CC BY
5К ВОПРОСУ О НАДЕЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КАДАСТРОВОЙ ПАЛАТЫ РОСРЕЕСТРА ПОЛНОМОЧИЯМИ НА ВЫПОЛНЕНИЕ КАДАСТРОВЫХ РАБОТ ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
выпускница аспирантуры кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству (ГУЗ). Е-таМ; [email protected]
Краткая аннотация: в статье рассмотрены судебная практика и практика в области нарушения антимонопольного законодательства, относящиеся к вопросу наделения Федеральной кадастровой палатыi Росреестра полномочиями на выполнение кадастровых и комплексных кадастровых работ. Автором также проанализированы некоторые последние тенденции законопроектной деятельности в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав.
Abstract: the article describes court and antitrust offense practice related to the issue of empowerment the Federal Cadastral Chamber of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography to perform cadastral and complex cadastral surveying. The author also analyzed some recent trends in legislative drafting activities in the field of state cadastral registration and state registration of rights.
Ключевые слова: государственный кадастровый учет, кадастровые работы, комплексные кадастровые работы, Федеральная кадастровая палата, Росреестр, антимонопольное законодательство.
Keywords: state cadastral registration, cadastral surveying, complex cadastral surveying, Federal Cadastral Chamber, Federal Cadastral Chamber of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography, antitrust legislation.
В настоящее время Федеральная кадастровая палата Росреестра, ранее обладающая полномочиями по ведению государственного кадастрового учета недвижимого имущества [8], является особым субъектом, входящим в структуру управления земельным фондом.
Ввиду кардинальных изменений системы регистрации прав и кадастрового учета с 2017 г, выражающихся в объедении государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на нее в единую систему, было осуществлено перераспределение полномочий в указанных сферах между Росреестром и подведомственным ему Учреждением. В связи со вступлением в силу Закона о государственной регистрации недвижимости [4] Федеральная кадастровая палата была наделена только отдельными полномочиями Росреестра в части ведения Единого государственного реестра недвижимости в определенном объеме, предоставлении сведений из него, взаимодействия с кадастровыми инженерами и иными полномочиями. При этом государственный кадастровый учет недвижимости оказался за пределами компетенции Учреждения.
Приказом Росреестра № П/0302 от 28.06.2017 г. [7] были внесены значительные изменения в Устав Федеральной кадастровой палаты. Согласно названному документу к компетенции Учреждения были отнесены такие новые функции, как выполнение кадастровых работ в отношении определенных объектов, выполнение землеустроительных работ и выполнение комплексных кадастровых работ по государственным и муниципальным контрактам.
На принятие Приказа Росреестра № П/0302, наделяющим Федеральную кадастровую палату правом выполнения кадастровых работ, которым в соответствии с действующим законодательством обладает исключительно кадастровый инженер [2], немедленно отреагировало профессиональное кадастровое сообщество. Так, в Арбитражном суде города Москвы, а затем в апелляционных и кассационных инстанциях слушалось дело № А40/135257/2017 [11] по заявлениям Союза «Некоммерческое объединение кадастровых инженеров» и ИП Ко-белевой С.А. к Федеральной службе государственной регистрации и кадастра и картографии Рос о признании незаконными
пунктов Приказа № П/0302 от 28.06.2017г., предусматривающих наделение Федеральной кадастровой палаты полномочиями по выполнению кадастровых и комплексных кадастровых работ.
Доводы заявителей по существу сводились к следующему. Заявители настаивали, что Приказ № П/0302 является в оспариваемой части незаконным, а его изданием нарушаются права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в целом всех кадастровых инженеров Российской Федерации. Кроме этого, подчеркивалось, что Росреестр вышел за пределы предоставленных ему полномочий. Согласно позиции Суда довод заявителя о «передаче» (как это было указано в заявлении) ФГБУ «ФКП Росреест-ра» полномочий Росреестра на выполнение данных видов деятельности не обоснован и не соответствует действительности, поскольку, по мнению Суда, исходя из толкования обжалуемого Приказа, наделения либо передачи полномочий Ростреестра в акте не предусмотрено. Суд также отметил, что наделение Федеральной кадастровой палаты полномочиями по выполнению кадастровых работ не приводит к ограничению конкуренции с другими осуществляющими аналогичный вид деятельности лицами и не ставит кадастровых инженеров Федеральной кадастровой палаты в привилегированное положение в сравнении с иными участниками рынка кадастровых услуг.
Кроме того, Суд апелляционной инстанции, поддерживая позицию Арбитражного суда города Москвы, отметил, что выполнение Федеральной кадастровой палатой кадастровых работ позволит обеспечить реализацию полномочий Росреестра в сфере государственного кадастрового учета объектов недвижимости. Таким образом, суды пришли к выводу о том, что Рос-реестр аргументировал обоснованность оспариваемого заявителями акта. Оснований, свидетельствующих о том, что оспариваемый в части Приказ не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и достаточных для отмены Приказа, судами всех трех инстанций не установлено.
