CC BY
76УДК 34
А.Р. Галоян
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ НАРОДНОЙ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ НА ПРИМЕРЕ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В настоящей статье рассмотрены отдельные особенности народной правотворческой инициативы по законодательству РФ, Италии, Казахстана, США, Бразилии, Румынии и других государств. Отмечается, что целесообразно было бы рассмотренный зарубежный опыт применить и в Российской Федерации.
Ключевые слова: народная правотворческая инициатива, референдум, граждане, население, народовластие, петиционный референдум, пропо-зитивный референдум.
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE PECULIARITIES OF PEOPLE'S LAWMAKING INITIATIVES ON THE EXAMPLE OF RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES
In this article consider some features of people's lawmaking initiatives under the legislation of the Russian Federation, Italy, Kazakhstan, USA, Brazil, Romania and other States. It is noted that it would be advisable for the experience to apply in the Russian Federation.
Key words: peoples' legislative initiative, referendum, citizens, people, democracy, petition referendum, a referendum prepositional.
В соответствии с положениями, закрепленными в Основном Законе, Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором многонациональный народ выступает как носитель суверенитета и единственный источник власти (ст. 1, 3 Конституции РФ [1]).
Власть народа - одно из ключевых понятий в современном конституционном праве. Оно отсутствует лишь в конституциях стран мусульманского фундаментализма (Королевство Саудовская Аравия, Султанат Оман, Эмират Катар и иных, где обычно упоминают вселенский суверенитет Аллаха и власть монарха в стране). Нет указанной формулировки в конституциях социалистических стран авторитарного толка, в которых провозглашается диктатура пролетариата (КНДР), говорится о власти трудового народа, рабочих и крестьян (Куба), демократической диктатуре народа (КНР) и др.
В Конституции РФ 1993 г. право на народную правотворческую инициативу не предусмотрено. Это довольно новый институт непосредственной демократии, который появился в последнее десятилетие предыдущего века.
П. 1 ст. 26 ФЗ № 131-Ф3 [2] в полной мере не дает определения правотворческой инициативы. В частности, в данном пункте только закрепляется право инициативной группы граждан, которые обладают избирательным правом, выступать с такой инициативой. В Российской Федерации граждане обладают правотворческой инициативой в субъектах Федерации и на территориях муниципальных
образований. При этом наиболее ощутимую роль в РФ, по нашему мнению, должна играть правотворческая инициатива граждан, реализуемая на муниципальном уровне, где наблюдается высокая самоорганизация населения.
Трудно согласиться с мнением ученых [5], которые не считают составной частью правотворчества инициативу граждан, утверждая, что процесс этот - прерогатива государственных органов. Представляется, что в отличие от законотворчества, являющегося исключительной компетенцией государства, правотворчество, как понятие, по своему содержанию несколько шире и должно учитывать граждан в качестве субъектов процесса создания права.
В настоящее время можно говорить, что правотворчество перестало быть деятельностью только государства, поскольку инициатива по принятию, изменению или отмене норм права принадлежит и гражданам, народу Российской Федерации. Государство старается обеспечить соответствующее правовое регулирование процедуры участия населения в правотворчестве, недостатки которого восполняются законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления. Правовой основой для участия населения в правотворчестве в регионах выступает ФЗ № 131-ФЭ, где в ст. 6 перечисляются в качестве субъектов права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации общественные объединения, а также граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ. Гражданами подготавливается проект акта, они же производят сбор подписей за то, чтобы уполномоченный орган власти рассмотрел предлагаемый проект.
В процессе рассмотрения проекта закона «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» депутатом Московской городской думы И.Е. Антоновым было внесено предложение о решении проблемы отсутствия права народной правотворческой инициативы на общефедеральном уровне. В частности, в соответствии с его предложением граждане Москвы должны обладать реально исполнимой возможностью обращения в городскую думу с инициативой изменения федерального законодательства. В свою очередь, если городской думой указанные изменения будут приняты, то она, как субъект законодательной инициативы, полномочна самостоятельно выступить в федеральных органах власти [8]. Однако данное предложение не было поддержано.
Под правотворческой инициативой в Российской Федерации следует понимать возможность специально уполномоченных субъектов и граждан РФ путем целенаправленной, творческой, правомерной деятельности вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, влиять на процессуальные правила их реализации.
Шаги для создания необходимых благоприятных условий с целью реализации правотворческой инициативы предпринимаются отдельными регионами. Так, в законодательном собрании Тверской области в октябре 2014 г. была зарегистрирована первая инициативная группа граждан, разработавших законопроект об установлении ограничений розничной продажи безалкогольных тонизирующих напитков («энергетиков»). Однако эта инициативная группа все же не набрала необходимого количества подписей в поддержку проекта (в поддержку инициативы должно выступить не менее 5000 граждан, проживающих на территории Тверской области и обладающих активным избирательным правом).
