CC BY
8
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2014
И.Ю. ВАСЛАВСКАЯ доктор экономических наук, профессор филиала ФГАОУ ВПО Казанский (Приволжский) федеральный университет
А.Р. ФАТТАХОВА
кандидат экономических наук, доцент филиала ФГАОУ ВПО Казанский (Приволжский) федеральный университет
К ВОПРОСУ О НАПРАВЛЕНИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
В статье представлены отдельные мнения о современном состоянии экономики России, рассмотрены возможности реализации государственно-частного партнерства с учетом интересов государства и частного бизнеса, приведены варианты оптимизации финансовой системы.
Ключевые слова: государственное регулирование, социально-экономическое развитие, государственно-частное партнерство, финансовая система, бюджет.
JEL: G18, H7.
Мотивом к написанию данной статьи стал Московский экономический форум «Экономическая система России», прошедший в МГУ 26-27 марта 2014 г., а также опубликованные одноименные материалы. Ключевой темой форума заявлено несырьевое будущее России. Отправной точкой форума, как свидетельствуют его материалы, является критическая оценка реализации сценария развития страны на среднесрочную и долгосрочную социально-экономическую перспективу. В частности, базовый сценарий Минэкономразвития на 2014-2016 гг. предполагает среднегодовой темп прироста ВВП на уровне 3,6% [1, с. 8], а позднее, в соответствии с уточнениями на основании фактических данных 2013-2014 гг., среднегодовые темпы прироста устанавливаются на уровне лишь 2,9%, что следует рассматривать как «разбалансированность экономических и социальных составляющих страны ....движение к полномасштабному кризису».
С точки зрения эффективности управления социально-экономическими системами «более продуктивна концепция стратегического управления, когда формулируются желаемые к достижению цели,
а впоследствии строится механизм, позволяющий их достичь. Такой подход позволяет реализовывать более смелые идеи, что закладывает основы так называемого «опережающего развития [1, с. 8]».
В федеративном государстве инициатором и проводником стратегического прорыва в социально-экономическом развитии страны может выступать лишь государство. Бизнес-структуры и население могут проявлять инициативы, однако механизмом их реализации они не обладают, поэтому.... «когда опускает руки население, это плохо. Но еще хуже, когда от решения проблем уходит власть...[1, с. 13]». Таково мнение Р.С. Гринберга и Д.Е. Сорокина о необходимости отказа от демонизации роли государства в экономике.
Вопросы, обсуждаемые на форуме, имели достаточно широкую палитру сфер приложения от стратегий социального до технологического возрождения страны. Остановимся на отдельных аспектах, имеющих исследовательский интерес для авторов данной статьи.
Российскими экономистами, теоретиками и практиками, а также представителями мирового сообщества активно обсуждался тезис «Промышленная политика России: частно-государственное или государственно-частное партнерство?». Актуальность этой темы связана с возрастанием доли государства в мобилизации финансов и, прежде всего, инвестиционных ресурсов. Еще в 2009 г. на I Российском экономическом конгрессе автором статьи был сделан доклад, в котором государственно-частное партнерство (ГЧП) рассматривается как современный универсальный механизм развития экономики, позволяющий через взаимодействие государства и бизнеса, нацеленное на развитие всего общества, получить большой социально-экономический эффект [2]. Однако внедрение государственно-частного партнерства осложняется целым рядом проблем правового, экономического и управленческого характера.
Учитывая, что ситуация в России еще не позволяет реализовать частно-государственное партнерство, инициатива в разработке стратегии модернизации экономики России, внедрения идей новой индустриализации, так широко представленных и горячо обсуждаемых на форуме, должна принадлежать правительству России. По мнению А. Аганбегяна, в условиях, когда удельный вес государственных предприятий и организаций в производстве ВВП составляет 60%, «очевидна необходимость за счет мер государственного регулирования и стимулирования добиваться приоритетного развития производства готовой продукции с высокой добавленной стоимостью, особенно высокотехнологичного, наукоемкого и инновационного профиля» [3, с. 14].
