CC BY
27
Малышев Евгений Александрович
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного процесса Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России
(тел.: +79114926088)
О материальных и процессуальных формах реализации методов государственного управления в сфере внешней трудовой миграции
В статье проводится исследование существующих форм реализации методов государственного управления в сфере внешней трудовой миграции. Основным результатом исследования является определение процедурной (материальные административно-правовые процедуры) и процессуальной (административные производства) форм реализации административно-правовых методов управления в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, методы государственного управления, административная процедура, административное производство.
E.A. Malyshev, Master of Law, Assistant Professor, Head of the Chair of Criminal Procedure of the Kaliningrad branch of the St. Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79114926088.
About the substantive and procedural forms of realization of state management methods in the sphere of external labour migration
The article is devoted to a study of existing forms of realization methods of public administration in the sphere of external labor migration. The main result of the study is determination of the procedural (material legal and administrative procedures) and process (administrative proceedings) forms of realization of the legal and administrative methods of management in this sphere of social relations.
Key words: external labour migration, methods of public administration, administrative procedure, administrative proceedings.
В настоящее время внешняя трудовая миграция, носящая противоречивый характер, все более входит в число проблем, представляющих угрозу национальной безопасности Российской Федерации.
В условиях мировых экономического и миграционного кризисов в отдельных регионах ухудшается социально-экономическая обстановка, дестабилизируется общественный порядок, усиливается национальная и межэтническая нетерпимость, возникает опасность религиозного экстремизма и терроризма [1, с. 3].
Методы государственного управления являются функцией субъекта административного права, наделенного полномочиями, необходимыми для осуществления управленческих задач в порученной ему сфере деятельности [2, с. 122].
В связи с этим не вызывает сомнения, что методы государственного управления выступают одним из наиболее рациональных и эффективных инструментов разрешения конфликтов, возникающих в сфере миграционных правоот-
ношений. А обращение к правовым формам реализации методов государственного управления в сфере внешней трудовой миграции методологически оправдано, т.к. именно в соответствующей форме метод является средством воздействия, а через метод форма практически реализуется. При этом эффективная реализация методов государственного управления в сфере внешней трудовой миграции невозможна без их обеспечения посредством как процедурной, так и процессуальной форм.
1. Процедурная форма представлена материальной административно-правовой процедурой, а процессуальная форма представлена административным производством. А в сфере внешней трудовой миграции действуют как законодательные акты, в которых содержатся административно-процессуальные нормы, в частности Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в редакции от 30 декабря 2015 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [3], Феде-
153
ральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в редакции от 30 декабря 2015 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [4], так и принятые за последнее время ведомственные нормативные правовые акты управления, например приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 (в редакции от 23 ноября 2015 г.) «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» [5] и др.
Для рассмотрения понятия административного производства обратимся к «управленческой» концепции административного процесса, предложенной В.Д. Сорокиным, согласно которой «...административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами» [6, с. 71-72]. В данном определении внимание акцентируется как на предметной, так и на субъектной составляющей административного процесса. Административный процесс определяется как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел при осуществлении различных видов управленческой деятельности: нормотворческой, регулятивной, правоприменительной и правоохранительной (а не только юрисдикционной). С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно должностными лицами органов исполнительной власти, а в установленных законом случаях - судьями, прокурорскими работниками [7, с. 29].
По мнению Д.Н. Бахраха, не вся административная деятельность является административно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть регламентирована процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы (административно-процессуальных норм) [8, с. 4].
В связи с этим заметим, что процессуальному регулированию подвергаются не все правовые управленческие отношения, а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрис-дикционных отношений [9, с. 125], а в основе рассмотрения индивидуально-конкретных дел лежит определенная урегулированная административно-процессуальными нормами процедура, которую в научной и учебной литературе называют административной процедурой [10, с. 31-32].