Стоит отметить, что Приказ Росреестра от 28.06.2017 г. № П/0302 также был предметом рассмотрения в рамках дела
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотренного Федеральной антимонопольной службой России по признакам нарушения Федеральной кадастровой палатой ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 [1], выразившимся в совмещении функций федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный кадастровый учет, государственную регистрацию прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и функций хозяйствующего субъекта по проведению кадастровых работ в отношении федерального, государственного и муниципального имущества, а также хозяйственной деятельности по землеустроительным работам [12].
Согласно позиции Росреестра, озвученной ведомством в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, переданные на основании Приказа № П/0302 отдельные полномочия органа регистрации прав и осуществление хозяйственной деятельности не приводят к нарушению запрета, установленного ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в связи с тем, что полномочия носят вспомогательный «технический» характер.
ФАС России на основе системного толкования норм Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [3], Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [5] посчитала переданные Федеральной кадастровой палате полномочия, в том числе по частичному ведению Единого государственного реестра недвижимости, государственными функциями (полномочиями) органа регистрации права, подчеркнув, что они не носят вспомогательный «технический» характер.
Антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела также установлено, что после принятия оспариваемого Приказа Федеральная кадастровая палата и ее филиалы заключили множество контрактов на выполнение кадастровых и (или) землеустроительных работ и приступили к их исполнению [12].
Кроме того, ФАС России, отметив, что в судебном деле № А40-135257/2017 [11] предметом судебной оценки являлись вопросы превышения Росреестром должностных полномочий при издании Приказа № П/0302, а также нарушение прав и законных интересов заявителей по указанному судебному делу, подчеркнув, что выводы, содержащиеся в судебных актах, принятых по указанному делу, никак не влияют на квалификацию вышеуказанных действий при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, признала Федеральную кадастровую палату нарушившей законодательство о защите конкуренции.
Правовая экспертиза Приказа № П/0302 также была осуществлена Министерством юстиции Российской Федерации, которое отметило, что положения названного Приказа нарушают действующее законодательство. Минюст России подчеркнул отсутствие законодательно установленных оснований для на-
деления Федеральной кадастровой палаты полномочиями на выполнение кадастровых работ, в том числе, комплексных, а также землеустроительных работ. В частности, ведомство подчеркнуло, что ч. 4 ст. 3 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» не предусматривает передачу Росреестром вышеперечисленных полномочий Федеральной кадастровой палате [13]. Действительно, ст. 3 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» определяет компетенцию Росреестра при осуществлении им государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, а также возможность передачи отдельных полномочий подведомственному ему бюджетному учреждению.
Согласно Уставу Федеральной кадастровой палаты Росреестра в качестве цели деятельности Федеральной кадастровой палаты выступает обеспечение реализации полномочий Росреестра в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки и осуществление организационно-технического и информационного обеспечения деятельности Росреестра.
Между тем, в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» [6] Росреестр не обладает полномочиями по осуществлению кадастровых работ. Таким образом, следует сделать вывод о том, что Росреестр не мог передать Федеральной кадастровой палате полномочия по выполнению кадастровых работ, которыми сам не обладает.
Представляется, что рассмотренная выше ситуация в кадастровой сфере сложилась вследствие совокупности следующих обстоятельств. В связи со вступлением в силу Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» и сопутствующих подзаконных актов Федеральная кадастровая палата утратила полномочия по осуществлению государственного кадастрового учета - правом на осуществление кадастрового учета новым Законом были наделены исключительно государственные регистраторы.
Указанное выше обусловило необходимость поиска новых приоритетных вариантов определения назначения Федеральной кадастровой палаты, оправдывающих ее функционирование. В качестве некого комментария к ситуации, сложившейся в кадастровой сфере можно привести мнение Беленького В.Р, который подчеркивает, что «самым опасным для земельного достояния России способом преодоления последствий деэко-номизации управления земельными ресурсами страны представляются попытки перевести на коммерческую основу осуществление сугубо государственных функций управления, создав для этого формально «государственные», а по сути, «полугосударственные» предпринимательские структуры» [10, с. 56-57].
ФАС России в Решении о нарушении Федеральной
кадастровой палаты прямо не требует Росреестр отменить Приказ № П/0302, а только признает Федеральную кадастровую палату нарушившей антимонопольное законодательство и выдает непосредственно Учреждению обязательное для исполнение предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства, при этом не указывая способ прекращения нарушения. Представляется, что устранение нарушения действующего антимонопольного законодательства, запрещающего совмещение государственных и хозяйственных функций, может быть осуществлено путем изъятия из компетенции Федеральной кадастровой палаты переданных Росреестром государственных функций при сохранении прав на выполнение кадастровых работ. Однако представляется, что такой подход возможно потребует значительной трансформации структуры самого Росреестра, исключения Федеральной кадастровой палаты из его ведения, внесения значительных изменений в акты, устанавливающие правовой статус как самого Росреестра, так и подведомственного ему в настоящее время Учреждения.
Однако фактически взятая Росреестром достаточно продолжительная пауза на обдумывание сложившихся в кадастровой сфере обстоятельств в конечном итоге не только не привела к отмене оспариваемого Приказа, но способствовала формулированию и обозначению точки зрения, нашедшей свое отражения в разработанном Минэкономразвития России и содержащем идею законодательного наделения Федеральной кадастровой палаты полномочиями на осуществление кадастровых работ законопроекте [9].
