1612. Qingjiang Kong, Hu Minfei. The Chinese practice of private international law. Melbourne journal of International law, 2002, vol. 3. Available at: http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp? articleid=54197(accessed 15 September 2013).
13. Chinese judicial practice in private international law: 2006. Chinese Journal of International law, 2009, 6 November. Available at: http://www.iolaw.org.cn/pdf/paper/2010/Chinese (accessed 15 September 2013).
14. Wolff L.-C. China's Private International Investment Law: One-Way Street into PRC Law? The American Jourmal of Comparative Law, 2008, vol. 56, pp. 1039-1073.
Евсеенко Екатерина Дмитриевна, аспирант кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, г. Владивосток, Россия. E-mail: ekatyushka91 @mail .ru
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВАХ АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОГО РЕГИОНА
Настоящая статья посвящена некоторым особенностям реализации права законодательной инициативы в Российской Федерации и государствах Азиатско-Тихоокеанского региона. В статье автор указывает, что в Конституции РФ 1993 года отсутствует упоминание народной законодательной инициативы как формы непосредственной демократии. К сожалению, до настоящего времени она не получила закрепления и в иных законодательных актах федерального уровня. В этой связи, как указывает автор, остро ощущается необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы. Опыт стран АТР может стать отправной точкой в развитии данного института с учетом специфики нашего государства.
Говоря об особенностях реализации права законодательной инициативы, автор указывает на ее специфическую форму: консолидированную законодательную инициативу. Особенность таких законодательных инициатив состоит в том, что они носят межрегиональный характер. Консолидированная законодательная инициатива является одним из механизмов взаимодействия субъектов законодательного процесса, направленных на улучшение качества принимаемых законов.
Анализ опыта федераций Азиатско-Тихоокеанского региона (Австралия, Канада, США, Индия) показывает, что консолидированная законодательная инициатива является уникальной специфической формой, получившей свое распространение только в Российской Федерации.
В заключение автор отмечает необходимость учета российским законодателем положительного опыта государств Азиатско-Тихоокеанского региона по вопросам совершенствования механизма реализации законодательной инициативы, принимая во внимание при этом особенности национальной правовой системы.
Ключевые слова: законодательная инициатива, законотворчество, законодательство стран АТР, консолидированная законодательная инициатива.
Ekaterina D. Evseenko, graduate student, Department of Constitutional and Administrative Law, School of Law, Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia. E-mail: ekatyushka91@mail.ru
SOME FEATURES OF REALIZING THE RIGHT OF LEGISLATIVE INITIATIVE IN THE RUSSIAN FEDERATION AND ASIA-PACIFIC COUNTRIES
This article focuses on some features of the right to initiate legislation in the Russian Federation and the countries of the Asia-Pacific region. The author points out that the Constitution of the Russian Federation doesn't stipulate citizens' legislative initiative as a form of direct democracy. In this regard, as the author points out, there is a great need for legal regulation of relations connected with the realization of the right of legislative initiative. Experience of Asia-Pacific countries could be a starting point for the development of this institution, taking into account the specific features of our country.
Regarding the specific features of the right of legislative initiative, the author defines a consolidated legislative initiative as a specific form of a legislative initiative. The main feature of these legislative initiatives is that they have an inter-regional character. Consolidated legislative initiative is one of the mechanisms of interaction between the subjects of the legislative process aimed at improving the quality of laws.
Analysis of the experience of federations existing in the Asia-Pacific region (Australia, Canada, USA, and India) shows that the consolidated legislative initiative is a unique specific form of a legislative initiative, which can be found only in the Russian Federation.
In conclusion, the author points out the need to apply a positive experience of Asia-Pacific countries to improve the mechanism of implementing a legislative initiative, taking into account the particularities of the Russian legal system.
Keywords: legislative initiative, legislation, legislation of Asia-Pacific countries, consolidated legislative initiative.
На фоне сложных тенденций и закономерностей развития современного общества все больше внимания необходимо уделять процессу создания
нормативно-правовых актов, в том числе и наиболее значимой их части -законам. Именно законы выступают в качестве «осязаемой» реальности права, через которую люди получают первичные знания о нем, обо всем комплексе правовых явлений [12, с. 27].
Законодательный процесс является одним из основных конституционно-правовых институтов любого современного государства вне зависимости от его формы правления, государственного устройства, политического режима.
