CC BY
25
УДК 336.025 ГРНТИ 06.73.15
К ВОПРОСУ О НАЛОГОВЫХ РИСКАХ ГОСУДАРСТВА
Г.С. Айтхожина
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского Россия, 644077, г. Омск, пл. Лицкевича, 1; [email protected]
В статье рассмотрены налоговые риски государства на примере Омской области и города Омска. Исследование практических примеров позволило систематизировать налоговые риски в целях более эффективного управления ими.
Ключевые слова: налоговый контроль, налоговый риск, налоговый потенциал.
THE QUESTION OF THE STATE TAX RISKS
G.S. Аitkhozhina
Omsk Municipal Administration
Russia, 644099, Omsk, ul. Gagarina, 34; [email protected]
The article deals with the state tax risks on an example of Omsk region and the city of Omsk. The study of practical examples helped organize the tax risks in order to better manage them. Keywords: tax control, tax risk, tax potential.
Совершенствование государственного налогового контроля требует пристального внимания к определению сущности, природы налоговых рисков государства, к исследованию обусловливающих их возникновение факторов, методов управления с целью их исключения, или иначе — «снятия» риска.
Понимая под налоговым риском возможность наступления негативных последствий в налоговых правоотношениях для каждой из сторон и учитывая, что природа, характер побуждающих факторов различны, автор в предыдущих публикациях предлагал классифицировать налоговые риски государства следующим образом:
- налоговые риски неопределенности внешней среды (иначе, риски регулирования/случайные),
- налоговые риски правонарушений в сфере налогов и сборов (иначе, фискальные риски/детерминированные), далее — налоговые риски правонарушений [1].
При этом следует учитывать и предлагаемые другими исследователями классификации налоговых рисков государства [3, 4, 6]. Выделение временных рисков и постоянных, действующих и будущих, основных и второстепенных, а также риски федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, риски местного бюджета (по уровням бюджетной системы), позволит наиболее оптимально управлять данными рисками.
В данной статье акцент сделан на первой группе рисков, на риски регулирования, в прикладном аспекте.
Наглядным примером проявления рисков регулирования, по мнению автора, является Омская область и его административный центр — город Омск.
Омск располагает существенным налоговым потенциалом. Масштабные государственные решения в части реконструкции ОАО «Газпромнефть-ОНПЗ» (Омского нефтеперерабатывающего завода), модернизации и развития предприятий оборонного комплекса, включая базирование производства
ракетоносителя «Ангара», сформировали за последние годы исключительно успешную базу для Омска.
Как результат, базовый сектор экономики города - промышленность - имеет стабильные темпы роста, выше, чем в целом по Российской Федерации. В 2013 году прирост омского промышленного производства составил 3,2 %, в 2014 году - 3,5 %, по итогам 2015 года ожидается прирост 2 % на фоне среднего показателя по стране - снижение на 3 % [7].
В ближайшей среднесрочной перспективе рост промышленного производства будет поддерживаться ростом в эк-спортоориентированных отраслях омской экономики (производство нефтепродуктов, химическое производство), а также в отраслях, получающих государственную поддержку (машиностроение).
Не считая Москву и Санкт-Петербург, Омск стабильно занимает 1-е или 2-е место среди городов-миллионников по объемам промышленного производства, а в расчете на душу населения лидирует. При достижении прогнозных значений развития лидирующее положение не будет утрачено.
Одновременно длительное время складывается парадоксальная ситуация с налоговыми доходами местного бюджета - далеко не удовлетворительная, и такая ситуация продолжает усугубляться.
Налоговые платежи, осуществляемые налогоплательщиками города Омска в бюджеты всех уровней, ежегодно растут. Данная динамика наглядно отражена на рис. 1.
Рис. 1. Налоговые платежи, осуществляемые налогоплательщиками города Омска и районов Омской области в 2010-2014 годах, млрд руб.
Одновременно суммы налогов, поступающие в бюджет города Омска, ежегодно сокращаются (рис. 2).
Рис. 2. Динамика налоговых доходов бюджета города Омска за 2011-2015 гг., млрд руб.
Таким образом, город Омск, располагая хорошим экономическим и налоговым потенциалом, получает на свое функционирование и развитие 5-6 % от уплаченных налогов. Причем за последние пять лет эта цифра сократилась в 2 раза (в 2011 году -11,5 %); потери - 7 млрд рублей.
В итоге по показателю бюджетной обеспеченности 1-го жителя город Омск находится в аутсайдерах, что видно из приведенной диаграммы на рис. 3.
Рис. 3. Бюджетная обеспеченность доходами в городах-миллионниках в 2014-2015 годах, тыс. руб.
