Институт народной законодательной инициативы: необходимы ли поправки в Конституцию РФ? Текст научной статьи по специальности «Право»

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 342.4

И.Н. Плотникова

ИНСТИТУТ НАРОДНОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ: НЕОБХОДИМЫ ЛИ ПОПРАВКИ В КОНСТИТУЦИЮ РФ?

Введение: право группы граждан (обладающих активным избирательным правом,) на осуществление законодательной инициативы путем внесения законопроекта в парламент является одной из форм прямого волеизъявления народа, более известной конституционному праву зарубежных стран. Цель: исследование вопросов конституционно-правовой регламентации народной законодательной инициативы в России и отдельных зарубежных странах, выработка предложений по совершенствованию правового регулирования данного института в РФ. Методологическая основа: диалектический метод научного познания, формально-юридический, системный, сравнительно-правовой методы исследования, метод правового мониторинга. Результаты: предлагаются авторские дефиниции понятий «народная законодательная инициатива», выявляются отличия нормативного содержания данного права от права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и права на участие в референдуме граждан РФ, даются предложения по внесению дополнений в Конституцию РФ. Выводы: необходимо закрепление на конституционном уровне, в ст. 104, института народной законодательной инициативы, в целях расширения механизмов непосредственного народовластия, возможности полноценного осуществления личностью своих прав, предотвращения социальных конфликтов в обществе, преодоления отчуждения граждан от политических институтов и повышения доверия населения к органам государственной власти в России .

Ключевые слова: реформирование Конституции РФ, поправки, формы прямой демократии, народная законодательная инициатива, оценка фактического воздействия законов.

I.N. Plotnikova

INSTITUTE OF PEOPLE'S LEGISLATIVE INITIATIVE: ARE AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION NECESSARY?

Background: the right of a group of citizens (possessive active suffrage) to initiate legislation by submitting a bill to Parliament is a form of direct expression of the will of the

© Плотникова Инна Николаевна, 2019

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Plotnikova Inna Nikolaevna, 2019

Candidate of law, associate professor, Constitutional and international law department (Saratov State Law 30 Academy)

people, better known to the constitutional law of foreign countries. Objective: to study of the constitutional and legal regulation of the people's legislative initiative in Russia and some foreign countries, to develop proposals for improving the legal regulation of this institution in the Russian Federation. Methodology: the dialectical method of scientific knowledge, formal legal, systemic, comparative legal research methods, the method of legal monitoring. Results: the author's definitions of the concepts of "people's legislative initiative" are proposed, the differences between the normative content of this right from the right to appeal to state bodies and local self-government bodies and the right to participate in the referendum of citizens of the Russian Federation are revealed, proposals for amendments to the Constitution of the Russian Federation are given. üonclusions: it is necessary to consolidate at the constitutional level, in Art. 104, the institute of people's legislative initiative, in order to expand the mechanisms of direct democracy, the possibility of full implementation of citizens' rights, preventing social conflicts in society, overcoming the alienation of citizens from political institutions and increasing public confidence in government bodies in Russia.

Key-words: reform of the Constitution of the Russian Federation, amendments, forms of direct democracy, popular legislative initiative.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием граждан России в 1993 г., ознаменовала новый, демократический этап развития в жизни российского государства и общества. В ней закреплены основы конституционного строя РФ, права и свободы личности в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права.

Со времени вступления в силу нового Основного закона России прошло более 24 лет. До 2008 г., его текст практически не изменялся, за исключением ст. 65 — в части наименования субъектов Федерации и совершенствования ее субъектного состава. С 2008 г. по 2014 г. было принято четыре Закона РФ о поправке к Конституции РФ, которыми были внесены изменения в Основной Закон России в отношении увеличения сроков полномочий Государственной Думы Федерального собрания РФ и Президента России, предоставления ежегодного отчета Правительством РФ нижней палате Федерального собрания, исключения упоминания о Высшем Арбитражном Суде РФ, расширения полномочий российского Президента по назначению и освобождению от должности прокуроров, формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Данные поправки не повлекли за собой существенных перемен в механизме осуществления власти в России, поскольку, по нашему мнению, они не затронули политическую и правовую сущность действующих демократических институтов. Как было указано в Посланиях Президента РФ в 2008 и 2013 гг., вышеуказанные поправки были приняты в целях стабильного функционирования демократических институтов1! обеспечения реализации конституционного принципа — равенства всех перед законом2.

Тем не менее текст Основного Закона России достаточно часто подвергался критике ввиду: наличия пробелов и дефектов в тексте конституции, связанных с отказом от конституционного закрепления отдельных институтов конституционализма; имеющихся дефектов логики правового регулирования; текстовых

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.