В настоящее время в Российской Федерации идет поиск путей совершенствования законодательного процесса и выработки мер, направленных на повышение качества принимаемых законов. Представляется, что одним из таких путей может стать усвоение нами опыта организации законодательного процесса стран Азиатско-Тихоокеанского региона с учетом специфических черт нашего государства.
Законодательный процесс - это деятельность, протекающая в особом порядке и представляющая собой систему последовательно совершаемых официальных действий и актов, посредством которой принимаются законы [8, с. 154].
В юридической науке нет единого подхода к выделению стадий законодательно процесса [11; 5; 13, с. 40]. Традиционно первым этапом законодательного процесса называют внесение проекта закона в парламент. Стадия законодательной инициативы закреплена во всех без исключения основных законах государств Азиатско-Тихоокеанского региона.
Парламент не может и не должен рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц. В этой связи конституции стран АТР четко определяют круг субъектов, которые наделяются правом законодательной инициативы. Такому праву корреспондирует обязанность законодательного органа рассмотреть внесенное тем или иным субъектом предложение об издании закона. Разумеется, парламент не обязан принимать такой закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось первоначально.
Термин «законодательная инициатива» достаточно широко используется в отечественной и зарубежной юридической литературе. Однако на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция указанного понятия [1, с. 15]. Особого внимания заслуживают попытки законодателей различных стран определить законодательную инициативу посредством нормативно-правовых установлений [3; 10].
Законодательная инициатива может быть рассмотрена как совокупность действий по внесению в законодательный орган управомоченным субъектом проекта закона либо предложения о его издании, изменении или отмене, порождающая юридические последствия в виде обязанности указанного органа рассмотреть законопроект и принять по нему решение [8, с. 154].
Являясь элементом конституционно-правового статуса, законодательная инициатива представляет собой право соответствующего субъекта на официальное внесение в парламент законопроекта или законопредложения.
Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или проекта закона. Теоретически разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первый представляет собой идею, концепцию будущего закона, второй предполагает наличие готового текста со всеми атрибутами закона [7, с. 564]. На практике выбор формы зачастую зависит от категории субъекта законодательной инициативы.
Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законопроектов. Так, в Российской Федерации она может быть реализована в форме внесения в Государственную Думу Федерального Собрания поправок к законопроектам, уже находящимся на рассмотрении палаты.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах. В большинстве государств АТР среди субъектов, обладающих таким правом, традиционно называют правительство и парламентариев. Хотя и из этого правила есть исключения. Так, в США правом вносить законопроекты обладают только члены палат Парламента, лишь проект бюджета представляется Президентом.
В ряде конституций стран Азиатско-Тихоокеанского региона можно обнаружить и иных субъектов законодательной инициативы, среди них: государственные органы высшего и нижестоящего уровня (Мексика, РФ), государственные учреждения и организации (Королевство Таиланд), иные общественные формирования (Республика Перу), группы избирателей (Колумбия).
Следует отметить, что довольно часто встречается конституционное требование коллективной законодательной инициативы парламентариев. Например, Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей Китайской Народной Республики позволяет вносить проект закона не менее чем 30 депутатам или делегации, то есть группе депутатов от одной избирательной единицы [2].
По мнению ряда зарубежных авторов, коллективная законодательная инициатива отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую -то поддержку в среде законодателей. Кроме того, она отражает роль фракций, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло [4].
В этом аспекте нельзя не учитывать и техническую сторону вопроса. В силу исключительной сложности современных общественных процессов отдельному парламентарию чрезвычайно трудно подготовить законопроект, который мог бы способствовать решению существенных социальных проблем.
Анализ практики реализации законодательной инициативы в АТР показывает, что практически во всех государствах данного региона в круг субъектов законодательной инициативы включается правительство (Российская Федерация, Индонезия, Таиланд, Колумбия). В особенности дан-
ный факт прослеживается в странах с развитой системой парламентаризма, основанной на механизме формирования правительства парламентского большинства, где законодательная инициатива реализуется фактически только исполнительной властью.
В ряде случаев в качестве субъекта законодательной инициативы указывается не само правительство, а глава исполнительной ветви власти (ст. 72 Конституции Японии).
В Российской Федерации на долю правительственных инициатив приходится в среднем 47% от общего числа принятых законов, в Колумбии -58%, в Японии - 65%. Приведенные статистические данные позволяют утверждать, что проекты, представленные правительством, отличаются особой тщательностью и проработанностью, что, в свою очередь, свидетельствует о качестве принимаемых законов.