В разрезе видов доходов при незначительном отклонении уровня бюджетной обеспеченности безвозмездными перечислениями в городе Омске (7,9 тыс. руб./ чел.) от среднего показателя по другим городам (9,4 тыс. руб./чел.) уровень обеспеченности налоговыми платежами (4,8 тыс. руб./чел.) отстает от среднего значения (8,3 тыс. руб./чел.) почти в 2 раза (рис. 4). Разница составляет в абсолютном выражении 4,1 млрд рублей ((8,3-4,8) тыс. руб./чел. • 1 173 854 чел. = = 4 108 489 тыс. руб.).
При этом соотношение данного показателя по субъектам РФ показывает, что Омская область по данному показателю занимает положение ближе к среднему (рис. 5).
Рис. 4. Бюджетная обеспеченность на 1 жителя в городах-миллионниках в 2014 году, тыс. руб.
Рис. 5. Бюджетная обеспеченность субъектов РФ за 2014 год, руб./чел.
Как видно, по уровню бюджетной обеспеченности Омская область ниже среднего значения лишь на 10 %. При среднем значении уровня бюджетной обеспеченности жителей административных центров-мил-лионников в соотношении с показателем по соответствующему региону, равном 46 % (максимальное - 68 %), по Омской области он составляет 35 %.
Результирующий показатель - бюджетная обеспеченность на 1-го жителя города - самый низкий показатель у Омска, а уровень налоговой обеспеченности просто не сопоставим с другими городами (в 1,5-2,5 раза меньше). Значение показателя по Омску в 1,4 раза ниже среднего значения и почти в 2 раза меньше максимального значения (г. Красноярск - 26,4 тыс. руб.). Для достижения среднего значения бюджетной обеспеченности 1-го жителя города по городам-миллионникам
(уровень равен 21 тыс. рублей на человека) бюджет города Омска должен составлять более 24 млрд рублей. (21 тыс. руб./чел. • • 1 173 854 чел = 24 650 934 тыс. руб.).
Основные причины: утверждаемые субъектом Российской Федерации (Омская область) нормативы отчислений по налогам и активный процесс урбанизации. Местный бюджет находится в полной зависимости от субъекта РФ.
Так, в структуре налоговых доходов бюджета города Омска доминируют поступления по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), земельному налогу, единому налогу на вменённый доход (ЕНВД) [9]. Доля НДФЛ в последние 2 года резко уменьшилась за счет сокращения нормативов отчислений (Рисунок 6). Потери городского бюджета составили более 1,0 млрд руб. Как результат доля налоговых доходов бюджета Омска составляет лишь треть. Более 50 % — это безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов.
В среднесрочной перспективе, как и в предыдущие годы, по налоговым платежам, уплачиваемым налогоплательщиками города Омска в бюджеты всех уровней, ожидается рост; по суммам налогов, зачисляемым в бюджет города Омска, - сокращение.
В части урбанизации: если численность жителей города Омска за последние 5 лет приросла более чем на 46 тыс. человек (а это рост бюджетной нагрузки), то численность Омской области без административного центра сократилась за этот период на 80 тыс. человек (это 9 % получателей общественных
Рис. 6. Поступление налога на доходы физических лиц в бюджеты города Омска и Омской области за 2013-2015 гг., млрд руб.
благ) [10], а на нормативах отчислений это не отразилось.
Также на налоговые доходы бюджета города Омска оказывает непосредственное влияние и государственное регулирование в части определения кадастровой стоимости земли. По результатам проведенного анализа установлено, что уровень кадастровой стоимости земель города Омска существенно ниже, чем в других крупных городах Сибири и Урала. Близка к среднему значению (972,63 руб./кв. м) только кадастровая стоимость земель, занятых малоэтажным (индивидуальным) жильем, - 916,66 руб./ кв. м., выше среднего значения (1,84 руб./ кв. м) - кадастровая стоимость сельскохозяйственных земель (2,71 руб./кв. м).
По землям других видов разрешенного использования есть существенный потенциал: от 15 % по землям под многоэтажным жильем и землям под объектами рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения до 90 % в отношении земель под административными зданиями, объектами науки и социально-культурной сферы.
Таким образом, налоговые риски регулирования в части кадастровой оценки земли по материальности можно оценить почти в 1 млрд рублей. Увеличение в 2 раза кадастровой стоимости земель по основным видам использования (кроме жилья) не превысит среднего уровня по крупным городам Сибири и Урала, но позволит увеличить размер земельного налога в бюджет города Омска более чем на 950 млн руб.
