesof the North-Western branch of Russian State University of Justice; e-mail: e_ [email protected]
64