Реализация государственно-частного партнерства в рамках существующих форм (различные контракты, предоставляемые государ-
ством частному сектору1; арендные отношения; финансовая аренда (лизинг)2; соглашение о разделе продукции (СРП)3; создание особых экономических зон (ОЭЗ); концессионные соглашения (договоры) -наиболее распространенная за рубежом форма ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов; государственно-частные предприятия) обуславливает взаимодействие государственной и частной собственности. На практике такое взаимодействие осуществляется двумя способами:
1. Интеграция капиталов в рамках отдельной фирмы (предприятия).
2. Рыночное предложение и использование государственного капитала преимущественно посредством долевого участия государства в финансировании перспективных для национальной экономики инвестиционных проектов, предоставления им долгосрочных кредитов по ставке, обеспечивающей определенную рентабельность государственного капитала, передачи государственного имущества в коммерческое использование частным физическим и юридическим лицам и др.
Оба способа равноценны с точки зрения возможности достижения эффективных результатов от реализации ГЧП. Многое зависит от сферы реализации государственно-частного партнерства. Необходимо учитывать, что без участия государства невозможно развивать такие отрасли, как атомная, космическая и др., и по этим направлениям влияние государства должно быть определяющим. Кроме того, частный капитал не заинтересован в инвестировании и развитии за свой счет эффективного обрабатывающего производства, связанными с этим научно-исследовательским работами и внедрением их результатов (кроме, конечно, топливно-сырьевых производств).
В России широко распространено участие частного сектора в капитале государственного предприятия через акционирование (корпора-тизацию) и создание совместных предприятий. При этом реальное взаимодействие государственного и частного капиталов осуществляется не в корпорациях со 100%-ным государственным капиталом. Привлечение частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами (такими, как недра, объекты инфра-
1 На выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. п.
2 Форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 г. Арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.
3 После принятия Федерального закона № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
структуры, предприятия, имеющие высокое социальное или оборонное значение, и т.д.) может быть эффективно реализовано в рамках совместных предприятий именно со смешанным государственно-частным капиталом. Такая форма ГЧП наиболее эффективна для развития приоритетных отраслей экономики. В современных условиях интеграция государственного и частного капитала в рамках отдельной компании выступает перспективной формой государственного предпринимательства.
При такой форме функционирования государственного и частных капиталов происходит не традиционно параллельное, преимущественно обособленное функционирование государственной и частной собственности, а их тесное взаимодействие. При этом степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Акционерные общества со смешанным капиталом позволяют государству использовать частный капитал для достижения различных целей: обеспечения конкурентоспособности предприятий, экономии бюджетных средств, используемых на дотирование убыточных государственных фирм, расширения сферы действия инструментария менеджмента и др.
Таким образом, данная форма ГЧП является альтернативой не только государственному предпринимательству (в форме казенных предприятий, унитарных предприятий, акционерных обществ со 100%-ным государственным капиталом), но и полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор, в том числе через приватизацию активов. При использовании института ГЧП в форме хозяйственных обществ с государственным участием в капитале возможно преодоление таких «узких мест», как недостаточное качество управления государственной собственностью, недостаток инвестиционных ресурсов, отсутствие инновационных технологий, низкая экономическая эффективность и слабая налоговая дисциплина.
На сегодняшний день этой форме ГЧП соответствуют все ключевые признаки ГЧП:
- это реальная, проверенная временем форма взаимодействия государства и частного бизнеса;
- взаимодействие сторон в ГЧП достаточно обеспечено в законодательном плане;
- подобное взаимодействие создает возможности для соблюдения паритета, баланса обоюдных интересов;
- организационно-правовая форма такого партнерства - ОАО -означает его четко выраженную публичную, общественную на-
правленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса);
- в процессе взаимодействия сторон консолидируются, объединяются их активы (ресурсы и вклады);
- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в рамках ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно вкладу в уставный капитал ОАО.
