14ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
УДК 342.572(470+5:265)
В.А. Шеховцов1
Дальневосточный федеральный университет, г. Владивосток, Россия
E-mail: parlament6348@mail.ru
Е.Д. Евсеенко2
Дальневосточный федеральный университет, г. Владивосток, Россия
E-mail: evseenko.lawyer@gmail.com
К ВОПРОСУ О НАРОДНОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОГО РЕГИОНА
Аннотация. Законодательный процесс является одним из основных конституционно-правовых институтов современного демократического государства. В общем виде он определяется как система процедур и действий, итогом которых является создание закона. Народная законодательная инициатива представляет собой форму непосредственного осуществления гражданами государственной власти посредством внесения законопроекта или законопредложения с целью последующего принятия парламентом нормативного правового акта. Развитие партнёрских отношений России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) обусловливает необходимость изучения их правовых систем. Осмысление новых правовых явлений, основных закономерностей позволяет использовать новейший зарубежный опыт в реалиях рос-
1 Виктор Афанасьевич Шеховцов, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, г. Владивосток, Россия.
2 Екатерина Дмитриевна Евсеенко, аспирант кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, г. Владивосток, Россия.
Для цитирования: Шеховцов, В.А., Евсеенко, Е.Д. К вопросу о народной законодательной инициативе в Российской Федерации и странах Азиатско-Тихоокеанского региона // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. 2016. № 4. С. 66-76.
© Шеховцов В. А., Евсеенко Е.Д., 2016
сийского государства. По мнению авторов, изучение и обобщение опыта стран Азиатско-Тихоокеанского региона позволит развить и эффективно применять институт народной законодательной инициативы в условиях российского государства. В статье рассматриваются различные модели народной законодательной инициативы в правотворческой практике государств Азиатско-Тихоокеанского региона, анализируются основные элементы механизма реализации гражданами своего права на инициативу (на примере отдельных государств АТР), предлагается законодательно закрепить рассматриваемый институт на федеральном уровне в Российской Федерации. Полученные авторами выводы имеют несомненное значение для повышения эффективности законодательного процесса, поскольку изучение отдельных его особенностей, заимствование положительного опыта с учётом специфических черт конкретного государства может стать важнейшим шагом на пути совершенствования законодательной деятельности парламентов.
Ключевые слова: Азиатско-Тихоокеанский регион, демократический институт, закон, законодательный процесс, законодательное предложение, законопроект, конституция, краудсорсинг, народное голосование, народная законодательная инициатива, народовластие, общественная инициатива, парламент, петиционный референдум, прямая демократия, референдум.
Victor A. Shekhovtcov 1
Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia
E-mail: parlament6348@mail.ru
Ekaterina D. Evseenko2
Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia
E-mail : evseenko.lawyer@gmail.com
PEOPLE'S LEGISLATIVE INITIATIVE IN THE RUSSIAN FEDERATION AND COUNTRIES OF THE ASIA-PACIFIC REGION
Abstract. The legislative process is a fundamental constitutional institution of a modern democratic state. In general terms, it is defined as a system of procedures and actions necessary for the creation of a law. The people's legislative initiative is a form of direct public authority exercised by citizens through the introduction of a bill to subsequent adoption by parliament. Development of partnership relations between Russia and countries of the Asia-Pacific Region makes it necessary to study their legal systems. Understanding new legal phenomena and the basic patterns allows us to use the latest international experience within the realities of the Russian state. According to the authors, the study and generalization of the experience of Asia-Pacific countries will allow to develop and effectively implement the people's legislative initiative institute into the conditions of the Russian state. The article discusses different models of people's legislative initiative in law-making practice of the Asia-Pacific countries, it annualizes the main elements of an implementation mechanism for the citizens' right to propose a bill. It is suggested to stipulate the same institution in the Russian law at a federal level. These conclusions of the author's research are of undoubted importance to the effectiveness of the Russian legislative process, as the study of its individual features, borrowing positive experience, taking into account the specific features of a particular state can be an important step towards improving the legislative activities of parliaments.
Keywords: Asian Pacific Region, democratic institutions, law, legislative process, legislative proposal, bill, constitution, crowdsourcing, popular vote, people's legislative
1 Victor A. Shekhovtcov, Candidate of Legal Sciences, Professor of Constitutional and Administrative Law Department Law School Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia.
