CC BY
43КАДАСТРОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
аспирант кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Е-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Статья посвящена организационно-правовым вопросам кадастровой деятельности в Российской Федерации. Автор анализирует причины реформирования законодательства в области кадастровых отношений, а также особенности и проблемы правового регулирования кадастровой деятельности на современном этапе.
Abstract: The article is concerned with organizational and legal issues of cadastral activities in the Russian Federation. The author analyzes the causes of the reformation of the legislation on cadastral relations, and characteristics and problems of legal regulation on cadastral activities at the present stage.
Ключевые слова: Кадастровая деятельность; кадастровый инженер; саморегулируемые организации; национальное объединение; земельные участки; кадастр недвижимости.
Keywords: Cadastral activities; cadastral engineer; self-regulatory organizations; national association; land lots; real estate cadastre.
В последние несколько лет правовое регулирование системы кадастровых отношений претерпело значительные преобразования, которые коснулись не только статуса кадастрового инженера, но и радикально изменили концептуальный подход к организации кадастровой деятельности и условий ее осуществления. Если с 1 марта 2008 года [2] правовое регулирование кадастровой деятельности только взяло вектор на развитие сбалансированного частно-государственного регулирования, то период 2015-2016 гг. стал качественно новым этапом в развитии кадастровой деятельности, что позволяет охарактеризовать его как «кадастровая революция» [12].
Мероприятия по повышению эффективности кадастровой деятельности предусмотрены «Дорожной картой» «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [6]. Анализируя указанную «Дорожную карту» можно отметить, что кадастровая деятельность фактически рассматривается наравне с государственными услугами в сфере кадастрового учета и государственной регистрации. Тем са-
мым подчеркивается важная роль эффективной кадастровой деятельности в формировании достоверного, качественного и полного реестра недвижимости через осуществление кадастровыми инженерами процедуры описания объекта недвижимости до кадастрового учета и государственной регистрации. Иными словами, подобным образом косвенно обозначается место кадастровой деятельности в системе государственного управления, при том, что кадастровые работы выполняются вовсе не работниками государственных органов исполнительной власти или бюджетных учреждений (такими, как, например, государственный регистратор), а частными лицами - кадастровыми инженерами.
Особая значимость кадастровой деятельности для системы государственного управления в сфере земельно-имущественных отношений состоит в следующем. Именно кадастровые инженеры являются единственными субъектами кадастровых отношений, которые непосредственно осуществляют прямой контакт с объектами недвижимости [18]. Также посредством кадастровой деятельности осуществляется непрерывные поступление информации о количественных и качественных характеристиках недвижимости в орган кадастрового учета и
государственной регистрации. В результате осуществления кадастровой деятельности формируются данные необходимые как для идентификации объекта недвижимости в качестве объекта права собственности и иных прав, так и для определения кадастровой стоимости.
Кадастровые инженеры, по сути, занимают низшую ступень в системе государственного управления, но при этом выступают в качестве связующего звена между субъектами земельно-имущественных отношений, обеспечивая органы исполнительной власти и местного самоуправления информационными ресурсами для принятия управленческих решений.
Важно заметить, что необходимость качественного реформирования правового регулирования кадастровой деятельности достаточно давно осознавалась и представителями профессионального сообщества кадастровых инженеров [14]. Так, на Первом Всероссийском съезде кадастровых инженеров, организованным Национальной палатой кадастровых инженеров в 2012 году, была принята Резолюция, содержащая концептуальные взгляды участников Съезда на путь развития кадастровой деятельности и конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования отрасли [13].
