CC BY
89
Проблемы экономики и менеджмента
УДК 69:338.08
Г.И. Халикова
магистрант,
ФГБОУВПО «Ижевский государственный технический университет имени М. Т. Калашникова»
С.И. Соломенников
канд. экон. наук, доцент, кафедра «Промышленное и гражданское
строительство»,
ФГБОУ ВПО «Ижевский государственный технический университет имени М. Т. Калашникова»
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН
Аннотация. В статье представлено понятие государственно-частного партнерства, рассмотрены основные формы реализации проектов государственно-частном партнерстве, проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства, а также пути их решения. Также представлены основные виды соглашений при реализации проектов государственно-частного партнерства и основные риски. Показаны примеры проектов государственно-частного партнерства, которые реализованы и реализуются в Республике Т атарстан в настоящее время.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, взаимовыгодное сотрудничество, проблемы механизма государственно-частного партнерства, основные риски государственно-частного партнерства.
G.I. Khalikova, Kalashnikov Izhevsk State Technical University S.I. Solomennikov, Kalashnikov Izhevsk State Technical University PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSTVA IN THE SOCIAL SPHERE IN THE REPUBLIC OF TATARSTAN
Abstract. The article presents the concept of public-private partnership, the basic forms of implementation of public-private partnership projects, the problems of implementation of public-private partnership projects, as well as their solutions. Also, it is the main types of agreements in the implementation of public-private partnership projects and major risks. Showing examples of public-private partnership projects, which are realized and implemented in the Republic of T atarstan in the present.
Keywords: public-private partnership, mutually beneficial cooperation, the problems of the mechanism of public-private partnership.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) [1] - юридически оформленное на конкретный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с иной стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных вложений, обеспечивания доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Использование механизмов частно-государственного партнерства в настоящее время получает обширное распространение в Российской Федерации.
№ 12 (52) - 2015
23
Проблемы экономики и менеджмента
ГЧП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частному сектору извлекать обоюдную выгоду.
ГЧП обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом. Государственный сектор сохраняет обязанность по обеспечению населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает положительное влияние на экономическое развитие и повышение качества жизни населения [3].
Почти все формы взаимодействия государства и бизнеса считаются обычным контрактом на лизинг, соглашением по аутсорсингу ресурсов, совместным предприятием, однако все эти формы не считаются ГЧП, а являются его дополнением. При рассмотрении возможностей ГЧП, нередко в него включают всевозможные правовые системы, как общие, так и специально разработанные для ГЧП.
Отношения, возникающие в результате заключения соглашения о разделе продукции, имеют подобные черты с отношениями ГЧП: права и прямые обязанности сторон соглашения о разделе продукции имеют гражданско-правовой характер; имеется особый субъектный состав - публичное образование и тип предпринимательской деятельности; отношения сторон носят длительный характер. Вместе с тем отсутствует ключевой признак, отличающий отношения ГЧП от других похожих общественных отношений - общественно-значимая задача отношений, удовлетворение публичного интереса. Как мы уже указывали, общественно значимый характер отношений ГЧП заключается в том, что в итоге взаимодействия сторон обеспечивается потребность населения в предоставлении товаров, работ или услуг, осуществление которых обычно входит в законодательно установленные возможности органов государственной власти и местного самоуправления. В отношении соглашения о разделе продукции конкретизирована возможная сфера использования - разведка, поиск и добыча минерального сырья, в соответствии с этим, цель отношений на основе таких соглашений может быть признана общественно важной лишь с большой долей условности. Естественно, можно сказать, что деятельность по добыче минерального сырья считается источником пополнения государственного бюджета, средства которого в конечном итоге используются на удовлетворение нужд населения. Впрочем, такая трактовка позволяет любую налогооблагаемую деятельность рассматривать как удовлетворяющую указанному признаку, что ведется недопустимым. Таким образом, соглашение о разделе продукции, в отличие от договорных форм ГЧП, применяется только в специальной сфере отношений - разведка, поиск и добыча минерального сырья, следовательно, посредством заключения соглашения о разделе продукции не обеспечивается удовлетворение потребности населения в предоставлении товаров, работ или услуг.