2 Ekaterina D. Evseenko, Postgraduate of Constitutional and Administrative Law Department Law School Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia.
For citing: Shekhovtcov, Victor A., Evseenko, Ekaterina D. People's legislative initiative in the Russian Federation and countries of the Asia-Pacific region // PACIFIC RIM: Economics, Politics, Law. 2016. № 4. P. 66-76.
initiative, democracy, social initiative, parliament, referendum petition, direct democracy, referendum.
В современном мире одним из обязательных условий развития демократического государства является правовое обеспечение институтов народовластия. В этой связи предпринимаются попытки создания такой модели правления, в рамках которой народ будет эффективно использовать своё право на участие в осуществлении власти.
В странах Азиатско-Тихоокеанского региона наиболее важные параметры демократической государственности нашли отражение в конституциях. Российская Федерация в 1993 г. была провозглашена правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ, который осуществляет принадлежащие ему полномочия как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 1, ч. 1, 2 ст. 3 Конституции). «Суверенитет принадлежит Нации, которая делегирует его осуществление властям» - гласит Конституция Республики Чили, принятая в 1980 г. Аналогичные нормы содержатся в конституциях Филиппин, Перу, США, Эквадора, а также в конституционных актах Канады, Австралийского Союза и Новой Зеландии.
Мировая практика знает разные формы прямой демократии. Следует различать институты непосредственного осуществления власти народом (например, референдум, выборы, отзыв) и институты участия граждан в управлении делами государства (народная инициатива, петиции, сход избирателей и т.д.). Последние, выступая формой сотрудничества власти и народа, носят консультативный характер [17, р. 125-127].
В настоящее время значение такого рода институтов в механизме принятия государственных решений недооценивается, в связи с чем в юридической науке предлагается закрепить их конкретные формы в конституционно-правовых актах [3]. Остаётся актуальным вопрос развития института народной законодательной инициативы на общегосударственном уровне.
Народная инициатива как право на обращение в органы власти имеет многовековую историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоёв населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существовала как стихийное социальное движение и только позже получила правовое закрепление, соответствующее национально-политическим и историческим особенностям тех или иных государств [7]. Первые формы реализации народной законодательной инициативы, содержащие минимальные требования к численности инициативной группы, уходят корнями в античность. В Спарте на протяжении трёх столетий действовал закон Ликурга, согласно которому каждый свободный гражданин мог вы-
ступить с законодательной инициативой. Однако в случае, если законопроект не принимался большинством, инициатора казнили [5, с. 149-152].
Впервые в современном виде институт народной законодательной инициативы появляется в Соединенных Штатах Америки в связи с принятием в 1715 г. закона штата Массачусетс, закрепившего право населения выдвигать соответствующие инициативы на местном уровне [6].
Народная законодательная инициатива - форма непосредственного осуществления гражданами государственной власти посредством внесения предложения либо проекта нового закона, проекта об отмене или изменении ранее принятых законов с целью последующего принятия нормативного акта парламентом соответствующего уровня [16, р. 10].
В настоящее время институт народной законодательной инициативы широко известен во многих странах мира и нормативно закреплен. В Азиатско-Тихоокеанском регионе на государственном уровне он действует в Перу, Колумбии, на Филиппинах. На региональном уровне право народной законодательной инициативы закреплено конституциями 24 американских штатов, правовыми актами некоторых субъектов Российской Федерации.
Как известно, согласно ч. 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный и Верховный суды России по вопросам их ведения. Общественные организации, отдельные граждане, лишённые данного права, могут вносить свои инициативные законопроекты только через посредников - уполномоченных на то субъектов [12, с. 229-230].
Таким образом, в Конституции РФ народная законодательная инициатива не получила своего закрепления. Однако это не означает полного отрицания законодателем такого права граждан и возможности его реализации на общегосударственном уровне. Непосредственное осуществление власти народом является основой конституционного строя нашего государства, в связи с чем имеется возможность закрепить право народной законодательной инициативы, механизм и процедуры его осуществления в федеральном законе. Следует согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна о том, что с принятием федеральных законов о референдуме и выборах народная инициатива фактически стала конституционно-правовым институтом [4, с. 280].
Примечательно, что в данном случае региональное законодательство значительно опережает федеральное, что совсем нетипично для отечественной правовой системы. Нормативной основой является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных
70
(представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», согласно которому право законодательной инициативы может быть предоставлено общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного региона.
