CC BY
206
P.P. Марандян
Марандян Руслан Рафикович — начальник отдела научных работ образовательного комплекса полиции Республики Армения
Петиционный референдум и «народное вето» как демократические механизмы правотворчества
В каждой стране создание демократических институтов предполагает повышение роли народа в разрешении общественно-правовых проблем и принятии решений. В свою очередь разрешение проблем часто осуществляется с помощью такого типа деятельности, как правотворчество. Следовательно, становится совершенно актуальным обсуждение степени, способов участия народа в правотворчестве, механизмов контроля в случае несогласия с правовыми решениями принятыми законодательным органом. В теории права правотворчество представлено как форма государственной деятельности, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм1. Тем не менее, народ тоже получает возможность осуществить непосредственное правотворчество с помощью референдума. Учитывая обстоятельство, что правотворчество направлено не только на создание и изменение правовых норм, но и на их отмену, то с научной точки зрения становится интересным исследовать проводимые по инициативе избирателей референдумы по двум направлениям, то есть петиционный референдум и «народное вето». Исследование и применение этих институтов может существенно способствовать демократизации правотворческой деятельности.
Существует два способа проведения петиционного референдума: прямой и косвенный. Прямая инициатива характеризуется необходимым количеством подписей под петицией, что и достаточно для того, чтобы поставить вопрос на референдум2. Косвенная инициатива, которой пользуются в восьми штатах Соединенных Штатов Америки, кроме необходимых подписей для инициативы, требует также рассмотрение вопросов, поставленных на референдум законодательным органом. Кроме того, в трех штатах США инициаторы должны собрать определенное количество дополнительных подписей, а в пяти штатах парламент должен поставить на референдум альтернативный вариант законопроекта. Такой механизм действует также в Швейцарии, в некоторых ее кантонах, на немецкой земле Баден- Вюртемберг и так далее.
С точки зрения истории петиционный референдум на законодательном уровне действовал еще с 1715 года, когда в штате Массачусетс (США) был принят закон, позволяющий его проведение на местном уровне. В 1891 году в Европе этот институт впервые был установлен на национальном уровне конституцией Швейцарии. В настоящее время такая модель референдума используется в 18 штатах США3. Причем количество необходимых подписей для проведения референдума может быть различное. Например, в штате Северная Дакота требуемое количество подписей — 7000, в Массачусетсе — 2% от проголосовавших избирателей на последних губернаторских выборах, в Мериленде — 3%, в Аризоне, Калифорнии, Кентукки, Колорадо, Мичигане — 5%, в Вайоминге — до 15%, в Пуэрто-Рико — 20%4, а в штате Невада — подписи 50% из всех зарегистрированных избирателей. Несмотря на то, что избиратели передают часть своих законотворческих полномочий парламенту, они, тем не менее, сохраняют возможность изменить всякое решение или закон, принятый парламентом, с помощью референдума. Однако в штатах вопросы, касающиеся финансов, армии, судебной системы, и некоторые другие не могут быть поставлены на референдум петиционным способом5.
В настоящее время референдум нашел широкое распространение в Швейцарии на национальном уровне и уровне кантонов. С 2001 по 2007 годы по инициативе избирателей здесь был проведен 21 федеральный петиционный референдум6. В Итальянской Республике по законам изменения Конституции (ч. 2 ст. 138 Конституции) 500 000 избирателей могут предпринять референдум7. Часть 4
1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: курс лекций. М., 1997. С. 371; Марченко М.Н. Теория государства и права в вопросах и ответах. М., 2005. С. 145.
2 См.: Синцов Г.В. Референдумное право и процесс: методические рекомендации и задания для семинарских занятий. Пенза, 2011. С. 12.
3 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. С. 420.
4 ЫЯЬ: И1:1:р://ге1:.ги8ИкоІпік.ги/у2365/?раде=3 (дата обращения: 07.07.2013).
5 ЫЯЬ: http://www.pravo.vuzlib.org/book_z1520_page_8.html (дата обращения: 07.07.2013).