Необходимо выделить классификацию, предложенную П.И. Кононовым, согласно которой «.можно выделить два вида юридических, в том числе административных, процедур: процессуальные, определяющие порядок совершения юридических действий, образующих в совокупности юридический процесс, и внепроцессуальные, регламентирующие порядок осуществления отдельных юридических действий, каждое из которых имеет самостоятельное значение и совершается вне рамок какого-либо юридического процесса. Например, нормы Закона РФ "О милиции" устанавливают процедуру такого действия, как применение сотрудниками милиции огнестрельного оружия, которое осуществляется вне рамок уголовного или административного процессов.» [11, с. 23-24].
При этом как процессуальные, так и внепро-цессуальные виды административно-публичной деятельности осуществляются органами государственного управления в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами, т.е. в соответствии с определенной административной процедурой [12, с. 14]. Таким образом, административная процедура, используемая в сфере внешней трудовой миграции, может быть двух видов: материально-правовой (внепроцессуальной) и процессуальной.
Процедурная форма представлена материальными административно-правовыми процедурами:
1) по предоставлению государственных услуг по привлечению и использованию иностранной рабочей силы; по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на занятие трудовой деятельностью; выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов для занятия трудовой деятельностью; по привлечению и использованию отдельных категорий трудящихся-мигрантов;
2) по осуществлению государственных функций по контролю и надзору в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства российских граждан за границей.
Процессуальная форма, используемая для реализации регулятивных и юрисдикционных методов государственного управления, представлена соответствующими административными производствами.
Ю.Н. Старилов полагает, что в структуре административного процесса выделяется большое количество так называемых административных производств, а вся управленческая деятельность в ее процессуальных правовых
154
характеристиках может быть поделена на самостоятельные производства [13, с. 18].
Заметим, что критериями выделения отдельных видов административных производств в структуре административного процесса применительно к сфере внешней трудовой миграции являются следующие элементы [14, с. 79].
1. Предмет индивидуального-конкретного дела, т.е. специфический вопрос, возникающий в отношении субъектов внешней трудовой миграции (трудящегося-мигранта, российского работодателя или заказчика работ (услуг), организации, имеющей лицензию на трудоустройство российских граждан за границей, должностного лица) и подлежащий разрешению уполномоченным административным органом в процессе осуществления им внешней административно-публичной деятельности. Так, например, можно выделить вопросы: а) о выдаче работодателю разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы; б) о выдаче трудящемуся-мигранту разрешения на работу или патента; в) о выдаче юридическому лицу лицензии на трудоустройство российских граждан за границей; г) о возложении на трудящегося-мигранта и работодателя обязанности по постановке на миграционный учет; д) о привлечении работодателей, трудящихся-мигрантов, фирм-лицензиатов к административной ответственности.
2. Метод государственного управления, реализация которого обеспечивается в рамках процессуальных административных процедур. Например, вопрос о предоставлении юридическому лицу права на осуществление деятельности по трудоустройству российских граждан за границей решается уполномоченным органом исполнительной власти посредством выдачи этому лицу лицензии, а вопрос о выдаче трудящимся-мигрантам разрешений на работу или патентов решается посредством выдачи работодателю разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а также выдачи иностранным гражданам разрешений на работу либо патентов.
3. Специальный, установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок разрешения определенных вопросов, составляющих предмет индивидуально-конкретного дела. В частности, специальные административные процедуры предусмотрены для разрешения индивидуально-конкретных дел посредством лицензирования, миграционного учета, выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников, выдачи разрешения на работу или патентов, отдельных мер административного предупреждения и административного пресе-
чения, производства по делам об административных правонарушениях и т.п.
Таким образом, резюмируя сказанное, можно выделить следующие административные производства, используемые для регулирования отношений в сфере внешней трудовой миграции: a) по принятию нормативных актов государственного управления; Ь) по заявлениям граждан в органы исполнительной власти; с) по административно-правовым жалобам и спорам; d) по лицензированию деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за границей; e) регистрационное производство (миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, регистрация российских граждан по месту пребывания и месту жительства на территории России); 1) по применению отдельных мер административного предупреждения (проверка документов при осуществлении пропуска в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, принятие решения о закрытии въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, принятие решения о сокращении срока временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, аннулирование разрешения на работу, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства, аннулирование патента, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства, приостановление действия и аннулирование лицензии на занятие деятельностью по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами государства и административного пресечения (депортация, реадмиссия); д) по делам об административных правонарушениях.