2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013.13 дек. 31

ошибок [1; 2]. В связи с этим учеными, юристами, депутатами, представителями общественности периодически поднимается вопрос о необходимости реформирования Конституции РФ [3; 4]. Предложения о внесении поправок в Основной Закон России достаточно многочисленны и разнообразны [5].

На наш взгляд, в настоящее время российская Конституция не нуждается в полном пересмотре, поскольку ее гл. 1, 2 и 9 закрепляют: демократические основы и принципы правового, светского, федеративного государства с республиканской формой правления; права и свободы человека и гражданина, в соответствии с международными стандартами и юридическими традициями европейского конституционализма (во многом более полно, нежели иные конституции зарубежных стран). Данные главы не подлежат изменению и могут быть пересмотрены только в случае принятия новой Конституции.

Однако нами не поддерживается и идея о том, что в Основной Закон России не нужно вносить никаких поправок. Полагаем, что в серьезной проработке нуждаются вопросы расширения механизмов непосредственного народовластия и их конституционного признания.

Статья 3 Конституции РФ провозглашает осуществление власти народом в качестве одной из основ конституционного строя России, указывая при этом, что высшим непосредственным выражением этой власти являются референдум и свободные выборы. В гл. 2 Конституции РФ гарантируются и иные формы прямого волеизъявления — собрания, митинги, демонстрации (ст. 31), коллективные и индивидуальные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33).

Указанные формы непосредственной демократии регламентируются нормами Основного Закона России в самом общем виде, их дальнейшая конкретизация происходит в текущем законодательстве — Федеральном конституционном законе о референдуме и Федеральных законах о: выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборах Президента РФ, порядке рассмотрения обращений граждан РФ, собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях и др.

Следует отметить, что на конституционном уровне не получила своего закрепления такая форма прямой демократии, как «народная законодательная инициатива» — право группы граждан России (обладающих активным избирательным правом) на осуществление законодательной инициативы путем внесения законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, обязанную рассмотреть предложенный проект закона. Отсутствует законодательное регулирование указанного способа народного волеизъявления и на федеральном уровне, на что обращается внимание ряда ученых [6; 7].

Российской науке и практике в большей степени известен институт правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. указано, что с «правотворческой инициативой» вправе выступить инициативная группа граждан, которые обладают избирательным правом; порядок реализации такой инициативы устанавливается представительным органом муниципального

образования3. Заметим, что в отличие от ранее действовавшего закона4, ставившего осуществление права «народной законотворческой инициативы» населения в зависимость от фиксации данных положений в уставе муниципального образования, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. специально оговаривается условие, согласно которому, в случае отсутствия правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании, законопроект, представленный гражданами должен быть принят и рассмотрен в соответствии с федеральным законодательством.

Институт народной законодательной инициативы провозглашается и в ряде конституций, уставов субъектов Российской Федерации5! Данное обстоятельство стало допустимым ввиду закрепления в федеральном законодательстве возможности предоставления права законодательной инициативы гражданам в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации в региональных основных законах6! Однако не все субъекты Федерации (всего около 30 регионов) гарантировали указанное право в своих конституциях и уставах. Отметим, что ввиду отсутствия четкого законодательного регулирования данного института, в настоящее время наблюдается значительное терминологическое разнообразие по его определению в основных законах России: «народная инициатива», «гражданская законодательная инициатива», «народная правотворческая инициатива», а также — различные подходы к регламентации его содержания. Как ни печально констатировать, но, практика применения права народной правотворческой инициативы в регионах практически отсутствует, в том числе и по причине того, что предполагаемые законопроекты содержат вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации и принятие предложенных инициатив потребует изменения бюджета субъекта7.

В связи с этим, полагаем, что давно назрела потребность в закреплении права на осуществление «народной законодательной инициативы» на федеральном уровне и, прежде всего, в ст. 104 Основного Закона России. В связи с этим являются не вполне обоснованными, на наш взгляд, тезисы авторов, считающих достаточным принятие Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» [8], без внесения каких-либо изменений в Конституцию. Очевидно, что ст. 104 российского Основного Закона носит императивный характер и не предполагает предоставления права законодательной инициативы иным субъектам, не указанным в данной статье.