6 По данным центра исследований непосредственной демократии на 17 апреля 2007 года. ЫЯЬ: ЬіН:р://с2сІ.ипіде. сЬі/іпсІех.рЬір
7 См.: Конституция Итальянской Республики / пер. с итал. Л.П. Г ринберга // Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 423—450.
статьи 29 Основного закона Федеративной Республики Германии управомочивает 1/10 часть избирателей, обладающих правом избрать Бундестаг, предпринять референдум1.
По законодательству некоторых постсоветских и посткоммунистических стран также установлено право граждан требовать проведения референдума посредством сбора подписей. К примеру, согласно пункту 1 части 1 статьи 14 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О референдуме Российской Федерации» в Российской Федерации инициатива проведения референдума принадлежит не менее 2 000 000 граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме,— при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 000 из них2. Согласно части 2 статьи 72 Конституции Украины всеукраинский референдум объявляется по народной инициативе по требованию не менее 3 000 000 граждан Украины, имеющих право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в 2/3 областей и не менее чем по 100 000 подписей в каждой области3. Часть 1 статьи 95 Конституции 1992 года Словацкой Республики признает субъектом права на инициативу референдума не менее чем 350 000 граждан4, а часть 2 статьи 90 Конституции 1991 года Республики Словения — не менее чем 40 000 избирателей5. Часть 3 статьи 73 Конституции 1991 года Республики Македония устанавливает, что Собрание должно объявить о референдуме, если предложение поступит не менее чем от 150 000 человек6.
Законодательству Республики Армения был известен институт петиционного референдума. В частности, часть 3 статьи 9 закона Республики Армения «О референдуме Республики Армения» от 2 апреля 1991 года провозглашала: «Инициатива граждан Республики Армения реализуется, если под требованием о проведении референдума собрано не менее двухсот тысяч подписей граждан, обладающих правом участвовать в референдуме». Однако в принятом 12 сентября 2001 года законе Республики Армения «О референдуме» отсутствует право граждан Республики Армения на инициирование референдума, то есть института непосредственного народовластия.
В теории петиционный референдум часто отмечается как народное голосование о том или ином законопроекте, который проводится по требованию определенного количества граждан, подписавших петицию о принятии соответствующего закона7. Такой подход, однако, неверно отражает сущность обсуждаемого явления, так как граждане могут требовать назначения соответствующего референдума не только для принятия того или иного законопроекта, а для решения любого вопроса. Следовательно, петиционные референдумы можно разделить на две группы: законодательные и обычные.
Анализ законодательства разных стран показывает, что петиционный референдум может иметь следующие проявления:
1. Референдум, проводимый относительно принятия какого-нибудь акта, когда избиратели не только являются инициатором голосования, но и представляют проект соответствующего акта. Такой тип референдума получил свое начало во Франции (ст. 59 Конституции Франции 1793 г.). В настоящее время он распространен в Швейцарии — на национальном и кантонном уровнях, в США и других странах. Фактически, в таком типе петиционного референдума объединены два института прямой демократии: народная инициатива и референдум, которые в своем единстве предоставляют народу возможность прямого участия в правотворчестве, ставя в основу приоритеты общественного интереса8. В частности, при законодательном петиционном референдуме народная инициатива включает представление законопроекта. Конечно, народная инициатива в этом случае не выступает в исконном смысле, поскольку избиратели представляют законопроект не для принятия со стороны парламента, а для принятия ими. После предоставления соответствующему органу петиции проверяется его за-
1 См.: Basic Law for the Federal Republic of Germany, 23 May 1949. URL: https:||www.btg-bestellservice.de|pdf| BQ2Q1QQQ.pdf (дата обращения: QB.Q7.2Q13).
2 См.: О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 2B июня 2QQ4 года № 5-ФКЗ. URL: http:||www.rg.ru|2QQ4|Q6|3Q|referendum-zakon.html (дата обращения: QB.Q7.2Q13).