Перечисленные административные производства обеспечивают реализацию материальных норм, закрепляющих отдельные способы воздействия, используемые в рамках конкретного метода государственного управления.
Вышеизложенное позволяет сделать выводы о том, что методы государственного управления в сфере внешней трудовой миграции реализуются как в процедурной (материальные административно-правовые процедуры), так и в процессуальной (административные производства) формах:
во-первых, методов регулятивного воздействия, осуществляемых в процедурной форме, которая представлена: а) процедурами по предоставлению государственных услуг по привлечению и использованию иностранной рабо-
155
чей силы; по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на занятие трудовой деятельностью; выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов для занятия трудовой деятельностью; по привлечению и использованию отдельных категорий трудящихся-мигрантов; б) процедурами по осуществлению государственных функций по контролю и надзору в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства российских граждан за границей;
во-вторых, осуществляемых в процессуальной форме, которая представлена: а) производством по принятию нормативных правовых актов управления; б) производством по рассмотрению заявлений граждан в органы испол-
1. Малышев Е.А. Регулирование внешней трудовой миграции административно-принудительными мерами. М., 2016.
2. Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: учеб. пособие. М., 2002.
3. Собр. законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
4. Там же. 2002. № 30. Ст. 3032.
5. Зарегистрировано в Минюсте России 31 дек. 2013 г. № 30957.
6. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.
7. Каплунов А. И. Значение трудов В.Д. Сорокина для развития научных представлений об административном процессе и статусе административно-процессуального законодательства // Административное право и процесс. 2014. № 3.
8. Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3.
9. Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2.
10. Никифоров М.В. Проблема теории административных процедур. Н. Новгород, 2006.
11. Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2006. № 6.
12. Административно-процессуальное право: учеб. /под ред. А.И. Каплунова. СПб., 2015.
13. Старилов Ю.Н. Материальные и процессуальные нормы административного права в условиях формирования правового государства // Рос. юрид. журнал. 2003. № 3.
14. Малышев Е.А. Внешняя трудовая миграция в Российской Федерации: теория, история, административно-правовые методы государственного управления. М., 2015.
нительной власти; в) производством по лицензированию деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей; г) регистрационным производством (миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания на территории России);
в-третьих, методов юрисдикционного воздействия, осуществляемых в процессуальной форме, которая представлена: а) производством по административно-правовым жалобам и спорам; б) производством по применению отдельных мер административного предупреждения и административного пресечения; в) производством по делам об административных правонарушениях.
1. Malyshev E.A. Regulation of external labor migration with administrative coercive measures. Moscow, 2016.
2. Kozlov Yu.M. Administrative law: questions and answers: study aid. Moscow, 2002.
3. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. № 34. Art. 4029.
4. Ibid. 2002. № 30. Art. 3032.
5. Registered with the Russian Ministry of Justice on Dec. 31, 2013 № 30957.
6. Sorokin V.D. Problems of the administrative process. Moscow, 1968.
7. Kaplunov A.I. Value of works of V.D. Sorokin for the development of scientific ideas about the administrative process and the status of the administrative procedure law//Administrative law and process. 2014. № 3.
8. Bakhrakh D.N. Administrative procedure of public administration // Administrative law and process. 2009. № 3.
9. Panova I.V. Administrative process in the Russian Federation: concept, principles and types // Jurisprudence. 2000. № 2.
10. Nikiforov M. V. The problem of the theory of administrative procedures. Nizhny Novgorod, 2006.
11. Kononov P.I. Administrative process: approaches to the definition and structure // State and law. 2006. № 6.
12. Administrative procedural law: textbook / ed. by A.I. Kaplunov. St. Petersburg, 2015.
13. Starilov Yu.N. Material and procedural norms of administrative law in the conditions of formation of legal state // Russian legal magazine. 2003. № 3.
14. Malyshev E.A. External labor migration in the Russian Federation: the theory, history, legal and administrative methods of governance. Moscow, 2015.
156