Высказываясь за безусловное сохранение сложившейся системы саморегулирования и указывая на преимущества механизма саморегулирования кадастровых отношений перед государственным регулированием, профессиональное сообщество в указанной Резолюции все же выражало озабоченность существующим перекосом в пользу государственного регулирования и контроля за результатами деятельности кадастровых инженеров в ущерб саморегулированию. Так, в Резолюции содержатся положения, касающиеся повышения требований к квалификации, опыту и образованию кадастрового инженера; введения обязательного членства в саморегулируемых организациях; необходимости создания национального объединения в кадастровой сфере и наделения его расширенными полномочиями. Резолюция с вышеуказанными предложениями была направлена субъектам законодательной инициативы. Вышеназванные предложения прослежи-
ваются и в последующих Резолюциях, принимаемых на ежегодных Съездах.
Важно подчеркнуть, что основные предложения профессионального сообщества кадастровых инженеров были восприняты и учтены при подготовке проекта закона о совершенствования деятельности кадастровых инженеров [3]. В качестве основных причин необходимости реформирования кадастровой отрасли выступили несовершенства в работе кадастровых инженеров, выразившиеся в значительном количестве отказов в кадастровом учете из-за наличия ошибок в межевых и технических планах.
Воспринятые законодателем предложения профессионального сообщества в кадастровой сфере об осуществлении кадастровой деятельности посредством опоры на саморегулируемые организации мотивированы как необходимостью поддержки развития предпринимательства и конкуренции в кадастровой сфере, так и стремлением к снижению нагрузки на органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за деятельностью кадастровых инженеров [17].
Таким образом, в настоящее время достаточно ужесточены требования к кадастровому инженеру, что, безусловно, является положительной тенденцией, так как ранее действовавший порядок допуска к выполнению кадастровых работ неизбежно влиял на снижение качества результатов работ и негативным образом сказывался на отношении общества к кадастровой отрасли в целом.
Итак, важными нововведениями в законодательстве о кадастровой деятельности являются нормы об обязательном, а не добровольном членстве кадастрового инженера в саморегулируемых организациях, и нормы, непосредственно закрепляющие исключительную компетенцию саморегулируемых организаций кадастровых инженеров и национального объединения.
Стоит подчеркнуть, что процесс создания национального объединения в кадастровой отрасли в Российской Федерации связан с многомесячным судебным процессом между двумя организациями, претендовавшими на статус национального объединения кадастровых инженеров. Предпосылкой к этому послужила, в том
числе, непоследовательность законодателя, выразившаяся в изменении еще не вступивших в силу новых правил о порядке регистрации некоммерческой организации в качестве национального объединения (ч. 8 ст. 4 Федерального закона от 30.12.2015 г. № 452-ФЗ в редакции Федерального закона от 03.07.2016 г. № З61-ФЗ) [5]. Так, в Арбитражном суде города Москвы слушалось дело № А40-154399/16 по заявлению Ассоциации «Национальная палата кадастровых инженеров» к Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии о признании незаконным решения об отказе в регистрации в государственном реестре саморегулируемых организаций кадастровых инженеров в качестве национального объединения [19].
Как установлено Судом, Росреестром было принято незаконное решение о регистрации в качестве национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров Некоммерческое партнерство «Национальный совет по кадастровой деятельности», которое на день обращения в Росреестр с заявлением о регистрации в качестве национального объединения в нарушение действующего законодательства не имело в своем составе более 50% саморегулируемых организаций кадастровых инженеров. Напротив, на момент принятия Росреестром формального (Ассоциации было отказано в регистрации, поскольку в реестр уже было внесено Партнерство) решения об отказе в регистрации Ассоциации «Национальная палата кадастровых инженеров» Ассоциация отвечала всем предъявляемым законом требованиям.
Причины принятия Росреестром указанных незаконных решений Судом не установлены, как и не указаны самим Росреестром. Напротив, в судебном заседании представитель Росреестра заявлял о полном соблюдении действующего законодательства, а впоследствии, не согласившись с Решением Суда, обратился с апелляционной жалобой (затем им был заявлен отказ от жалобы). Представляется, что рассмотренные фактические обстоятельства дела, а именно преференция, предоставленная Росреестром определенной организации в нарушение закона, являются довольно не однозначными и вызывают определенные вопросы,
особенно с учетом того, что действующим законодательством национальное объединение теперь наделено полномочиями по направлению своих представителей в создаваемые при Рос-реестре апелляционные комиссии. Таким образом, в настоящее время национальным объединением является Ассоциация «Национальное объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров»[20].