Основное преимущество для государства заключается в том, что частные инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования государственного имущества, не включенного в свободный хозяйственный оборот, но важного для экономики страны и повседневной жизни граждан.
Кроме того, смешанные предприятия обладают потенциалом для разрешения противоречий, имманентных рыночной системе хозяйствования: между ориентацией на текущую конъюнктуру рынка и долгосрочными целями развития экономики, ее ключевых отраслей и региональных формирований, между мотивами прибыльности и социальной эффективности. Такая возможность обеспечивается тем, что государством, как правило, устанавливаются определенные ориентиры (экономические, социальные), достижение которых «включает» действие разнообразных льгот - по налогам, кредитам и др. Такие предприятия, являясь полностью погруженными в рыночные условия, имея коммерческие цели и в то же время находясь в поле действия экономических интересов государства, позволяют последнему с гораздо меньшим запаздыванием и издержками, чем при использовании традиционных форм хозяйствования, отслеживать изменения в механизме предпринимательской деятельности и вносить коррективы в ее экономические и правовые условия.
К предпочтительным сферам деятельности смешанных предприятий целесообразно отнести следующие:
1) отрасли, нуждающиеся в крупных инвестициях (наукоемкое производство, производство, подлежащее конверсии, или ее уже осуществляющее);
2) важнейшие импортозаменяющие производства; отрасли, дающие основные валютные поступления; рыночная инфраструктура (предприятия, оказывающие разнообразные услуги: инжиниринговые, факторинговые, лизинговые и др.).
Развитие смешанного предпринимательства в форме ГЧП позволяет существенно снизить трансакционные издержки, связанные с подключением частного бизнеса к среднесрочному и долгосрочному макроэкономическому маневрированию (например, к выполнению общенациональных, региональных программ), а также обеспечивать известную «прозрачность» организационных связей государства и
частного бизнеса, и, следовательно, снижать в определенной степени риски совместно проводимых финансовых операций.
Параллельное функционирование в рамках одного предприятия различных по организации и уровню использования ресурсов хозяйственных структур способно оказать существенное влияние на ценностные ориентации и мотивы деятельности трудового коллектива. Для государства такая практика важна тем, что позволяет апробировать механизм интеграции его интересов с интересами частного бизнеса, установления общей ответственности за результаты предпринимательской деятельности, заинтересованности в устойчивых доходах.
Реализация потребности в реструктуризации производства и обновлении материально-технической базы основного числа смешанных предприятий сопряжена с привлечением значительных финансовых ресурсов. Ограниченность бюджетных средств и неразвитость рынка капитала обусловливают включение в «ядро» основных акционеров наряду с государством других стратегических собственников. Оказывать определяющее влияние на выбор предприятием хозяйственной и управленческой стратегии государство сможет, имея контрольный пакет акций, размер которого колеблется от 51% до величины в несколько раз меньшей, зависящей от уровня диффузии корпоративного капитала. Возможности такого воздействия определяются не только размером доли государства в уставном капитале акционерного общества.
Самостоятельную и важную роль в их расширении играет присутствие, тем более доминирование, инвесторов с интересами, близкими или совпадающими с интересами государства. Их нахождение в числе участников предполагает создание условий, стимулирующих приобретение и длительное сохранение ими статуса акционера. Таким образом, приоритетной для государства задачей, решаемой на этапах акционирования и постприватизационном, является содействие (экономическое, организационно-правовое) формированию «ядра» таких акционеров. Их отличительными признаками должны быть: заинтересованность в долговременном устойчивом развитии предприятия, а следовательно, доминирование стратегических интересов; способность организационно обеспечить полноту использования внутрипроизводственных резервов; наличие финансовых ресурсов или возможностей их привлечения в объеме, достаточном для реструктуризации предприятия, обновления его материально-технической базы.
Развитие смешанного предпринимательства через взаимодействие государственного и частного капиталов позволит обеспечить новый уровень экономической свободы предприятий с государственным участием в капитале создать условия для полноценного общественного контроля и регулирования условий и результатов их деятельности.