В таблице 1 представлены основные виды соглашений при реализации проектов
ГЧП.
ГЧП рассматривается как определенные проекты, реализуемые совместно госу-
24
№ 12 (52) - 2015
Проблемы экономики и менеджмента
дарственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной принадлежности.
Таблица 1 - Основные виды соглашений, на основании которых реализуются проекты ГЧП
№ Сокра- щение Расшифровка Описание
1 *BOT Build, Operate, Transfer (Построй-У правляй-Передай) Концессионный механизм: создание, право пользования (без права собственности) в течение срока соглашения и передача государству
2 *BOOT Build, Own, Operate, Transfer (Построй-Вла-дей-Управляй-Передай) Аналогично вышесказанному, но право собственности на время действия контракта принадлежит частному партнеру
3 *BTO Build, Transfer, Operate (Построй-Передай- Управляй) Аналогично п. 1, только объект передается государству сразу после строительства. Частный партнер обслуживает объект в течение срока действия соглашения, а публичный возмещает затраты регулярными платежами (контракт жизненного цикла)
4 *BOO Build, Own, Operate (По-строй-Владей-У правляй) Аналогично п. 2, но по истечении срока соглашения объект остается в собственности частного партнера
5 *BOMT Build, Operate, Maintain, Transfer (Построй-Управляй-Поддерживай-Передай) Акцент на поддержке жизнеспособности и обслуживании объекта. Право собственности остается у публичного партнера
6 *DBOOT Design, Build, Own, Operate, Transfer (Спроек-тируй-Построй-Владей-Управляй-Передай) Аналогично п. 2, но в обязанности частного партнера входит и проектирование объекта соглашения
7 *DBFO Design, Build, Finance, Operate (Спроектируй-Построй-Финансируй-Управляй) Акцент на обязанности частного партнера финансировать строительство и мероприятия по обслуживанию. Публичный партнер возмещает издержки
Правительством Российской Федерации внесен законопроект в Государственную думу - ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В проекте закона ГЧП понимается как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.
Закон Республики Татарстан от 7.07.2011 № 14-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан» определяет понятие государственно-частного партнерства следующим образом [4]: государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество РТ и частных партнеров по реализации социально значимых инновационных инфраструктурных и инвестиционных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном
№ 12 (52) - 2015
25
Проблемы экономики и менеджмента
партнерстве.
Согласно исследованиям [5] Центра развития частно-государственного партнерства, Республика Татарстан удерживает вторую позицию в рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнерства благодаря реализации большого количества муниципальных концессий в коммунальной сфере и проектов в отрасли здравоохранения, перешедших в стадию эксплуатации.
В настоящее время в Республике Татарстан реализовано или реализуется 102 проекта ГЧП. В таблице 2 представлены некоторые из них.
Таблица 2 - Проекты ГЧП, реализующиеся в Республике Татарстан
Наиме- нование Реконструкция здания на ул. Гвардейской, 52/2 для нужд перинатального центра Реконструкция и эксплуатация объекта здравоохранения г. Набережные Челны, ул. Мира, д. 12, Республика Татарстан Реконструкция и эксплуатация пристрой к реанимационному отделению, по адресу: Республика Татарстан, г. Нижнекамск, ул. Менделеева, д. 46 Передача в концессию: объекты теплоснабжения, расположенные на территории Савалеевского сельского поселения
Регион Республика Татарстан / ПФО Республика Татарстан / ПФО Республика Татарстан / ПФО Республика Татарстан / ПФО
Отрасль объекты здравоохранения объекты здравоохранения объекты здравоохранения объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии
Уровень проекта Муниципаль- ный Муниципальный Муниципальный Муниципальный
Форма Концессионное Концессионное Концессионное Концессионное
проекта соглашение соглашение соглашение соглашение
Этап реализации Эксплуатаци- онный Инвестиционный Инвестиционный Прединвестици- онный
Срок реализации н/д н/д н/д 10 лет
Стоимость проекта (в тыс. руб.) не определена не определена не определена не определена
Из представленной таблицы видно, что основная масса реализуемых проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере Республики Татарстан реализуется в форме концессии. Это можно объяснить тем, что по сопоставлению с другими формами государственно-частного партнерства, законодательство по концессионным соглашениям в Российской Федерации считается достаточно проработанным. Основной документ - Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также ряд типовых концессионных соглашений, которые утверждены Постановлениями Правительства России. Но на нынешний момент вероятность предоставленной формы с участием учреждений сегодня ограничена, так как согласно законодательству, в
26
№ 12 (52) - 2015
Проблемы экономики и менеджмента
роли концедентов могут выступать только лишь собственники объектов соглашения, а бюджетные и автономные учреждения такими не считаются.