3 См.: Конституция Украины (Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР Украины). 1996. № 3Q, ст. 141. URL: http:||rada.gov.ua|uploads|documents|27396.pdf (дата обращения: QB.Q7.2Q13).
4 См.: Конституция Словацкой Республики от 1 сентября 1992 года. URL: http:||worldconstitutions.ru|archives|11Q|3 (дата обращения: QB.Q7.2Q13).
5 См.: Конституция Республики Словении от 23 декабря 1991 года. URL: http:||worldconstitutions.ru|archives|1Q9|2 (дата обращения: QB.Q7.2Q13).
6 См.: Конституция Республики Македония от 17 ноября 1991 года. URL: http:||www.concourt.am|armenian|legal_ resources|world_constitutions|constit|macedon|macedon-r.htm (дата обращения: Q9.Q7.2Q13).
7 См.: http:||dic.academic.ru|dic.nsf|lower|17Q46 (Q5.Q7.2Q13, 13:45); http:||termin.bposd.ru|publ|17-1-Q-13452 (дата обращения: Q5.Q7.2Q13); http:||enc-dic.com|legal|Peticionnyj-Referendum-13175.html (дата обращения: Q5.Q7. 2Q13); http:||determiner.ru|dictionary|2Q1|word|peticionyi-referendum (дата обращения: Q5.Q7.2Q13).
B См.: ЗиммерманДж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы || Вестник МГУ. Серия 11: Право. 1991. № 5. С. 53; Васильев В.И. Прямая демократия: опыт Калифорнии || Государство и право. 1994. № 1. С. 119.
Марандян Р.Р. Петиционный референдум и «народное вето» как демократические...
конность, выясняется, соблюдены ли соответствующие процессуальные требования. Затем следует второй этап — голосование1.
В свою очередь, народная инициатива, имеющая отношение к этому типу петиционного референдума, в современных условиях приобретает новые проявления, которые направлены на формирование так называемой системы «электронной демократии». Так, в Великобритании и США применяются электронные петиции. Идея такого вида электронной демократии зародилась в парламенте Шотландии. При содействии последнего в 1999 году стартовал проект «E- Petitioner», с помощью которого впервые появилась возможность делать предложения депутатам электронным путем. Первая попытка представления петиций в масштабах всей страны была предпринята в Великобритании в 2006 году. Те электронные петиции, которые собрали свыше 100 000 подписей, выдвигались на обсуждение парламента. В США «We the people» электронные петиции помещены на сайте Белого дома2.
2. Второй тип петиционного референдума проводится в связи с принятым парламентом, но еще не вступившим в силу законом. Иногда речь идет не только о принятом парламентом законе, но и о народном голосовании, проводимом в связи с утверждением или опровержением решения, принятого каким-либо органом власти или должностным лицом. В теории его называют отлагающий референдумом3. В определенные сроки может быть представлено требование о голосовании избирателями, в установленном законом количестве, депутатами парламента или другими субъектами4. Так, часть 2 статьи 138 Конституции Италии предоставляет 500 000 избирателям возможность организовать референдум относительно законов, касающихся изменений Конституции. Подобный референдум не проводится, если во время второго голосования в каждой из палат парламента закон был принят не менее 2/3-ми голосов5. В Дании 1 /3 депутатов Фолкетинга со дня окончательного принятия закона в течение трех дней может представить письменное заявление спикеру парламента о требовании референдума относительно законопроекта6. В Швейцарии народ имеет право выдвинуть на референдум уже принятые парламентом решения. Федеральные законы, федеральные решения и бессрочные международные договоры могут быть выдвинуты на необязательном референдуме. Если в течение 100 суток после опубликования закона 50 000 граждан Швейцарии, имеющих избирательное право, не согласны с его принятием, то оно выносится на всенародное голосование7.