3 См. ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга- е низации местного самоуправления в Российской Федерации». Официальный интернет-портал 1 правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 07.11.2018). •

4 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации 5 местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1 1995. № 35, ст. 3506. )

5 См., например: ст. 86 Конституции республики Хакасия. URL: http://constitution.garant.ru/ 2 region/cons_hakas/ (дата обращения 10.11.2018); ст. 36 Устава города Москвы. URL: https://duma. £2 mos.ru/ru/187/page/ustav-goroda-moskvyi (дата обращения 10.11.2018); ст. 12 Устава Калужской ш области. URL: http://admoblkaluga.ru/sub/government/ustav.php (дата обращения: 10.11.2018).

6 См. ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.11.2018).

7 См.: Гражданская законодательная инициатива не зарегистрирована. 20 февраля 2013 г. URL: https://moscow.er.ru/ne ws/2013/2/20/grazhdanskaya-zakonodatelnaya-iniciativa-ne-zaregistrirovana/ (дата обращения: 11.11.2018). 33

Необходимо подчеркнуть, что институт законодательной инициативы граждан имеет в этом случае существенные отличия от иных форм прямого волеизъявления народа: обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, референдума. Как указывает А.Н. Кокотов, право российских граждан на внесение законопроектов вытекает из ст. 33 Основного Закона России (о праве граждан на обращения), кроме того, данные законопроекты подлежат официальному рассмотрению в соответствии с Федеральным законом о порядке рассмотрения обращений граждан РФ [6]. Однако, по нашему мнению, в указанном случае имеются принципиальные различия в процедурах осуществления права граждан на обращения и — реализации народом права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В отличие от обращения, которое рассматривается в соответствии с общим порядком, предусмотренным Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»8 и не предусматривает принятие какого-либо конкретного решения уполномоченным органом, представленный законопроект, в случае его соответствия требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы подлежит обязательному рассмотрению в первом чтении Государственной Думой, даже при наличии заключения ответственного комитета о необходимости его отклонения9.

Что касается института референдума, то за прошедшие 24 года с момента вступления в силу Конституции России, на общенациональном уровне не был более проведен ни один общенациональный референдум. В науке конституционного права длительное время и вполне справедливо критикуется конкретизация норм Конституции РФ в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации»10, т.к. проведение референдумов крайне затруднительно из-за усложненной законодательной процедуры его организации и проведения [9], а также — иным организационным и материальным факторам [10]. Данный тезис подтверждается и решением Центральной избирательной комиссией РФ о прекращении процедуры по реализации инициативы проведения всероссийского референдума относительно наступления пенсионного возраста, ввиду истечения сроков подачи ходатайств о регистрации инициативной группы по проведению референдума (созданию которой должна предшествовать регистрация региональных подгрупп более чем в половине субъектов Федерации)11.

Необходимость провозглашения института народной законодательной инициативы объясняется и тем, что в России, несмотря на обилие форм взаимодействия органов власти с элементами гражданского общества в сфере законотворчества (оценка регулирующего воздействия нормативных актов, публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов, общественная экспертиза законопроектов и др.), отсутствует обязательность учета мнения граждан представительными (законодательными) органами государственной власти при подготовке и принятии законопроектов, внесению изменений в действующие законы.

^ 8 См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений

1 граждан Российской Федерации» (в ред. от 27 ноября 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. § Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; 2017. № 49, ст. 7327.

9 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 27 июля 2018 г.). URL: http:// duma.gov.ru/duma/about/regulations/ (дата обращения: 11.11.2018).

10 См.: Федеральный Конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ред. от 18 июня 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2710; 2017. № 25, ст. 3589.

11 См.: Постановление ЦИК РФ от 17 октября 2018 г. № 186/1459-7 «Об инициативах проведения референдума Российской Федерации». URL: http://www.cikrf.ru/activity/docs/

34 postanovleniya/40970/ (дата обращения: 10.11.2018).

Также, в настоящее время институт оценки фактического воздействия принятых федеральных законов на регулируемые ими общественные отношения (в частности, в сфере реализации конституционного права на предпринимательскую деятельность) в действительности еще не работает. Министр экономического развития России М.А. Орешкин подтверждает тот факт, что федеральные органы исполнительной власти не стремятся улучшать законодательство, пытаются замалчивать существующие проблемы и не ставить острые вопросы на рассмотрение12.

Следует отметить, что нормы о народной законодательной инициативе предусмотрены Конституциями многих зарубежных государств. В наибольшем объеме вопросы реализации гражданами законодательной инициативы регламентируются Союзной Конституцией Швейцарской Конфедерации 1999 г., часть 4 которой — «Народ и кантоны» — закрепляет институты народной инициативы в отношении полного и частичного пересмотра Союзной конституции, обязательного и факультативного референдумов [11, с. 531-581]. В некоторых конституциях стран постсоветского пространства (например, в Основном Законе Республики Беларусь) также содержатся положения о праве законодательной инициативы граждан (обладающих активным избирательным правом) численностью не менее 50 тыс. человек13.