В настоящее время конституции (уставы) около половины субъектов РФ закрепляют за гражданами это право. Отсутствие федерального правового регулирования рассматриваемого института открыло для регионов свободу творчества, что привело к значительному разнообразию определений этой формы демократии в субъектах Федерации. Народная законодательная инициатива именуется также «народная законотворческая инициатива» (Иркутская, Амурская, Мурманская области), «народная правотворческая инициатива» (Липецкая, Ярославская области), «народная инициатива (граждан)» (Томская область, Красноярский край), «законодательная инициатива граждан» (Смоленская, Омская области). Несмотря на значительный разброс, в основу большинства региональных подходов легли основные принципы, заимствованные из практики зарубежных стран, в том числе стран Азиатско-Тихоокеанского региона.
В Приморском крае право законодательной инициативы принадлежит общественным организациям, представителям профсоюзов, оно по своей природе не является народным. В данном случае речь идёт об общественной законодательной инициативе.
В практике государств АТР можно выделить различные варианты народной законодательной инициативы. Суть первой модели сводится к тому, что инициативные предложения граждан выносятся на народное голосование, минуя парламент. Рассматриваемый вариант, совмещающий в себе элементы сразу двух институтов непосредственной демократии - народной законодательной инициативы и референдума, носит название «петиционный референдум» [10, с. 133]. Подобный механизм предусмотрен конституциями ряда американских штатов (Калифорния, Арканзас и др.) и проводится по требованию определенного числа избирателей, подписавших петицию о принятии, отмене или изменении закона.
Законодательные инициативы граждан могут вноситься в представительный орган для предварительного обсуждения с последующим народным голосованием. Как и в первом случае, решающая роль принадлежит гражданам. Однако парламент занимает более значимые позиции, поскольку появляется обязательная стадия законодательного процесса - рассмотрение инициативы представительным органом. Он располагает весомыми рычагами воздействия на ход рассмотрения инициативы и принятия по ней решения [8]. Парламент может затянуть рассмотрение вопроса в процессе его обсуждения, потребовать от избирателей собрать дополнительные подписи, представить альтернативный законопроект. Такая модель применяется в 8 субъектах США, причем в 5 из них законодательные органы должны представить
на референдум свой альтернативный законопроект. Аналогичный механизм предусмотрен законодательством Эквадора [15], в соответствии с которым парламент наделён правом разработать свой контрпроект.
В странах Азиатско-Тихоокеанского региона широкое распространение получил вариант, когда инициативы граждан вносятся в представительный орган, который самостоятельно рассматривает и принимает по ним решения. Такой порядок предусмотрен в законодательстве ряда государств АТР (Республика Перу, Королевство Таиланд, Республика Колумбия, Австралийский Союз, Республика Филиппины и др.). Здесь решающая роль отводится парламенту, и в этой связи рассматриваемая модель представляет собой этап классического парламентского законодательного процесса - стадию законодательной инициативы, где главным актором выступает народ.
Законодательные акты ряда стран Азиатско-Тихоокеанского региона устанавливают, что для внесения гражданами проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или иными уполномоченными должностными лицами. Для определения легитимного количества собранных подписей применяются два метода: в виде указания абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку выдвигаемой инициативы, либо путём установления процентного соотношения от числа зарегистрированных избирателей. В Таиланде законопроект может быть внесён избирателями численностью не менее чем 10 тыс. [1]. В Республике Эквадор установлен минимальный барьер 8 % от общего числа зарегистрированных избирателей (ст. 105 Конституции 2008 г.).
Количество собранных подписей может варьироваться как в численном, так и в процентном соотношении. Например, в Перу для того, чтобы представить проект закона в Парламент в форме народной законодательной инициативы, необходимо собрать не менее 50 тыс. подписей избирателей страны [2]. Согласно Конституции Республики Колумбия 1991 г. законопроект вносится гражданами в количестве, равном или превышающем 5 % от общего числа зарегистрированных избирателей [14].
Право законодательной инициативы в государствах АТР может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретическое различие между ними следует из буквального смысла терминов: первый вариант представляет собой концепцию будущего закона, второй предполагает наличие текста со всеми обязательными атрибутами, «то есть законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации» [11, с. 61). Например, Конституция Королевства Таиланд предусматривает возможность внесения гражданских инициатив как в форме предложений, так и в форме проекта. В свою очередь, в странах Латинской Америки (Колумбия, Перу, Эквадор), где
72
народная законодательная инициатива закреплена на государственном уровне, она может быть внесена только в виде готового законопроекта.