Анализ причин того, что инициатива не была доведена до логического конца, показал: сбор подписей был организован преимущественно на территории города Твери, мнение иных муниципальных образований Тверской области осталось недостаточно учтенным;
инициативу поддержали более пяти тысяч жителей Тверской области, однако тысяча подписей признаны недействительными из-за отсутствия паспортных данных подписавшихся.
Несмотря на относительную неудачу в реализации правотворческой инициативы, она все же привлекла внимание к проблеме, которая волнует жителей Тверской области. Законодательное соб-
рание Тверской области разработало закон «Об ограничениях в сфере розничной продажи безалкогольных тонизирующих напитков» [6]. В случае принятия данного закона он может считаться поистине народным.
Необходимо отметить, что граждане, желающие принимать непосредственное участие в процессе создания права, не всегда знают, каким образом и куда обращаться. В 2012 г. в Ярославской области был проведен опрос жителей с целью изучить особенности гражданского участия в жизни региона. По результатам опроса, 68,4% жителей отметили, что хотели бы участвовать в процессе принятия решений [6].
Обращаясь к зарубежному законодательству отметим, что правотворческая инициатива граждан закрепляется в конституциях государств и выступает как форма выражения народовластия. Конституциями стран, в которых предусматривается возможность правотворческой инициативы, устанавливается, что для внесения законопроекта следует собрать определенное число подписей избирателей, удостоверенных нотариально или полномочными должностными лицами местного самоуправления. Законодательными актами ряда стран предусматривается, что избиратели должны представлять в определенных пропорциях различные районы страны. Так, в Бразилии инициаторами должны быть не менее 5 штатов из 26, в Румынии - не менее четверти общей численности уездов страны. Также устанавливаются сроки сбора подписей - не более шести месяцев. Путем правотворческой инициативы не могут быть решены вопросы в области налогообложения, амнистии, бюджетного процесса, международных вопросов и вопросов конституционной реформы.
В некоторых штатах США применяется институт, по своей правовой природе аналогичный правотворческой инициативе - петиционный референдум, т.е. референдум, который проводится по требованию конкретного числа избирателей, поставивших свои подписи на петициях о принятии, отмене или изменении соответствующего акта. В США такой референдум практикуется в штатах: Массачусетс, Аризона, Калифорния, Мичиган. В петиционном референдуме совмещены два института непосредственной демократии - правотворческая инициатива и референдум.
Анализируя конституционное законодательство Казахстана, отметим, что в нем не содержится положений, предусматривающих народную правотворческую инициативу ни в масштабах государства, ни на уровне местного самоуправления. Однако, как отмечается в отечественной науке, это не означает полного отрицания законодателем такого политического права у граждан Республики, равно как и невозможность его правового закрепления [4].
До внесения поправок в Регламент Мажилиса Парламента РК от 12 октября 2005 г. граждане и их объединения обладали так называемым косвенным правом законодательной инициативы [4]. Однако реализация косвенного права законодательной инициативы указанных субъектов не имела процессуальных гарантий осуществления, что свидетельствовало о декларативности нормы. Исключение данной формулировки из текста Регламента Мажилиса, как нам думается, не вполне оправданно. Учитывая право парламентариев на законодательную инициативу, можно было закрепить особый процессуальный порядок рассмотрения народными избранниками обращений граждан и их объединений.
Депутаты Мажилиса Парламента не единственные представители народа. Глава государства также избирается путем прямых выборов, непосредственно электоратом, наделен определенным объемом законодательных правомочий. Так, право правотворческой инициативы граждан и негосударственных организаций имеет косвенный характер и является предварительной стадией процедуры реализации права президентской законодательной инициативы. Иначе говоря, по собственной инициативе граждане и их объединения могут вносить законодательное предложение (идею), а непосредственно осуществлять разработку проектов законов данные субъекты могут только по поручению гла-
вы государства или руководителя его администрации. В случае принятия главой государства решения о целесообразности такого законопроекта он может, пользуясь своим правом законодательной инициативы, внести его в Мажилис Парламента, но уже от своего имени, и только тогда проект закона будет рассматриваться в обязательном порядке. Очевидно, что граждане, при отсутствии соответствующего поручения, не вправе предложить свой вариант законопроекта.
Проанализируем также нормативные правовые акты Республики Беларусь, Республики Молдова, Украины. Отметим, что в муниципальном законодательстве закреплены индивидуальные и коллективные обращения граждан с правотворческой инициативой в органы местного самоуправления, если они отвечают следующим критериям:
1) в них говорится о вопросах местного значения;
2) в них затронуты публичные интересы, т.е. общие интересы, важные и значимые для жизнедеятельности всех или части жителей соответствующего муниципального образования;
3) их реализация опосредуется властными полномочиями компетентных органов местного самоуправления.
В Законе Республики Беларусь от 12.07.2000 г. № 411-3 «О республиканских и местных собраниях» закрепляется институт, по своей правовой природе сходный с институтом правотворческой инициативы граждан. Так, в ч. 3 ст. 13 этого закона устанавливается не только обязанность органа местного самоуправления рассмотреть обращения инициативной группы граждан, но и информировать их (в случае проживания граждан на соответствующей территории) о принятых по ним решениях [7].