Ввиду вышеизложенного, полагаем насущно необходимым увеличение круга субъектов законодательной инициативы в федеральном парламенте России и закрепление в ст. 104 Конституции РФ института народной законодательной инициативы, в целях расширения механизмов непосредственного народовластия, возможности полноценного осуществления личностью своих прав, их охраны и защиты в России, предотвращения социальных конфликтов в обществе, преодоления отчуждения граждан от политических и правовых институтов и повышения доверия населения к органам государственной власти в Российской Федерации.

Библиографический список

1. Авакьян СА. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 3-12.

2. Царев А.Ю. О текстовых дефектах Конституции РФ // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 1. С. 53-60.

3. Овсепян Ж.И. Изменения в Конституцию РФ: некоторые тенденции // Российское право: образование, практика, наука. 2014. № 2 (83). С. 79-83.

4. Хабриева ТЯ. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 20-32.

5. Виноградов О.В. Изменение Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики конституционно-правового регулирования // Ленинградский юридический журнал. 2010. С. 28-42.

6. Кокотов А.Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 60-63.

7. Комарова В.В. Институт народной правотворческой инициативы (понятие, виды, правовые основы) // Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2006. Т. 65. № 3. С. 459-473.

12 См.: Орешкин: ведомства замалчивают проблемы с законами. 3 ноября 2018 г. URL: https://news.ru/den-gi/oreshkin-vedomstva-zamalchivayut-problemy-s-zakonami/(дата обращения: 05.11.2018).

13 См. ст. 99 Конституции Республики Беларусь. Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/ konstitutsiya-respubliki-belarus/ (дата обращения: 11.11.2018). 35

8. Нудненко Л.А., Попова М.А.. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 5-8.

9. Толстик ВА., Трусов НА. Референдум в России: основы, опыт, критика // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 24. С. 9-13.

10. Авакьян СА. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5-11.

11. Конституции государств Европы: в 3-х т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма. 2001. Т. 3. 792 с.

References

1. Avakyan SA. Gaps and Defects in Constitutional Law and Ways to Eliminate Them // Constitutional and municipal law. 2007. № 8. Р. 3-12.

2. Tsarev A.Yu. On Textual Defects of the Constitution of the Russian Federation // Gaps in the Russian Legislation. 2015. № 1. Р. 53-60.

3. Ovsepyan Zh.I. Changes to the Constitution of the Russian Federation: Some Trends // Russian Law: Education, Practice, Science. 2014. № 2 (83). P. 79-83.

4. Khabrieva T.Ya. Reforming the Constitution of the Russian Federation: Possibility and Necessity // Journal of Russian law. 2003. № 11. Р. 20-32.

5. Vinogradov O.V. Amendment of the Constitution of the Russian Federation: Problems of Theory and Practice of Constitutional-Legal Regulation // Leningrad Law Journal. 2010. Р. 28-42.

6. Kokotov A.N. Legislative Initiative in the Federal Parliamentary Legislative Process // Constitutional and Municipal Law. 2013. No. 11. P. 60-63.

7. Komarova V.V. Institute of People's Law-making Initiative (concept, types, legal foundations) // Lex Russica (Scientific works of MSLA). 2006. T. 65. № 3. Р. 459-473.

8. Nudnenko, L.A., Popova, MA. Concept of the Federal Law "On People's Legislative Initiative in the Russian Federation" // Constitutional and municipal law. 2008. № 9. P. 5-8.

9. Tolstik V.A., Trusov N.A. Referendum in Russia: bases, experience, criticism // Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2013. No. 24. P. 9-13.

10. Avakyan SA. Constitutional Theory and Practice of Public Authority: Laws and Deviations // Constitutional and Municipal Law. 2015. № 10. P. 5-11.

11. The Constitution of the States of Europe. In 3 volumes. / Under total. Ed. L.A. Okunkov. M.: Norma. 2001. T. 3. 792 р.

УДК 342.732

С.А. Привалов

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ФРГ: ВОЗМОЖНОСТЬ АДАПТАЦИИ ОПЫТА

Введение: статья посвящена анализу конституционных основ свободы массовой информации в Федеративной Республике Германии и возможности адаптации немецкого опыта в России. Актуальность темы обуславливается высокой значимо-

© Привалов Сергей Александрович, 2019

Аспирант, ассистент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Privalov Sergey Alexandrovich, 2019 36 Рost-graduate student, assistant of the Department of constitutional law (Saratov State Academy of Law)