Оправданно в базовых отраслях экономики, в точках ее роста, рассматривать участие государства в деятельности таких предприятий как долговременное, а для существенного их числа и постоянное. Основные экономические интересы государства в этом случае могут быть определены следующим образом:
Макроэкономический интерес, отражающий потребность в решении задач стабилизации и посткризисного развития экономики как целостной системы (в том числе формирования сложных диверсифицированных финансово-промышленных комплексов, способных успешно конкурировать на мировом рынке и др.).
Предпринимательский интерес, связанный с получением стабильного дохода.
Реформаторский интерес, реализуемый посредством институциональных (постприватизационных) преобразований, инициирующих у других акционеров рыночную мотивацию.
Частный бизнес посредством расширения сотрудничества с государством добивается снижения рисков, получает доступ к инновационным идеям, уникальным технологиям и современному оборудованию. Таким образом, в результате развития ГЧП каждая из сторон-участников получает определенные выгоды, снижаются затраты и корректируются приоритеты государственной экономической политики. Создание законодательной базы для реализации разных форм ГЧП, а также формирование соответствующих институтов и механизмов реализации взаимодействия государства и бизнеса обеспечит их равноправное партнерство по всем направлениям развития общества. Одним из положительных результатов реализации рассмотренной выше формы ГЧП является возможность пополнения доходной части бюджета за счет увеличения неналоговых доходов за счет более эффективного использования государственной собственности.
Бюджет государства является основой, индикатором качества принимаемых управленческих решений на государственном уровне. На протяжении более чем 10-летнего периода времени российская экономика функционирует в условиях профицитного бюджета. Однако это отнюдь не тот профицит, который формируется ввиду существенного превышения доходов над расходами из-за благоприятной экономической конъюнктуры и отсутствия объектов для государственных инвестиций. Такой положительный дисбаланс возник по причине кратного роста цен на нефть с 17,1 долл. за баррель в 1999 г. до 94,4 долл. в 2008 г.
Профицит за последнее время, впрочем, больше характерен для федерального бюджета, тогда как местные бюджеты зачастую носят дефицитный характер.
Для города наличие дефицитного бюджета не всегда означает предстоящую экономию всех расходов, «урезание» социально значи-
мых статей. Запланированное увеличение расходов бюджета может быть нацелено на развитие города, т.е. государственные инвестиции могут дать положительный мультипликативный эффект. Однако на примере города Набережные Челны об увеличении качества жизни горожан говорить не приходится, о чем свидетельствует снижение расходов бюджета на одного человека. Для объективности сопоставления данных за исследуемый период (1993-2010 гг.) фактические значения расходов бюджета на 1 жителя приведены в ценах 2003 г. Полученные данные указывают на более чем двукратное снижение величины расходов бюджета в 2010 г. относительно удельной суммы 1993 г. (4,1 тыс. руб. и 10,1 тыс. руб. соответственно). Следует отметить, что в анализируемом временном диапазоне, 1993 г. является наиболее «радужным», поскольку характеризуется максимальной суммой расходов на 1 горожанина.
С 2003 по 2008 г. расходы местного бюджета на 1 жителя Набережных Челнов имеют наименьшие значения и при этом отсутствуют веские объективные причины столь низкого уровня удовлетворения потребностей горожан.
Увеличение объема финансирования городских потребностей отмечено в 2009 г., когда город еще продолжал функционировать в инерционном режиме на заре мезоэкономического финансового кризиса. Однако финансирование местного социума на достигнутом уровне в 2010 г. представлялось уже невозможным.
Анализ расходов бюджета г. Набережные Челны за 1993-2010 гг. в сопоставимых ценах свидетельствует о фактическом снижении объема финансирования социальных потребностей горожан. При этом в большинстве случаев отсутствуют объективные рациональные объяснения указанным обстоятельствам. Безусловно, что в основе определения объема финансирования по основным статьям местного бюджета заложены законодательно определенные нормативы, которые подлежат скорейшему пересмотру в сторону кратного увеличения.