Проблемой использования механизмов ГЧП в социальной сфере Республики Татарстан является то, что представители бизнеса считают данную сферу низкорентабельной и не готовы взять на себя обязанность за выполнение социальных функций, а органы власти заинтересованы в привлечении бизнеса в социальную сферу и переложении некоторых социальных функций в частные руки.
На сегодняшний день узкой сферой реализации механизмов ГЧП в России и в частности в Татарстана считается проблема компетентных кадров в данной области, специалистов, которые четко представляют, что такое ГЧП, как оно может применяться при реализации проектов, решении инновационных задач. Как раз для устранения разрыва между теорией и практикой и подготовки высококвалифицированных специалистов в области ГЧП Центр развития государственно-частного партнерства (г. Москва) и Институт экономики, управления и права (г. Казань) заключили соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Главным результатом соглашения считается совместное участие партнеров в исследовательских проектах, реализация образовательных проектов с привлечением российских и зарубежных специалистов в области государственно-частного партнерства, практическое участие в проектах, реализуемых с внедрением механизмов ГЧП. Общие образовательные проекты позволят начать подготовку в Республике Татарстан государственных служащих и представителей коммерческого сектора, компетенции которых будут актуальны и реально востребованы экономикой региона.
Риски и выдающиеся качества ГЧП нередко оказываются продолжением друг друга, вследствие чего эффективная реализация идеи государственно-частного партнёрства оказывается делом очень трудным.
Основные риски ГЧП, по нашему мнению, состоят в следующем:
• Ослабление контроля над государственными расходами и доходами.
Уже указывалось, что, не обращая внимания на передачу на условиях самоооку-паемости части государственных обязательств частному партнеру, объекты ГЧП с конкретной точки зрения ведут к росту расходных обязательств и задолженности государства. Финансовая и административная автономия таких объектов значит, что такие обязательства и их погашение выведены за сферу государственного финансового планирования, контроля и отчетности, что может отрицательно сказаться на качестве управления государственными деньгами.
• Проблемы гарантий качества.
Стремление частного партнера к увеличению прибыльности проекта чревато риском экономии капитальных и эксплуатационных расходов за счет понижения качества (регулярности, надежности, общедоступности и пр.) предоставляемых услуг. Подобные опасения появляются в тех случаях, когда стандарты качества недостаточно четко прописаны в контракте (потому, например, что они с трудом поддаются измерению и верификации) и/или отсутствуют эффективные механизмы проверки соблюдения частным партнером требований контракта.
№ 12 (52) - 2015
27
Проблемы экономики и менеджмента
• Просчеты оценки доходности проекта.
Частному партнеру могут быть предложены неоправданно щедрые денежные условия, практически обеспечивающие монопольную сверхприбыль («ренту») за счет бюджета, либо пользователей создаваемого объекта. Вероятна и обратная крайность, когда прибыль частного партнера оказываются недостаточными для окупаемости произведенных вложений. В этих случаях государство нередко вынуждено идти на пересмотр критерий контракта в сторону увеличения платежей из бюджета либо санкционировать повышение тарифов. В обоих случаях бюджетное ограничение проекта ГЧП оказывается «мягким». Если же государство не идет на пересмотр ранее достигнутых соглашений, то появляется риск остановки проекта.
• Политические и социальные риски.