Содержательную сторону народной законодательной инициативы составляет круг вопросов, по которым она может осуществляться. Анализ законодательства стран Азиатско-Тихоокеанского региона позволяет классифицировать вопросы, по которым не допускается внесение народных законопроектов: налогообложение, амнистия, бюджетный процесс, внешняя политика и конституционное реформирование. Хотя в ряде стран какие-либо запреты отсутствуют. Например, Конституция Колумбии не закрепляет ограничения реализации гражданами своего права законодательной инициативы.
Следует отметить, что некоторым государствам АТР не известен институт народной законодательной инициативы, и тому есть вполне объективные причины. В Конституции Индии отсутствует право народа на референдум и законодательную инициативу, что объясняется высоким уровнем неграмотности населения. В странах с социалистическим политическим режимом (например, Вьетнам) народная инициатива присутствует в усечённой форме, такое право предоставлено отдельным общественным организациям.
Сравнительно-правовое исследование актов стран Азиатско-Тихоокеанского региона позволяет сделать ряд выводов, свидетельствующих о позитивном опыте развития рассматриваемого института. Прежде всего, в законодательстве государств АТР институту народной законодательной инициативы посвящены отдельные разделы конституций или отдельные нормативные правовые акты (например, в Колумбии, на Филиппинах). Предпринятая в нашей стране попытка урегулирования всего комплекса возникающих отношений в укрупненных федеральных законах, например об избирательных правах граждан или праве на референдум, не может быть признана удачной, поскольку по существу регулируются лишь процедурные вопросы подготовки голосования, а не сам законотворческий процесс [8].
Детальной регламентации требует предмет народной законодательной инициативы. На наш взгляд, перечень вопросов, по которым может быть выдвинуто предложение, должен быть закрытым, иначе рассматриваемое право может превратиться в политический инструмент давления.
В России на федеральном уровне предприняты первые шаги на пути к становлению института народной законодательной инициативы. Президентом изданы Указ от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и Указ от 04 марта 2013 г. № 183 (ред. от 23.06.2014) «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». В настоящее время на специализированной интернет-площадке возможно публичное размещение предложений граждан, адресованных государственным органам. Если
за предложение «виртуально» проголосуют не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, оно направляется в рабочую группу для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта [9]. На сегодняшний день на портале «Российской общественной инициативы» зарегистрировано 8 950 предложений, двадцать три из которых уже были реализованы.
Следует согласиться с авторами, которые полагают, что данная новелла по существу является введением народной законодательной инициативы, однако в чисто юридическом смысле различие ощутимо [11]. При всесторонней законодательной регламентации именно краудсорсинг, на наш взгляд, может стать одним из ведущих средств реализации народных законодательных инициатив в Российской Федерации.
Дальнейшее изучение богатого зарубежного опыта правового регулирования народной законодательной инициативы позволит более глубоко понять природу рассматриваемого института, его роль в современном мире, механизм реализации и в результате усовершенствовать нормы российского законодательства и практику их применения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://sunset-city.com/konstituciya-korolevstva-tayland.
2. Конституция Республики Перу от 29 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: worldconstitutions.ru/?p=534.
3. Авакьян, С. А. Гарантированное народовластие. Десять причин для конституционных реформ в России [Электронный ресурс] // Независимая газета. - 2012. -16 октября. - Режим доступа: http://www.ng.ru/ng_politics/2012-10-16/15_narodovlastie .html.
4. Авакьян, С. А. Федеральное Собрание - парламент России / С. А. Авакьян. -М., 1999. - 432 с.
5. Графский, В. Г. Всеобщая история права и государства : учебник для вузов / В. Г. Графский. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма, 2007. - 752 с.
6. Зиммерман, Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. : Право. - 1991. - № 5. - С. 46-55.
7. Комарова, В. В. Народная правотворческая инициатива (история и практика регулирования в регионах) // Юрист. - 1999. - № 1. - С. 33-38.
8. Руденко, В. Н. Институт народной правотворческой инициативы // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской Академии наук. Вып. 2. - Екатеринбург : УрО РАН, 2001. - С. 303-342.