По сути, в положениях проекта закона о внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» и иные в законодательные акты в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав наблюдается тенденция к облечению в форму закона опыта осуществления Федеральной кадастровой палаты кадастровых работ на основании своего учредительного доку-
Библиография:
1. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» // СЗ РФ от 31.07. 2006 г. № 31, (часть I), ст. 3434.
2. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» // СЗ РФ от 30.07.2007 г. № 31, ст. 4017.
3. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // от 02.08.2010 г. № 31, ст. 4179.
4. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ от 20.07.2015 г. № 29 (часть I), ст. 4344.
5. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ от 15.03.2004 г. № 11, ст. 945.
6. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2009. № 25, ст. 3052.
7. Приказ Росреестра № П/0302 от 28.06.2017 г «О внесении изменений в устав федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» // Официальный сайт Росреестра. URL: https://rosreestr.ru/upload/Doc/02-upr/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D0%B7%20%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%80%D0%B5%D0%B5%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%20%D0%BE%D1 %82%2028.06.2017%20%E2%84%96%20%D0%9F_0302.pdf (дата обращения: 15.10.2017).
8. Приказ Росреестра от 11.03.2010 № П/93 «О наделении федеральных государственных учреждений «Земельная кадастровая палата» («Кадастровая палата») по субъектам Российской Федерации полномочиями органа кадастрового учета» (Зарегистрирован в Минюсте РФ 15.04.2010 № 16909) // Росс. газ. № 82, 19.04.2010 (утратил силу).
9. Анализ законопроекта об изменениях в законы о госрегистрации недвижимости и о кадастровой деятельности // Официальный сайт Ассоциации «Национальное объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров» URL: http://ki-rf.ru/2019/09/25/7482/?utm_medium=social&utm_term=natsionalnaya-palata-kadastrovykh-inzhenerov&utm_content=6032811 (дата обращения: 26.09.2019).
10. Беленький В.Р Земельное достояние России в «тисках» невнятного управления // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. № 6. С. 42-60.
11. Карточка дела № А40-135257/2017 // Картотека арбитражных дел. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/8c33c5bd-e406-45ed-be5a-60ef79f2fb8d (дата обращения: 01.11.2018).
12. Решение Федеральной антимонопольной службы по делу № 1-15-142/00-04-18 о нарушении антимонопольного законодательства // База решений ФАС России. URL: https://br.fas.gov. ru/ca/upravlenie-kontrolya-stroitelstva-i-prirodnyh-resursov/0bbbb579-35a1-43de-a58f-de27d1465d5d/?query=1-15-142/00-04-18 (дата обращения: 25.12.2018).
13. О позиции Минюста России. Письмо Министерства юстиции Российской Федерации № 01-17484/18 от 08.02.2018 года // Официальный сайт Ассоциации «Саморегулируемая организация кадастровых инженеров Урала и Поволжья». URL: http://ski-pk.ru/chlenam-associacii/o-pozicii-minyusta-rossii/ (дата обращения: 15.12.2018).
14. Опыт России и Беларуси по формированию инфраструктуры пространственных данных может быть востребован странами СНГ // Официальный сайт Росреестра. URL:https://rosreestr.ru/site/press/news/opyt-rossii-i-belarusi-po-formirovaniyu-infrastruktury-prostranstvennykh-dannykh-mozhet-byt-vostrebo1/?contrast=N (дата обращения: 08.10.2019).
мента (Устава), а также стремления Росреестра и подведомственного ему Учреждения к фактической и правовой легализации ранее наделенных полномочий [9].
Ожидаемо негативные замечания проект закона уже получил от национального объединения в кадастровой сфере, в очередной раз не только озвучившего негативное отношение к наделению Федеральной кадастровой палаты спорными полномочиями, но и особо обратившего внимание на ранее однозначно сформулированную позицию антимонопольного органа на рассматриваемую проблему [9]. Кроме того, Министерство финансов России в своих замечаниях на проект закона также отметило, что изменения в законодательство в части наделения Федеральной кадастровой палаты правом осуществлять кадастровые работы как «приносящей доход деятельности» подлежит исключению из законопроекта, а также посчитало необходимым направить проект на рассмотрение в ФАС России [9].
Таким образом, в настоящее время остаются открытыми и актуальными вопросы о том, какой именно вектор развития примет законодательство, определяющее систему исполнителей кадастровых работ. Как трансформируется и трансформируется ли их непосредственный субъектный состав. В случае принятия и вступления в силу предлагаемых изменений насколько логичным и оправданным будет одновременное функционирование института независимых кадастровых инженеров и специального уполномоченного государственного учреждения. Вероятно ли в перспективе «отмирание» института кадастрового инженера и полное «растворение» его функций в компетенции Учреждения. В этой связи весьма показательным является озвученный руководителем Росреестра интерес ведомства к опыту белорусского правового регулирования института так называемого «государственного кадастрового инженера» [14], что свидетельствует о недвусмысленном угле зрения на желаемый итог разрешения «конфликта интересов» в кадастровой сфере.