Отметим также, что ст. 8 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», учреждая институт местных собраний, не наделяет их правом обращения в органы местного самоуправления с правотворческой инициативой, указывая лишь, что органы местного самоуправления, осуществляя свою деятельность, должны учитывать решения местных собраний.
Обратимся к рассмотрению реализации права на народную инициативу в Италии. В соответствии с Конституцией Италии проект закона должен быть внесен в одну из палат, где по правилам ее регламента он изучается комиссией, а в последующем - палатой, которая одобряет проект постатейно и голосует в целом (ст. 71). На общегосударственном уровне практическое использование института народной правотворческой инициативы невелико.
То же самое возможно сказать и применительно к региональному опыту Италии. Так, Статутом Римской Коммуны установлено, что, исходя из предоставленной компетенции, «Советом Коммуны и Джунтой Коммуны принимается решение по проекту народной инициативы в срок шесть месяцев с момента внесения».
По нашему мнению, актуальной проблемой в законодательстве Италии является вопрос про-позитивного референдума (от итал. ilreferendum ргорозойуо). Данная разновидность референдума является весьма интересной конструкцией. Сам термин можно определить в качестве разновидности референдума, на который подлежит вынесению проект народной законодательной инициативы при его неодобрении парламентом. То есть фактически происходит перерастание одной формы непосредственной демократии в другую. В этом случае у проекта народной инициативы есть возможность стать законом, даже если проект отклонен парламентом. Региональный закон № 28/2003 вступил в силу 1 июля 2003 г. Им в области Балле д'Аоста были установлены народная законодательная инициатива и референдум (пропозитивный). Но в законе имелись недостатки, поскольку решение, которое принималось на народном голосовании, не обладало обязательной силой. Народом мог быть предложен законопроект, который, будучи отклонен Советом области, представлялся на голосование. Однако таким голосованием лишь давалась возможность выдвижения проекта народной правотворческой инициативы на второе рассмотрение областным Советом.
14 марта 2006 г. вступил в силу новый закон области Балле д'Аоста. Согласно его положениям, результат народного голосования на пропозитивном референдуме получил обязательную силу. Проект закона народной инициативы, вынесенный на пропозитивный референдум, должен сопровождаться подписями не менее 5% избирателей. Референдум следует считать состоявшимся, если в голосовании принимали участие не менее 45% избирателей. В случае, если большинство избирателей проголосовали «за», проект закона народной правотворческой инициативы считается принятым, публикуется в официальном областном бюллетене и вступает в силу.
18 ноября 2007 г. ознаменовалось декретами президента области в сфере назначения народного референдума по 5 законопроектам народной инициативы - это в Италии первый пропозитивный референдум. Основными политическими силами области (президент Джунты, вся Джунта и 30 областных советников из 35) были предприняты определенные усилия для того, чтобы референдум был признан несостоявшимся. В частности, граждан призывали к неучастию в голосовании. В результате голосовали чуть более 28 тыс. избирателей от почти 100 тыс. обладающих данным правом, т.е. воспользовались своим правом лишь 28% избирателей (низший порог явки составил 45%). Около 95% участников голосования проголосовало за четыре законопроекта народной инициативы.
В рассмотренном примере прослеживается наличие возможности органов власти совершать манипулятивные действия с целью получить выгодный для себя результат (в рассматриваемом случае - не ходить на референдум).
В ст. 46 Статута Коммуны Суверето тоже закрепляется возможность провести пропозитивный референдум. Так, проект народной инициативы, отвергнутый Советом Коммуны, может стать предметом пропозитивного референдума, который назначается при наличии требования не менее 300 граждан. Эти граждане должны проживать, работать и обучаться в Коммуне и достигнуть 16 лет.
В завершение отметим, что, по нашему мнению, рассмотренный опыт можно применить и в Российской Федерации. Это, бесспорно, дало бы гражданам возможность защищать свои интересы путем непосредственного представления собственных законопроектов в законодательные органы. Кроме того, политические партии получили бы возможность предлагать свои законопроекты, тем самым более полно отражая взгляды, существующие в обществе.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993; с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
3. Постановление Мажилиса Парламента РК от 12 октября 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Мажилиса Парламента РК // Ведомости Парламента РК. - 2005. - № 16. - Ст. 71.
4. Баймаханова, Д.М. Возможность становления института народной законодательной инициативы в Республике Казахстан: постановка проблемы. Материалы республиканской научно-теоретической конференции «Проблемы реализации положений, принципов и идей Конституции РК». - Алматы, 2005. - С. 160.
5. Венгеров, А.Б. Теория государства и права: учебник. - М., 2013.
6. Комарова, В.В. Институт народной правотворческой инициативы (понятие, виды, правовые основы) // ЬсхРи^юа (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2006. - № 4. - С. 46.
7. Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь // 1ЖЬ: http://www.pravo.by (Дата обращения: 17.12.2016 г.).
8. Материалы к протоколу заседаний Московской городской думы от 10 июля 2002 г. // Архив Мосгордумы, 2002.