Мировая практика исходит из того, что главы государств обычно не входят в число субъектов законодательной инициативы. Однако опыт стран Азиатско-Тихоокеанского региона свидетельствует об обратном (Мексика, Чили, Перу, РФ).
Следует отметить, что в ряде стран глава государства не является субъектом законодательной инициативы, но может реализовывать ее косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза [7] нередко содержат программу и законодательные мероприятия, на базе которых парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой.
Что касается «верхних» палат парламентов Азиатско-Тихоокеанского региона как субъектов законодательного процесса, не все они наделены правом законодательной инициативы. При этом не стоит смешивать полномочия по внесению законодательной инициативы собственно верхней палатой (Япония, РФ) и право законодательной инициативы отдельных ее членов (США, Мексика).
В некоторых странах, например в Канаде, право законодательной инициативы верхней палаты ограничено процедурными особенностями, а также содержанием вопросов, по которым верхняя палата может выступать с законодательной инициативой. Такие ограничения касаются бюджетных, налоговых вопросов и вопросов ратификации международных договоров.
В рамках заявленной темы особняком стоит вопрос о реализации права законодательной инициативы населением государства.
Народная законодательная инициатива представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом. В большинстве зарубежных стран законодательная инициатива граждан закреплена на высшем уровне в Основном законе государства.
Реализация народной законодательной инициативы связана с рядом условий, прежде всего касающихся количества участвующих избирателей, сбора подписей граждан, а также проверки их подлинности.
Так, в Перу, для того чтобы представить проект закона в Парламент в форме народной законодательной инициативы, необходимо собрать подписи не менее 50 тысяч избирателей страны. При этом по ряду вопросов народная законодательная инициатива вообще не может осуществляться.
Напротив, Конституция Республики Колумбия 1991 г. не ставит никаких ограничений для реализации гражданской законодательной инициативы: проект закона может быть представлен гражданами в числе, равном или превышающем 5% общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату [14]. Конгресс рассматривает такие проекты в срочном порядке, а выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться палатами на всех этапах прохождения законопроекта.
В Конституции РФ 1993 г. отсутствует упоминание народной законодательной инициативы как формы непосредственной демократии. К сожалению, до настоящего времени она не получила закрепления и в иных законодательных актах федерального уровня.
В этой связи остро ощущается необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы. Опыт стран АТР может стать отправной точкой в развитии данного института с учетом специфики нашего государства.
Говоря об особенностях реализации права законодательной инициативы, нельзя не сказать о специфических его формах, каковой является консолидированная законодательная инициатива. Особенность таких законодательных инициатив состоит в том, что они носят межрегиональный характер. Консолидированная законодательная инициатива является одним из механизмов взаимодействия субъектов законодательного процесса, направленных на улучшение качества принимаемых законов.
Анализ опыта федераций Азиатско-Тихоокеанского региона (Австралия, Канада, США, Индия) показывает, что консолидированная законодательная инициатива является уникальной специфической формой, получившей свое распространение только в Российской Федерации.
Консолидированная законодательная инициатива не представляется избыточным явлением исходя из общего сложившегося на данный момент баланса ветвей власти, который является результатом начального, а не длительного (как у большинства существующих федераций) развития государственных институтов в условиях нового государственного устройства [9].
Подводя итог, следует отметить, что российским законодателям необходимо учитывать положительный опыт государств Азиатско-Тихоокеанского региона по вопросам совершенствования механизма реализации законодательной инициативы, принимая во внимание при этом особенности национальной правовой системы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абрамова, А. И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. - 2006. - № 3. -С. 12-21.
2. Закон КНР «О правотворчестве» от 15 марта 2000 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://http://chinalawinfo.ru/other/law_legislation.
3. О законодательной инициативе [Электронный ресурс] : Закон Королевства Таиланд. - Режим доступа: http://sunset-city.com/zakon-o-zakonodatelnoy-iniciative-k http:// sunset-city. com/
4. Nickels, I. B. Holding the bill through the stages of the legislative process // Congressional Research Service report. Washington, 2000. Pp. 8-9.
5. Кокотов, А. Н. Парламентское право России / А. Н. Кокотов. -Екатеринбург : Изд-во УрГЮА, 2008. - 184 с.