Важно отметить, что нововведения, касающиеся саморегулирования кадастровой отрасли были неоднозначно восприняты некоторыми представителями профессионального сообщества. В частности, в период рассмотрения проекта закона о совершенствования деятельности кадастровых инженеров была создана Петиция «Сообщество кадастровых инженеров РФ категорически против обязательного членства в СРО» [21], направленная Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу. По мнению авторов Петиции, предложенные нововведения в кадастровой сфере ущемляют права и законные интересы участников кадастровой деятельности. Впоследствии после принятия закона, установившего фундамент саморегулирования в кадастровой отрасли, инициативной группой кадастровых инженеров, разделяющих выше указанные взгляды, было принято решение о создании «народной СРО», выступающий за реальное саморегулирование [22]. Иными словами, введение института саморегулирования в качестве основы организации кадастровой деятельности не нашло однозначного одобрения в профессиональном сообществе.
Таким образом, посредством формирования законодательных условий для создания саморегулируемых организаций и национального объединения саморегулируемых организаций и значительного расширения их полномочий государство фактически переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций [16]. Но все-таки обновленное законодательство в области кадастровых отношений развивает идею ограниченного саморегулирования в сфере кадастровой деятельности, направленную в основном на повышение качества кадастровых услуг, так как значительный контроль над кадастровой отраслью остается в руках Росреестра.
Важно отметить, что с целью содействия наполнению реестра недвижимости актуальными сведениями и развития услуг на рынке недвижимости Приказом Росреестра № 0302 от 28.06.2017 г. внесены изменения в Устав Федеральной кадастровой палаты. К ее компетенции отнесены такие новые функции, как выполнение кадастровых работ в отношении определенных объектов и выполнение комплексных кадастровых работ по государственным и муниципальным контрактам. Иными словами, Федеральная кадастровая палата теперь юридически наделена правом выполнения кадастровых работ, которые в соответствии с действующим законодательством о кадастровой деятельности вправе осуществлять только специальное лицо - кадастровый инженер. Налицо тенденция к усилению государственного участия в осуществлении кадастровой деятельности, что совсем не согласуется с недавно вступившими в силу законодательными новеллами, окончательно утвердившими приоритет саморегулирования и частный предпринимательский характер кадастровой деятельности.
О необходимости изменения официального законодательного подхода к организации кадастровой деятельности неоднократно упоминалось и в научном сообществе, предлагались совершенно иные концептуальные решения, в частности, о возможности передачи полномочий по осуществлению кадастровой деятельности органам исполнительной власти [8] либо бюджетным учреждениям [10].
Здесь также важно упомянуть о различных подходах законодателя к правовому урегулированию таких схожих видов деятельности, как кадастровая деятельность и кадастровая оценка [11].
В то время как законодательные новации в области кадастровой деятельности согласуются с Концепцией совершенствования механизмов саморегулирования [7], законодательство о кадастровой оценке демонстрирует диаметрально противоположенный подход.
Библиография:
Принятие Федерального закона от 03.07.2016 № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» [4] направлено на совершенствование процедур определения кадастровой стоимости посредством введения института государственных кадастровых оценщиков и передачи полномочий по определению кадастровой стоимостью бюджетным учреждениям, создаваемых в субъектах Российской Федерации. Иными словами, предусмотренный Законом об оценочной деятельности [1] порядок определения кадастровой стоимости независимыми оценщиками, являющихся членами саморегулируемых организаций оценщиков, не смог обеспечить качество результатов государственной кадастровой оценки.
Возникает закономерный вопрос, сможет ли система саморегулирования кадастровой деятельности обеспечить качество подготавливаемых кадастровыми инженерами каждых конкретных межевых планов, технических планов, актов обследования и карт-планов территории? Либо развитие законодательства о кадастровой деятельности пойдет по пути усиления роли и участия государства в кадастровых отношениях?