Государство нередко прибегает к явным и неявным субсидиям в предоставлении социальных и коммунальных услуг населению (неявной субсидией считается терпимое отношение к неплатежам за услуги). Частный партнер похожие субсидии ликвидирует, если только они не оговорены контрактом с указанием источника замещения выпадающих доходов, и введет более строгую платежную дисциплину. Это имеет возможность негативно сказаться на доступности предоставляемых услуг, особенно малообеспеченным слоям, и привести к подъему социальной и политической напряженности.
• Риски пересмотра контракта.
После того, как частный партнер вложил в проект значительные средства, государство может востребовать под тем или иным предлогом пересмотра контракта в более выгодную для себя сторону, воспользовавшись тем, что уже вложенные средства связывают частного партнера и делают его более сговорчивым. В свою очередь, частная компания, получив в свое ведение значительный инфраструктурный объект, имеет возможность попытаться оказать давление на государство, чтобы задним числом добиться более прибыльных для себя критерий. Аналогичного рода взаимные опасения возникают при недоверии сторон, слабости контрактной дисциплины и недоступности эффективных механизмов разрешения споров меж сторонами.
• Угроза коррупции.
Пограничное состояние ГЧП меж частным и государственным секторами чревато коррупцией при выборе частного партнера, заключении контрактов, определении режима платежей и пр.
• Недостаток опыта и производственных мощностей.
В частном секторе может не оказаться предприятий, располагающих необходимыми экономическими и финансовыми вероятностями, производственными мощностями и ноу-хау для реализации проектов государственно-частного партнёрства (в этом случае выходом из положения становится привлечение зарубежных компаний). Кроме того, государственным органам может не хватать навыка составления и выполнения контрактов ГЧП.
Для последующего эффективного развития ГЧП необходимо:
1. Совершенствование нормативной правовой базы федерального уровня.
28
№ 12 (52) - 2015
Проблемы экономики и менеджмента
2. Улучшение региональной нормативно-правовой базы, потому что объектами большинства вероятных проектов ГЧП считаются именно объекты региональной и городской инфраструктуры.
3. Наличие квалифицированных кадров (как в структурах частного бизнеса, так и в государственных органах власти).
4. Информационное обеспечение.
5. Снятие административных барьеров, связанных с решением вопросов землепользования, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации.
Таким образом, в настоящее время ГЧП является одним из основных инструментов достижения устойчивого экономического роста региона и страны в целом. Однако сегодня можно говорить лишь о начале формирования практики его применения. Но уже сейчас становится ясным, что реализовать значимые инфраструктурные проекты силами исключительно государства либо частного бизнеса невозможно. Проведение взвешенной сбалансированной политики с использованием сильных сторон государственного и частного секторов позволит достичь оптимальных результатов высокого качества.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О концессионных соглашениях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2015).
2. Хабибрахманова Р.Р. Реализация проектов ГЧП в социальной сфере (на примере Республики Татарстан) // Основы экономики, управления и права. - 2014. - № 4 (16).
3. Закон Республики Татарстан «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан»: принят Гос. Советом Респ. Татарстан 7 июля 2011 г. (в ред. Закона Респ. Татарстан от 3 марта 2012 г. № 14-ЗРТ).
4. ГЧП-инфо [Электронный ресурс]: федер. портал. - URL: http:// www.pppi.ru (дата обращения: 09.11.2015).
5. Кузнецов И.В. Опыт Татарстана в становлении и развитии ГЧП // Экономика и политика / МГТУ им. Г.И. Носова. - Магнитогорск, 2012. - № 8 (93).
6. Управление производственно-экономическим потенциалом строительных организаций региона: монография / В.П. Грахов [и др.]. - Ижевск: Изд-во ИжГТУ, 2011. -120 с.
7. Грахов В.П. Организация и управление градостроительной деятельностью: монография: в 2 ч. / В.П. Грахов, С.В. Семенова, Н.Л. Тарануха. - Ижевск: Изд-во ИжГТУ. - 2009. - Ч. 1. - 215 с.; 2010. - Ч. 2. - 168 с.
№ 12 (52) - 2015
29