На фоне снижения объемов расходов бюджетов на одного человека дефицитный характер городской казны явно не вызван реализацией бюджета развития. За период 2001 по 2010 г. бюджет г. Набережные Челны не испытывал дефицита лишь в 2008 г. В остальные периоды его величина была различной - от 12% к сумме дохода в 2001 г. до запланированных в 2010 г. 0,5%.
Бюджетным кодексом РФ установлен предельный размер дефицита местного бюджета, равный 10% утвержденного годового объема доходов (статья 92). За исследуемый период указанный уровень лишь однажды был превышен в 2001 г. В то же время статьей 33 Бюджетного кодекса РФ исполнительным органам власти предписано минимизировать дефицит бюджета.
Муниципальные менеджеры являются не только органом, осуществляющим распределение аккумулируемых в местный бюджет средств, но и представителями государственной власти, в руках которых сосредоточены мощнейшие рычаги по управлению городским хозяйством, что предполагает обязательное предвидение рисков, их страхование и диверсификацию.
Низкая степень диверсификации финансовых рисков, неразвитость народно-хозяйственного комплекса города, недостаточная активность малого бизнеса - это лишь малый перечень обстоятельств, указывающих на неэффективность системы муниципального менеджмента [4].
И в этой связи не может быть и речи о бюджете развития, позволяющем территориям реализовывать перспективные инвестиционные проекты.
По мнению участников форума такое состояние бюджета есть результат неэффективной налоговой политики, когда налоги могли быть снижены для стимулирования предпринимательской активности и формирования предпосылок экономического роста, что, по сути, противоречит классическим и эмпирически доказанному действию кейнсианской теории мультипликатора инвестиций.
Столь недальновидная политика подрывает не только экономическую сферу деятельности общества, но и социальную стабильность общества.
В этой связи уместно привести данные, основанные на исследовании «Влияние поведенческих факторов на состояние здоровья» [4, с. 33], позволившем выявить обратно пропорциональную зависимость между уровнем доходов населения и степенью заболеваемости, т.е. чем ниже уровень дохода, тем выше степень заболеваемости.
Экспертные оценки относительно направления средств профицитного бюджета в так называемую «подушку безопасности» сводятся к абсолютной неэффективности такого решения ввиду расходования этих фондов лишь для поддержания курса рубля [4, с. 175].
С целью корректировки сложившейся ситуации предлагается комплекс мер, в том числе включающий в себя [4, с. 188-192]:
Отказ от использования нефтегазовых доходов для пополнения Резервного фонда при одновременном наращивании заимствований.
Отказ о финансирования программ и проектов с удельной стоимостью конечного объекта выше нормативных в несколько раз, т.н. «строек века».
Мобилизацию нефтегазовых доходов на расходы бюджета и замещение ими выпадающих доходов в целях снижения налогов.
Увеличение расходов на сельское хозяйство и программы поддержки обрабатывающей промышленности, что позволит компенсировать негативные последствия от вступления России в ВТО.
Литература
1. Бузгалин А.В. Экономическая система России: Анатомия настоящего и стратегия будущего (реиндустриализация и/или опережающее развитие) / Под ред. А.В. Бузгалина. М.: ЛЕНАНД, 2014.
2. Ваславская И.Ю. Государственный акционерный капитал в системе государственно-частного партнерства / Доклад на I Российском экономическом конгрессе // Тематические конференции / Политическая экономия социального государства. М.: МГУ. 2009. Декабрь.
3. Агангебян А. Главное - доля «экономики знаний» // Мир перемен (специальный выпуск). 2014. №1.
4. Фаттахова А.Р. Факторы и условия формирования бюджетов моногородов (на примере города Набережные Челны). Монография // А.Р. Фаттахова. Набережные Челны: Издательско-полиграфиче-ский отдел НФ ГОУ ВПО НГЛУ им. Н.А. Добролюбова, 2011.