Представляется, что при формировании законодательного подхода к дальнейшему совершенствованию правового регулирования в кадастровой сфере необходимо учитывать, что обновленным законодательством заложен фундамент для повышения эффективности кадастровой деятельности, направленной на формирование системы качественных и достоверных кадастровых сведений в интересах государства, общества в целом и каждого конкретного правообладателя недвижимого имущества. При этом в зависимости от того, сможет ли практическая реализация новых правил осуществления кадастровой деятельности способствовать достижению главной цели реформирования -повышению качества сведений об объектах недвижимости, содержащихся в кадастре недвижимости, должен быть выбран наиболее оптимальный вариант последующего развития системы кадастровых отношений.
1. Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ от
03.08.1998 г. № 31 ст. 3813.
2. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» // СЗ РФ от 30.07.2007 г. № 31 ст. 4017.
3. Федеральный закон от 30.12.2015 г. № 452-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном када-
стре недвижимости» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров» // СЗ РФ от 04.01.2016 г. № 1 (часть I) ст. 72.
4. Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» // СЗ РФ от 04.07.2016 г. № 27
(часть I) ст. 4170.
5. Федеральный закон от 03.07.2016 № 361-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // СЗ РФ от 04.07.2016, № 27 (часть II), ст. 4294.
6. Распоряжение Правительства РФ от 01.12.2012 г. № 2236-р // СЗ РФ от 10.12.2012 г. № 50 (часть VI) ст. 7088.
7. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2015 № 2776-р // СЗ РФ от 11.12.2016 г. № 2 (часть II) ст. 458. 8.Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере
использования и охраны земель: Монография. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2014, С. 79.
9. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использо-
вания и охраны земель: проблемы теории и практики: дисс... д. ю. н. М. 2016, С. 264-266.
10. Липски С.А. Изменение подходов федерального законодателя к определению налоговой базы недвижимого имущест-
ва. // Налоги, 2017. № 1, С. 37-41.
11. Липски С.А. Кадастровая оценка и кадастровая деятельность: схожие проблемы, разные решения законодателя //
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 4. С. 42-46.
12. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсовестской России (тео-
рия, методология, практика): Монография. Гос. университет по землеустройству, 2017. С.255.
13. Кадастровая деятельность : учебник / А.А. Варламов, С.А. Гальченко, Е.И. Аврунев ; под общ. ред. А.А. Варламова. М.:
ФОРУМ: ИНФРА-М, 2017. С. 54.
14. Петрушина М.И. Особенности саморегулирования кадастровой деятельности // Кадастр недвижимости. № 2(11). 2008.
С. 8 -14.
15. Петрушина М.И. От профессиональных объединений - к саморегулируемым организациям кадастровых инженеров //
Кадастр недвижимости. № 4(17). 2009. С. 11-15.
16. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: монография/ отв. ред. И. В. Ершова. М.: Норма: ИНФРА, 2015. С. 205.
17. Усович Л.В. Некоторые аспекты регулирования кадастровой деятельности в контексте проводимой реформы системы
государственной регистрации и кадастрового учета // Имущественные отношения в РФ. № 6 (165). 2015. С. 36-45.
18. Энциклопедия кадастрового инженера. Учебное пособие /Под общ.ред М.И. Петрушиной, А.Г. Овчинниковой. М.: Ка-
дастр недвижимости. 2015. С. 23, С. 33-34, С. 47-53.
19. http://kad.arbitr.ru/Card/90e9070f-4087-4827-b06c-7534c67ee202 (дата обращения 01.11.2017г).
20. http://ki-rf.rU/event/19/70 (дата обращения 01.11.2017г).
21 .https://www.change.org/p/государств...utm_source=share_petition&utm_medium= (дата обращения 01.11.2017г) 22. https://kiportal.ru (дата обращения 01.11.2017г)