9. Рукавишникова, И. В. Гражданская инициатива как инструмент гражданского общества // Наука и образование; хозяйство и экономика; право и управление. -2014. - № 3. - С. 66-70.
10. Синцов, Г. В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2009. - 383 с.
11. Чеботарев, Г. Н. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти / Г. Н. Чеботарев, К. А. Иванова // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 3. - С. 59-64.
12. Шеховцов, В. А. Развитие парламентаризма в России. Кн. первая / В. А. Шеховцов. - Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. - 279 с.
13. Интернет-портал «Российская общественная инициатива». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.roi.ru/.
14. Constitution of Colombia on July 4, 1991 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://confinder.richmond.edu/admin/docs/colombia_const2.pdf.
15. Constitution of Ecuador on October 20, 2008. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/es/ec/ec030es.pdf.
16. Gregorczuk, H. Citizen Initiated Referenda / H. Gregorczuk. - Brisbane : Queensland Parliamentary Library, 1998. - 44 p.
17. Heywood, A. Key concepts in politics / A. Heywood. - NY : Palgrave Macmil-lan, 2010. - 293 p.
REFERENCFES
1. The Constitution of the Kingdom of Thailand, August 24, 2007. Available at: http://sunset-city.com/konstituciya-korolevstva-tayland (accessed 12 December 2016). (In Russian).
2. The Constitution of the Republic of Peru, December 29, 1993. Available at: worldconstitutions.ru/?p=534(accessed 12 December 2016). (In Russian).
3. Avakyan S.A. Guaranteed democracy. Ten reasons for a constitutional reform in Russia. Nezavisimaya Gazeta, 2012, 16 Oct. Available at: http://www.ng.ru/ng_politics/ 2012-10-16/15_narodovlastie.html (accessed 12 December 2016). (In Russian).
4. Avakyan S.A. Federal'noe Sobranie - Parlament Rossii [Federal Assembly - the Parliament of Russia]. Moscow, 1999. 432 p.
5. Grafsky V.G. Vseobshchaya istoriyaprava i gosudarstva [The universal history of law and state: Textbook for universities]. 2nd ed., revis. and enlarg. Moscow: Norma Publ., 2007. 752 p.
6. Zimmerman G. Direct democracy in the United States of America: experience and problems. Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser. Pravo, 1991, no.5, p. 46-55. (In Russian).
7. Komarova V.V. The people's legislative initiative (the history and practice of regulation in regions). Yurist, 1999, no.1, p. 33-38. (In Russian).
8. Rudenko V.N. Institute of national legislative initiatives. Nauchnyi ezhegodnikIn-stituta filosofii i prava Ural'skogo otdeleniya Rossiiskoi Akademii nauk [Scientific Yearbook of the Institute of philosophy and law Ural branch of the Russian Academy of Sciences]. Vol. 2. Ekaterinburg, 2001, p. 303-342. (In Russian).
9. Rukavishnikova I.V. Civil initiative as a tool for civil society. Nauka i obra-zovanie; khozyaistvo i ekonomika; pravo i upravlenie, 2014, no. 3, p. 66-70. (In Russian).
10. Sintsov G.V. Sovremennye konstitutsionno-pravovye modeli instituta referendu-ma v zarubezhnykh stranakh [Modern constitutional and legal model of the institution of the referendum in foreign countries]. Dr. Diss. (Legal Sci.). Moscow, 2009. 383 c.
11. Chebotarev G.N., Ivanova K.A. Civil legislative initiative as a form of implementation by public authorities. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo, 2013, no. 3, p. 59-64. (In Russian).
12. Shekhovtsov V.A. Razvitie parlamentarizma v Rossi [The Development of parliamentarism in Russia]. Book 1st. Vladivostok: Far Eastern University publishing, 2006. 279 p.
13. Internet portal «The Russian public initiative». Available at: https://www.roi.ru/ (accessed 26 December 2016). (In Russian).
14. Constitution of Colombia on July 4, 1991. Available at: http://confinder. rich-mond.edu/admin/docs/colombia_const2.pdf (accessed 26 December 2016).
15. Constitution of Ecuador on October 20, 2008. Available at: http://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/es/ec/ec030es.pdf (accessed 26 December 2016).
16. Gregorczuk H. Citizen Initiated Referenda. Brisbane: Queensland Parliamentary Library, 1998. 44 p.
17. Heywood A. Key concepts in politics. NY: Palgrave Macmillan, 2010. 293 p.