Критики института петиционного референдума считают, что он расшатывает основы законотворческой деятельности представительных органов и является серьезной угрозой для республиканского устройства общества. В этом смысле подвергается критике правотворческая деятельность граждан из-за его непрофессионализма и уязвимости8. Однако подобное отношение не совсем правильно, поскольку, будучи результатом развития механизма сдержек и противовесов, при обоснованном применении петиционный референдум может увеличить роль народа в правотворчестве и благоприятном решении общественных проблем. Кроме того, наличие петиционного референдума может быть серьезным контрольным рычагом в отношении законодателя. Не будем забывать, что в 19 веке злоупотребления властью законодательным органом привели к более частому использованию обсуждаемого типа референдума, который содержит недоверие избирателей в отношении законодателя. В теории справедливо отмечается, что если законодатель в своей деятельности вместо служения общественным интересам оправдает оказанную им финансовую помощь, то он рискует потерять доверие, в результате чего могут быть чаще использованы петиционные референдумы9.
Несмотря на противоречивые интерпретации политико-правовой роли петиционного референдума, тем не менее, Парламентская Ассамблея Европейского Совета призывает членов-государств признать петиционный референдум и закрепить законодательством право определенного количества граждан на проведение референдума10. В этом смысле важнейшим шагом в плане развития демократии и вовлечения народа в процесс создания права в Республике Армения будет закрепление иститу-та петиционного референдума в законе РА «О референдуме», признав 50 000 граждан Республики Армения, имеющих право участвовать на референдуме, субъектом проведения референдума и провозгласив их право на предоставление наряду с петицией соответствующего законопроекта.
1 См.: Маклаков В.В. Референдум в странах-членах Европейского Союза. М., 1997. С. 18.
2 URL: http://e-gov.by/themes/best-practices/elektronnaya-peticia (дата обращения: 07.07.2013).
3 URL: http://baseprof.rU/docs/konstitucionnoe_pravo_municipal_noe/sincov_gleb_vladimirovich_85093/6 (дата обращения: 09.07.2013).
4 См.: Маклаков В.В. Указ. соч. С. 23—24.
5 См.: Конституция Итальянской Республики // Конституции зарубежных государств: учебное пособие / сост. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 29—41.
6 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Общая часть. М., 2006. С. 359—360.
7 URL: http://www.eda.admin.ch/eda/uk/orifil/infoch/chpoli.encoded-Show%3D1&print%3D1.html (дата обращения: 09.07.2013).
8 См.: Thomas E. Cronin.Direct democracy. The Politics of Initiative, Referendum and Recall. Harvard University Press. Cambridge; Massachusetts. London, 1989. Р. 182.
9 См.: Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 69.
10 См.: Recommendation 1704 (2005) «Referendums: towards good practices in Europe». Adopted by the Assembly on 29 April 2005. Оригинальный интернет-сайт ПАСЕ.
Следующим типом референдума, проводимого по инициативе избирателей, является «народное вето». Последний считается отменяющим типом референдума. Нужно отметить, что кроме избирателей отменяющий референдум может иметь другие субъекты инициативы. Так, часть 1 статьи 75 Конституции Италии признает субъектом инициативы референдума, проводимого с целью полной или частичной отмены закона или другого акта, имеющего силу закона, не только 500 000 избирателей, но и пять областных советов1. Однако отменяющий референдум принимает форму «народного вето», если проводится по инициативе избирателей. Иногда в научной литературе отмечается, что целью «народного вето» является отмена акта, принятого парламентом2. Предположительно, что в случае обсуждаемого института предметом голосования является действующий, а не принятый, однако не вступивший в силу акт3. Причем таковыми могут выступать не только закон или его отдельные положения, принятые и вступившие в силу представительным органом государственной власти, но и акты органов местного самоуправления или их отдельные положения4. Следовательно, «народное вето» можно определить как референдум, проводимый по инициативе избирателей, целью которого является полная или частичная отмена вступившего в силу действующего закона или другого акта.