6. Конституция Соединенных Штатов Америки от 17 сентября 1787 г. - М. : Прогресс, 1993. - 50 с.
7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : Общая часть. Т. 1-2 / отв. ред. Б. А. Страшун. - М. : БЕК, 2000. - 784 с.
8. Кочетков, А. В. Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. -2003. - № 4. - С. 153-162.
9. Международный опыт государств с федеративным устройством в части консолидации нормотворческих усилий субъектов федерации и его приложение в российских условиях // Сборник статей по подготовке консолидированных законодательных инициатив [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://tnu.podelise/ru/docs/index-235285/html.
10. Спирин, М. Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в РФ / М. Ю. Спирин. - М., 2007. - 153 с.
11. Ширяев, Ю. Е. Федеральный законотворческий процесс (конституционно-правовой анализ) : дис. ...д-ра. юрид. наук / Ю. Е. Ширяев. - СПб., 2006. - 441 с.
12. Aleman, E. Legislative Rules and the Amending Process in Argentina, Chile and Mexico : Theory and Evidence [Electronic resourse] / T. Aleman. -2003. - 40 p. - Access: politics.as.nyu.edu>docs/I0/4744/ea1202.pdf.
13. Constitution of Colombia on July 4, 1991 [Electronic resourse]. - Access: http://confinder.richmond.edu/admin/docs/colombia_const2.pdf.
REFERENCES
1. Abramov A.I. Pravo zakonodatel'noi initsiativy: problemy obespecheniya i zashchity [Right of legislative initiative: the problem of ensuring and protecting]. Zhurnalrossiiskogoprava, 2006, no. 3, pp. 12-21.
2. The law of the PRC On "legislating" on March 15, 2000. Available at: http://chinalawinfo.ru (accessed 22 May 2014).
3. Law of the Kingdom of Thailand "On the legislative initiative". Available at: http://sunset-city.com/ (accessed 22 May 2014).
4. Nickels I.B. Holding the bill through the stages of the legislative process // Congressional Research Service report. Washington, 2000. Pp. 8-9.
5. Kokotov A.N. ParlamentskoepravoRossii [Russian parliamentary law]. Ekaterinburg: Ural state law Academy Publ., 2008. 184 p.
6. Konstitutsiya Soedinennykh Shtatov Ameriki ot 17 sentyabrya 1787 g. [Constitution of the United States of America on 17 September 1787]. Moscow: Progress Publ., 1993. 50 p.
7. Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran: Obshchaya chast'. T. 1-2 [Constitutional (state) law of foreign countries. Principles. Vol. 1-2]. Ed. B. A. Strashun. Moscow: BEK Publ., 2000. 784 p.
8. Kochetkov A.V. Stadii zakonodatel'nogo protsessa kak formy proyavleniya pravovoi politiki [Stages of the legislative process as a form of manifestation of legal policy]. Pravovaya politika i pravovaya zhizn', 2003, no. 4, pp. 153-162.
9. Mezhdunarodnyi opyt gosudarstv s federativnym ustroistvom v chasti konsolidatsii normotvorcheskikh usilii sub"ektov federatsii i ego prilozhenie v rossiiskikh usloviyakh [International experience of countries with a federal structure in terms of consolidation of rule-making effort subjects of the federation and its application in Russian context]. Sbornik statei po podgotovke konsolidirovannykh zakonodatel'nykh initsiativ [Collection of articles on the preparation of the consolidated legislative initiatives]. Available at: http://tnu.podelise.ru (accessed 21 December 2014).
10. Spirin M. Teoreticheskie problemy zakonotvorcheskoi deyatel'nosti v RF [Theoretical problems of legislative activity in the Russian Federation]. Moscow, 2007. 153 p.
11. Shiryaev Y.E. Federal'nyi zakonotvorcheskii protsess (konstitutsionno-pravovoi analiz) [Federal legislative process (constitutional and legal analysis)]. Doct. Diss. (Legal Sci.). Sanct-Peterburg, 2006. 441 p.
12. Aleman E. Legislative Rules and the Amending Process in Argentina, Chile and Mexico: Theory and Evidence. UCLA. 2003. 40 p. Available at: poli-tics.as.nyu.edu>docs/I0/4744/ea1202.pdf (accessed 22 May 2014).
13. Constitution of Colombia on July 4, 1991. Available at: http://confinder.richmond.edu/admin/docs/colombia_const2 (accessed 22 May 2014).