Налоговые риски для регионов обусловлены и проблемой отношения к крупнейшим налогоплательщикам. Установленные особенности регулирования трансфертного ценообразования, использование схемы процессинга при переработке нефти на российских нефтеперерабатывающих заводах (когда заводы получают нефть по договору с владельцем сырья и возвращают ему продукты нефтепереработки) влекут для региональных бюджетов негативные последствия в виде недополучения налоговых доходов.
В сегодняшних условиях еще более актуальным становится вопрос заниженной стоимости процессинга на Омском нефтеперерабатывающем заводе (ОНПЗ) - лидере омской промышленности. Повышение установленного уровня рентабельности Омского НПЗ путем отмены процессинговой схемы или хотя бы изменение условий про-цессинга позволит полностью или частично
переместить центр формирования прибыли на территорию ее реального образования.
Это повлечет увеличение платежей по налогу на прибыль в бюджет региона: из расчетов 2014 года ориентировочно на 10 млрд рублей (по разным оценкам от 8 до 22 млрд рублей в год).
Такую же позицию занимает Ассоциация нефтепереработчиков и нефтехимиков: при переходе на беспроцессинговые схемы у НПЗ товарная продукция и прибыль увеличивается в 10 раз. И в условиях мирового финансового кризиса расширение самостоятельности Омского НПЗ актуализируется.
В некоторых странах, по данным ряда источников, прибыль составляет не менее 50 долл. за тонну переработанной нефти.
В российской практике, например на Омском НПЗ, прибыль составляет 11,5 руб. за тонну, на Новокуйбышевском НПЗ -14,6 руб., на Ухтинском НПЗ - 89,1 руб., на Уфимском НПЗ - 478,6 руб. Как видно, потенциал есть. Такие результаты - следствие искаженных финансовых пропорций в централизованных денежных потоках ВИНК (вертикально-интегрированных нефтяных компаний) [8].
Таким образом, если взять за основу величину прибыли на 1 млн тонн сырья Пермского НПЗ (входит в НК «Лукойл») [5], работающего без процессинга, получаем, что Омский НПЗ в 2014 году мог бы получить прибыль в 60 378 млн руб. (в 4,48 раза больше фактического значения). Соответственно, налог на прибыль, зачисляемый в региональный бюджет, мог составить не 3 млрд рублей, а 13,44 млрд рублей.
Учитывая, что Омский НПЗ не планирует сокращения производства, и общий объем переработки нефтяного сырья за 2015 год ожидается не меньше предыдущего года, то оценка доходов оправдана.
В то же время для Омской области и его административного центра особо остро стоит вопрос высокого уровня неформальной занятости. Неформальная экономика (скрытая экономика, теневая экономика) -это экономическая деятельность, направленная на производство легальных товаров и услуг, но при этом скрываемая от общества и государства, находящаяся вне государственного контроля и учёта. Соответственно, при этом не уплачиваются налоги, нарушаются условия добросовестной конкуренции.
В настоящее время, по оценке экспертов Высшей школы экономики, теневой сектор экономики Российской Федерации в кризисных условиях увеличивается: с ноября 2014 года по февраль 2015 года неформальная занятость возросла до 17-18 млн чел. (рост на 3 млн чел.) [2]. Это пятая часть всего занятого населения, а с учетом получающих зарплаты «в конвертах» теневая занятость может оцениваться в 40 %.
По данным Центра исследований региональной экономики, доля неформальной экономики в Омской области (32,2 %) существенно выше средних показателей по России (19,7 %); Омская область в рейтинге неформальных секторов занимает 11-е место из 80 по числу занятых в неформальном секторе от общей численности занятого населения. Хуже ситуация в основном в регионах Кавказа. Получается, что ежегодно только на примере НДФЛ не добирается более 10 млрд рублей в бюджет (НДФЛ 2014 г. - 32,2/67,8).
Данная ситуация обусловлена рядом факторов, важнейшим из которых является неэффективный налоговый контроль, отсутствие реальных механизмов привлечения к уплате налогов хозяйствующих субъектов по теневым оборотам.
Как пример, за последние 2 года, в связи с изменениями обязательств индивидуальных предпринимателей по социальным отчислениям, произошло резкое сокращение их числа, не сопровождающееся адекватным ростом числа малых предприятий и численности работающих по найму. Так, за данный период число зарегистрирован-
ных индивидуальных предпринимателей в городе Омске снизилось на 8255 человек, в то время как число малых организаций (юридических лиц) возросло всего на 1748 единиц. Остальные ушли «в тень» - это 6,5 тыс. чел.
Другой пример: отраслевой анализ налоговой нагрузки в разрезе сопоставимых с Омской областью регионов за 2014 год показывает, что в Омске несопоставимо низкий уровень налоговой нагрузки по организациям оптовой торговли (1,1 % при среднем по РФ - 1,8 %; по регионам - 1,7 %). Аналогичная ситуация с ресурсоснабжающими организациями, а также в строительстве.
Вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют, что именно в этих сферах наблюдаются наибольшие налоговые риски.
Таким образом, исследование проблематики налоговых рисков позволяет систематизировать их следующим образом:
- риски бюджетного регулирования (нормативы отчислений; бюджетная обеспеченность);
- риски налогового регулирования (учет крупнейших налогоплательщиков; процессинг; формы налогового контроля);
- риски регулирования в сферах, определяющих формирование налоговой базы (земельное законодательство).
Данная классификация налоговых рисков регулирования государства позволит сформировать более эффективное управление рисками (уменьшение, исключение и предупреждение налоговых рисков).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК
1. Айтхожина Г.С. Налоговые риски правонарушений: существующие подходы, проблемы и пути их решения // Налоги и финансовое право. — 2012. - № 3. - С. 244-250.
2. Информация о «неформальном» секторе экономики России [Электронный ресурс]. — URL: http://rbcdaily.ru/economy/562949994141346.
3. Мигунова М.И., Цыркунов Т.А. Классификация и оценка рисков налогового контроля. Финансово-кредитная система. Бюджетное, валютное и кредитное регулирования экономики // Проблемы современной экономики. — 2007. — № 1 (17).
4. Основы налогового права: учебно-методическое пособие / под ред. С.Г. Пепеляева. — М.: Инвест Фонд, 1995.
5. Официальный сайт ООО «ЛУКОЙЛ-Пер-мнефтеоргсинтез» (Пермский НПЗ) [Электрон-
ный ресурс]. — URL: http://www.pnos.lukoil.com.
6. Панагушин В.П. Выявление налоговых ошибок, нарушений, преступлений. — М.: ПРИОР, 1997. — 352 с.
7. Развитие промышленного производства Омской области: аналитическая записка / Омск-стат — Омск, 2015 — 70 с.
8. Семенова А.А. Тиняков С.Е., Петрова И.М. Отказ от процессинга — условие оптимизации отечественной нефтепереработки // В мире научных открытий. — 2014. — № 11.4.
9. Социально-экономическое положение города Омска за январь-декабрь 2014 года: докл. / Омскстат. — Омск, 2015. — 74 с.
10. Социально-экономическое положение Омской области за январь-декабрь 2014 года: докл. / Омскстат. — Омск, 2015. — 174 с.
REFERENCES
1. Aitkhozhina G.S. Nalogovye riski pravon-arushenij: sushhestvuyushhie podkhody, problemy i puti ikh resheniya // Nalogi i finansovoe pravo. — 2012. - № 3. - S. 244-250.
2. Informatsiya o «neformal'nom» sektore ehkonomiki Rossii. [Elektronnyj resurs]. — URL: http://rbcdaily.ru/economy/562949994141346
3. Migunova M.I., Tsyrkunov T.A. Klassifikat-siya i otsenka riskov nalogovogo kontrolya. Finans-ovo-kreditnaya sistema. Byudzhetnoe, valyutnoe i kreditnoe regulirovaniya ehkonomiki // Problemy sovremennoj ehkonomiki. — 2007. — № 1 (17).
4. Osnovy nalogovogo prava. Uchebno-metod-icheskoe posobie / pod red. S.G. Pepelyaeva. — M.: Invest Fond, 1995.
5. Ofitsial'nyj sajt OOO «LUKOIL-Perm-nefteorgsintez» (Permskij NPZ) [Elektron-
nyj resurs]. — URL: http://www.pnos.lukoil.com.
6. Panagushin V.P. Vyyavlenie nalogovykh oshibok, narushenij, prestuplenij. — M.: PRIOR, 1997. - 352 s.
7. Razvitie promyshlennogo proizvodstva Om-skoj oblasti: analiticheskaya zapiska / Omskstat — Omsk, 2015 — 70 s.
8. Semenova A.A. Tinyakov S.E., Petrova I.M. Otkaz ot protsessinga — uslovie optimizatsii otechestvennoj neftepererabotki // V mire nauch-nykh otkrytij. — 2014. — № 11.4.
9. Sotsial'no-ehkonomicheskoe polozhenie goroda Omska za yanvar'-dekabr' 2014 goda: dokl. / Omskstat. — Omsk, 2015. — 74 s.
10. Sotsial'no-ehkonomicheskoe polozhenie Omskoj oblasti za yanvar'-dekabr' 2014 goda: dokl. / Omskstat. — Omsk, 2015. — 174 s.
Айтхожина Гульнар Сейтахметовна - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансовой политики Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.
Статья поступила в редакцию 14 августа 2015 г.