«Народное вето» своими корнями уходит в первую половину 19 века, когда стало применяться в швейцарских кантоннах. В настоящее время оно закреплено в статье 75 Конституции Италии5. Такое голосование, которое проводится по требованию полмиллиона избирателей, не имеет временных ограничений, начиная с момента вступления в силу закона или акта, имеющего силу закона. Однако нужно отметить, что из перечня этих актов исключены законы о налогах, бюджете, амнистии и полномочиях ратификации международных договоров. На протяжении истории Италии известно несколько «волн» использования «народного вето»: 1974, 1978, 1981, 1985 годы6 и т. д. Институт «народного вето» предусмотрен также законодательством ряда штатов США. Причем если в некоторых штатах на референдум выставляется целый закон, то в нескольких штатах на референдум выставляются также отдельные положения закона. В разных штатах для отмены закона или его отдельных положений необходимое количество голосов колеблется от 30% до 50%. Конституции шести штатов дают возможность законодательным органам не принимать во внимание результаты референдума7.
Законодательство Республики Армения ранее закрепляло институт «народного вето». В частности, пункт 3 части 1 статьи 4 закона РА от 2 апреля 1991 года «О референдуме Республики Армения» в качестве предмета референдума рассматривал вопросы, касающиеся отмены закона РА или его отдельных положений или изменений в нем. Однако действующий закон РА «О референдуме» в настоящее время не закрепляет обсуждаемый тип референдума, хотя, на наш взгляд, наличие указанного института может существенно способствовать повышению продуктивности общественного контроля над правотворческой деятельностью законодательного органа. Так, часть 1 статьи 4 Закона РА «О референдуме» предлагается сформулировать в следующей редакции: «На референдум могут быть выдвинуты вопросы принятия Конституции или внесения в ней изменений, о принятии законов, а также об изменении или прекращении действия законов РА, их отдельных положений».
Г оворя о роли «народного вето», нужно констатировать, что оно расширяет гражданское участие в решении общественно-правовых вопросов. И петиционный референдум, и «народное вето» дают возможность гражданам еще больше интересоваться и заниматься проблемами правосоздания, что, в свою очередь, способствует преодолению правового нигилизма. Петиционный референдум и «народное вето» являются также механизмом преодоления противоречий между обществом и властями8.
Таким образом, при применении петиционного референдума и «народного вето» непосредственно осуществляется правотворчество со стороны избирательного корпуса. Причем воля избирательного корпуса получает прямое выражение и не зависит от других органов9. Можно констатировать, что с помощью этих институтов гражданское общество сохраняет контроль над созданием права и в условиях несоответствия деятельности законодателя интересам общества все еще имеет возможность направлять важнейшие правовые решения в сферу общественных интересов. Следовательно, законодательное закрепление указанных механизмов нужно рассматривать как важнейшую предпосылку демократизации правотворчества.
1 См.: Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 года. URL: http:||italia-ru.com|page|konstitutsiya-italyanskoi-respubliki (11.Q7.2Q13, 12:Q2).
2 URL: http:||dic.academic.ru|dic.nsf|lower|16331 (дата обращения: 11.Q7.2Q13); http:||www.vseslova.ru|index.php? dictionary=law&word=narodnoe_veto (дата обращения: 11.Q7.2Q13); http:||www.vedomosti.ru|glossary|Hародное%20 вето (дата обращения: 12.Q7.2Q13).
3 См.: Маклаков B.B. Референдум в странах-членах Европейского Союза. М., 1997. С. 23.
4 URL: http:||mmalikov.ru|spkprf|Razdel_6_3_9.html (дата обращения: 14.Q7.2Q13).
5 URL: http:||lib.znate.ru|docs|index-236244.html?page=51 (дата обращения: 15.Q7.2Q13).
6 URL: http:||constitution.sokolniki.com|rus|History|OtherConstitutions.aspx (дата обращения: 17.Q7.2Q13).
7 См.: ЗиммерманДж. Указ. соч. С. 53.
B URL: http:||mmalikov.ru|spkprf|Razdel_6_3_9.html (дата обращения: 17.Q7.2Q13).
9 См.: Маклаков B.B. Конституционное право зарубежных стран: Общая часть. М., 2QQ6. С. 569.
Марандян Р.Р. Петиционный референдум и «народное вето» как демократические...
